中美土壤污染防治立法比較及對我國的啟示

□張百靈

中美土壤污染防治立法比較及對我國的啟示

□張百靈

中美兩國都是將有關(guān)土壤保護(hù)的內(nèi)容分散在多部法律中，但美國通過制定法律修正案填補(bǔ)了專門性立法的空白，對“棕色地塊”進(jìn)行了有效治理。由于我國土壤污染防治立法存在大量空白，故在立法模式上不宜采取法律修正案的方式，應(yīng)該進(jìn)行土壤污染防治專門性立法。在立法技術(shù)和立法內(nèi)容上，美國土壤污染防治立法明確的立法目的、詳細(xì)的法律內(nèi)容、完善的法律責(zé)任制度都給予我們諸多啟示和借鑒。

棕色地塊;土壤污染立法;立法模式;立法技術(shù)

近年來，土壤污染成為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中不容忽視的新問題，但目前我國防治土壤污染的法律還非常欠缺，難以遏制土壤污染惡化的趨勢。因此，進(jìn)行土壤污染防治立法成為我國環(huán)境法制建設(shè)的重要內(nèi)容。相比之下，國外早在20世紀(jì)70年代就開始了土壤污染防治立法，許多國家和地區(qū)，例如美國、英國、加拿大、德國、日本、韓國以及我國的臺灣地區(qū)均通過立法有效解決了土壤污染問題。在這些國家和地區(qū)中，美國的情況尤其值得關(guān)注，因?yàn)閺拿Q上看，中美兩國都沒有專門的土壤污染防治立法，都是將有關(guān)土壤保護(hù)的內(nèi)容分散在多部法律中，但美國卻通過對法律的修正彌補(bǔ)了專門性立法的空白，進(jìn)行了污染土壤的再開發(fā)利用。我國能否像美國一樣通過法律的修正而不是制定專門性法律來解決土壤污染問題?如果不能，我們又該選擇何種立法模式，我們又能從美國土壤污染防治立法中得到什么啟示和借鑒?

一、中美土壤污染防治立法概述

1.美國土壤污染防治立法的演進(jìn)

美國對土壤污染問題關(guān)注較早，20世紀(jì)30年代，美國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，中西部地區(qū)發(fā)生了名為“黑色風(fēng)暴”(Black storm)的事件，由此美國政府產(chǎn)生了有關(guān)土壤污染、流失會(huì)侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擔(dān)憂，在農(nóng)業(yè)部中增設(shè)了土壤保護(hù)局(現(xiàn)更名為自然資源保護(hù)局)，國會(huì)也相繼通過了一系列涉及建立土壤保持區(qū)、農(nóng)田保護(hù)、土地利用等方面的法令。1976年，美國國會(huì)制定了一部全面控制固體廢物對土壤污染的法律——《固體廢物處置法》(又稱《資源保護(hù)和回收法》)，而1976年之前制定的《清潔空氣法》和《聯(lián)邦水污染控制法》分別對大氣和水污染進(jìn)行了控制。

【作者單位】武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所，湖北武漢，430072

20世紀(jì)70年代末期，美國發(fā)生了由固體廢棄物無控填埋導(dǎo)致的“臘夫運(yùn)河(Love Canal)污染事故”，這一事件發(fā)生兩年后，美國于1980年通過了《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》(The Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，簡稱CERCLA)［1］，該法是一部關(guān)于危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏治理的重要立法，對于土壤污染責(zé)任的認(rèn)定具有重要作用。根據(jù)此法，美國建立了名為“超級基金”的信托基金，旨在對實(shí)施這部法律提供一定的資金支持，故常將《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》稱為《超級基金法》(Superfund Act)。1986年，美國國會(huì)對《超級基金法》進(jìn)行了第一次修正，修正法案稱為《超級基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》(Superfund Amendments and Reauthorization Act，簡稱 SARA)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，工廠搬遷后遺留的受污染土壤(即“棕色地塊”)治理和再開發(fā)問題逐漸引起了美國社會(huì)的關(guān)注。根據(jù)當(dāng)時(shí)的《超級基金法》，這些污染的地塊必須被修復(fù)后才能使用，但大多數(shù)棕色地塊的污染由以前使用者造成，不應(yīng)由后來的開發(fā)者承擔(dān)治理污染的責(zé)任和費(fèi)用，沒有人愿意開發(fā)棕色地塊。在這樣的背景下，美國環(huán)保局(EPA)在1995至1996年間制定了棕色地塊行動(dòng)議程，1997年5月，克林頓政府為落實(shí)這項(xiàng)議程，發(fā)起并推動(dòng)了“棕色地塊全國合作行動(dòng)議程”［2］(Brown fields National Partnership Action Agenda)。在該議程的創(chuàng)議下，美國國會(huì)于1997年8月通過了《納稅人減稅法》(Taxpayer Relief Act)，以稅收方面的優(yōu)惠措施，刺激私人資本對棕色地塊清潔和振興方面的投資。據(jù)政府估計(jì)，在一年的稅收收入中，因?yàn)槎愂辗矫娴拇碳ご胧┒鴾p少3億美元的收入，但卻能因此吸引34億美元的私人投資用于衰落社區(qū)的治理和復(fù)興，使得8000個(gè)棕色地塊恢復(fù)生產(chǎn)能力。［3］2002年，美國又制定了《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)對《超級基金法》進(jìn)行修訂，給中小企業(yè)免除部分《超級基金法》規(guī)定的責(zé)任，促進(jìn)棕色地塊的清除和再利用。

2.我國土壤污染防治立法概況

我國早在1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中就提出了“改良土壤”的要求，1982年《憲法》也規(guī)定要“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”規(guī)定為我國的基本國策，但總體而言，這些規(guī)定都是原則性宣示，缺乏配套的法律制度和法律措施。由于長期以來沒有把土壤作為單獨(dú)的環(huán)境要素加以保護(hù)，我國目前缺乏土壤污染防治的專門性立法，關(guān)于土壤污染防治的各種規(guī)定散見于以下幾類法律、法規(guī)中：第一，環(huán)境保護(hù)綜合法和單行法。主要包括《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等。第二，污染防治單行法。主要包括：《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂)、《大氣污染防治法》(2004年修訂)、《水污染防治法》(2008年修訂)等。第三，自然資源與農(nóng)業(yè)立法。主要包括《土地管理法》(2004修訂)、《農(nóng)業(yè)法》(2002年修訂)、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1998)、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2006)、《土地復(fù)墾規(guī)定》(1988)等。

近年來，隨著土壤污染的日益加重，針對土壤污染的立法引起了國家和社會(huì)的關(guān)注。2005年11月，環(huán)?？偩?現(xiàn)已改為環(huán)境保護(hù)部)發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出，要“以防治土壤污染為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”，并要求“抓緊擬訂有關(guān)土壤污染方面的法律法規(guī)草案”。2006年十屆人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》也明確提出要“開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。在這樣的背景下，許多地方開展了土壤污染防治立法的實(shí)踐，例如，2007年，沈陽市發(fā)布了《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法(試行)》，規(guī)定其立法目的是“全面推進(jìn)污染場地的治理及修復(fù)，防止污染場地對環(huán)境和人體健康造成危害，保障土壤環(huán)境安全”，該《辦法》分為總則、監(jiān)督管理、污染場地的評估與認(rèn)定、污染場地的治理及修復(fù)、法律責(zé)任、附則等6個(gè)部分，對污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)定;《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》(2006)規(guī)定對污染土壤實(shí)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和修復(fù)制度，并規(guī)定對污染嚴(yán)重且難以修復(fù)的耕地依法進(jìn)行功能調(diào)整、嚴(yán)格控制填埋過危險(xiǎn)廢物場地的開發(fā)利用。這些立法實(shí)踐為國家立法提供了良好的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

二、中美土壤污染防治立法的比較分析

從名稱上來看，中美兩國都沒有專門的土壤污染防治立法，但美國通過專門制定法律修正案的方式填補(bǔ)了專門性立法的空白，并形成了較為完善的土壤污染防治法律對策體系、建立了一套嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，對“棕色地塊”進(jìn)行了有效治理。我國能否對美國的這種立法模式予以借鑒，如果不能，我們又該選擇何種立法模式，我們又能從美國土壤污染防治立法中得到什么啟示?因此，本文擬對兩國土壤污染防治立法中幾個(gè)較為顯著的問題進(jìn)行分析比較，以期對我國土壤污染防治立法有所啟發(fā)和借鑒。

1.立法模式的比較

美國作為英美法系的代表國家之一，習(xí)慣用判例法解決實(shí)際問題，缺乏制定法的傳統(tǒng)，然而在防治土壤污染這一問題上它卻采用了制定法的形式，究其原因應(yīng)與土壤(土地)在國家環(huán)境資源中的重要戰(zhàn)略地位有關(guān)，因此在立法體例上采取了防患于未然的制定法，而非事后救濟(jì)的判例法?？v觀世界各國和地區(qū)的土壤污染防治立法，主要有專門制定法律①和專門制定法律修正案等形式，美國即采取了后者。從名稱上來看，美國沒有專門的土壤污染防治立法，但其通過對《超級基金法》的幾次修訂，對土壤污染治理責(zé)任作出了明確的劃分，滿足了土壤污染防治的需要。例如，為了有效治理“棕色地塊”，美國通過《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案》對《超級基金法》進(jìn)行了修正，免除了部分小規(guī)模企業(yè)的賠償責(zé)任，推動(dòng)了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理和棕色地塊再開發(fā)利用。此外，美國的《固體廢物處置法》、《清潔水法》、《安全飲用水法》、《清潔空氣法》、《有毒物質(zhì)控制法》等法律也涉及土壤保護(hù)，形成了較為完備的土壤保護(hù)和污染土壤治理的法律法規(guī)體系。

相比之下，盡管我國涉及土壤污染防治的法律法規(guī)很多，但這些法律規(guī)定過于分散，對于土壤污染防治缺乏統(tǒng)一明確的法律原則、目標(biāo)、措施以及法律責(zé)任的規(guī)定，也未形成專門的土壤污染防治的法律法規(guī)體系。此外，這些法律法規(guī)多是土壤污染的附屬立法，并沒有把土壤作為一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境要素加以保護(hù)。例如：《環(huán)境保護(hù)法》將土壤污染防治作為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)方面或途徑;《水污染防治法》是針對工業(yè)廢水和城市污水灌溉問題而提到土壤污染問題;《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》為保護(hù)耕地而涉及土壤污染問題;《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全而對土壤狀況有所要求［4］。因此，總體而言，我國目前關(guān)于土壤污染防治的法律基本上還存在很大的空白，故從專門立法采取的形式來看，顯然不具備專門制定法律修正案的條件，因而我國需要專門制定法律來規(guī)制土壤污染。［5］

2.立法技術(shù)的比較

立法技術(shù)體現(xiàn)了立法主體在立法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的經(jīng)驗(yàn)、方法和技巧，完善的立法技術(shù)對于法律的實(shí)施和運(yùn)行具有重要的作用和意義。從美國相關(guān)土壤污染法律規(guī)范來看，其立法價(jià)值和立法目的都比較明確，例如，美國對《超級基金法》進(jìn)行修正時(shí)使用的名稱是《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案》，直接表明了立法的目的在于促進(jìn)棕色地塊的清除和再利用，給棕色地塊振興提供經(jīng)濟(jì)援助，增強(qiáng)州反應(yīng)計(jì)劃等，無疑，其立法重心在于污染土壤的再開發(fā)利用［5］。此外，其立法內(nèi)容也規(guī)定的比較詳細(xì)，在實(shí)際中具有較強(qiáng)的操作性。例如，為了有效判明污染者的責(zé)任，《超級基金法》對于法律責(zé)任的主體、范圍、損害行為與因果關(guān)系、歸責(zé)原則、責(zé)任人的抗辯事由、抗辯事由的限制等都作出了具體的規(guī)定，這使得土壤污染事故發(fā)生后，責(zé)任人的認(rèn)定和責(zé)任的追究非常簡便?！冻壔鸱ā愤^于嚴(yán)格的責(zé)任認(rèn)定制度引起了社會(huì)的廣泛詬病，其后的修正案對免責(zé)條款進(jìn)行了擴(kuò)充，在免責(zé)條款的規(guī)定上體現(xiàn)了美國立法內(nèi)容的詳盡和細(xì)致，例如，1968年《超級基金修正案與再授權(quán)法》規(guī)定了“善意的土地所有者”免責(zé)的問題，2002年《小型企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法》又對與污染源相鄰的不動(dòng)產(chǎn)所有者的免責(zé)、未來的善意購買者責(zé)任的免除、對單一泄漏的責(zé)任限制、對輕微責(zé)任方的免責(zé)、城鎮(zhèn)固體廢棄物產(chǎn)生者的免責(zé)等相關(guān)責(zé)任減免情況分別進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定［6］。

目前我國有關(guān)土壤污染防治的分散性規(guī)定中立法目的并不明確，從相關(guān)立法中我們難以確定我國土壤污染防治法律的側(cè)重點(diǎn)是預(yù)防還是整治，因?yàn)閭?cè)重點(diǎn)的不同會(huì)導(dǎo)致相關(guān)法律制度的不同，如果側(cè)重整治，則制度的重心在于修復(fù)、緊急應(yīng)變和直接管制;如果側(cè)重預(yù)防，則制度的重心在于監(jiān)測、總量控制和事前管制等。此外，我國有關(guān)土壤污染防治的法律條款也多采用概括、原則性的語言，例如“防止土壤污染”、“改良土壤、提高地力”等等②，對于具體的法律措施、法律原則、法律制度、法律責(zé)任卻缺乏明確規(guī)定。例如我國《環(huán)境保護(hù)法》第20條提出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、防治土壤污染”的要求，但是對于如何保障土壤不被污染，土壤污染后責(zé)任如何認(rèn)定，被污染的土壤如何進(jìn)行認(rèn)定、改良、修復(fù)，如何規(guī)范土壤利用者和管理者的行為等在此后的條款中都缺乏具體規(guī)定，其他相關(guān)的法律規(guī)范中也沒有具體落實(shí)防治土壤污染的規(guī)定，這與我們國家“摸著石頭過河”、“出現(xiàn)一個(gè)問題立一個(gè)法”、“法律宜粗不宜細(xì)”等立法指導(dǎo)思想是分不開的。

3.立法內(nèi)容的比較——以法律責(zé)任制度為例

首先，法律責(zé)任主體的比較。土壤受到污染以后，面對巨額的清潔、治理費(fèi)用，誰來承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任成為一個(gè)棘手而又無法回避的問題。根據(jù)美國1986年《超級基金修正案與再授權(quán)法》，土壤污染責(zé)任主體包括以下四類：(1)當(dāng)前該船舶或設(shè)施的所有者或營運(yùn)人;(2)在處置危險(xiǎn)物質(zhì)時(shí)擁有或營運(yùn)處置設(shè)施的人; (3)通過合同、協(xié)議或其他方式，借助第三人擁有或營運(yùn)的設(shè)施處置危險(xiǎn)物質(zhì)，或?yàn)樘幹帽救嘶蚱渌黧w擁有的危險(xiǎn)物質(zhì)安排運(yùn)輸?shù)娜? (4)危險(xiǎn)物質(zhì)為發(fā)生泄漏或存在泄漏危險(xiǎn)的處置設(shè)施接受后，負(fù)責(zé)運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)的人。［6］另外，根據(jù)相關(guān)判例，責(zé)任主體還包括：(1)原設(shè)施的所有者或營運(yùn)人;(2)土地的當(dāng)前所有者，在其土地上曾經(jīng)設(shè)置過危險(xiǎn)物質(zhì)處置設(shè)施; (3)危險(xiǎn)物質(zhì)的場地外生產(chǎn)者;(4)參與危險(xiǎn)物質(zhì)處置或有關(guān)決策的公司負(fù)責(zé)人。［7］從上述規(guī)定可以看出，美國土壤污染責(zé)任主體的范圍廣泛并且明確具體，在土壤污染事故發(fā)生后容易判定責(zé)任主體。而對于土壤的主要污染者——企業(yè)，美國法律更是作出了明確、嚴(yán)格的規(guī)定。根據(jù)《超級基金法》規(guī)定，企業(yè)不再使用某塊土地時(shí)，要檢測它是否符合生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)，如不符合，企業(yè)需要將其恢復(fù)或者支付土壤污染治理的費(fèi)用，拒絕支付費(fèi)用者，政府可以要求其支付應(yīng)付費(fèi)用3倍以內(nèi)的罰款。由于污染土壤治理和恢復(fù)的成本很高，因此企業(yè)很少敢于冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)使其所在的土壤受到污染。

我國目前分散的土壤污染防治立法對污染責(zé)任主體都只做出了原則性規(guī)定，例如，《土地復(fù)墾規(guī)定》指出“因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的單位和個(gè)人，按照‘誰破壞、誰復(fù)墾’的原則，實(shí)行土地復(fù)墾”。國家環(huán)保部在《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號)中也規(guī)定“按照‘誰污染、誰治理’的原則，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理?！钡捎谕寥牢廴揪哂须[蔽性、滯后性、積累性、交叉性等特點(diǎn)，土壤從被污染到出現(xiàn)問題往往需要經(jīng)過很長的時(shí)間，此時(shí)土地利用者可能已經(jīng)幾易其主，對于“誰”造成了土壤污染難以查明和追究，即使有時(shí)能夠查明污染者，也可能由于污染者的不復(fù)存在而導(dǎo)致責(zé)任難以落實(shí)。對于造成污染的單位已經(jīng)終止，或者不能確定污染主體，或者責(zé)任主體無力承擔(dān)責(zé)任時(shí)，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》、國家環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》規(guī)定“由有關(guān)人民政府承擔(dān)治理和修復(fù)責(zé)任”，但在我國環(huán)境治理資金并不充裕的現(xiàn)實(shí)條件下，許多地方政府難以支付高額的土壤污染治理費(fèi)用，從而導(dǎo)致實(shí)踐中許多污染土壤無人管理，給社會(huì)和周圍群眾帶來很大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

其次，歸責(zé)原則的比較。美國通過《超級基金法》以及相關(guān)判例建立了一套嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度，“潛在責(zé)任人”③之間承擔(dān)連帶責(zé)任，任何一個(gè)“潛在責(zé)任人”都有義務(wù)承擔(dān)全部或部分清潔治理責(zé)任。同時(shí)，污染土壤的法律責(zé)任還具有溯及性，對“潛在責(zé)任人”的行為追訴到1980年以前，無論危險(xiǎn)廢物的處置發(fā)生在何時(shí)，或者該行為在當(dāng)時(shí)是否合法，他都要承擔(dān)法律規(guī)定的治理受污染土壤的責(zé)任，所以說，這是一項(xiàng)嚴(yán)格責(zé)任，不以當(dāng)事人的過失或違法作為承擔(dān)責(zé)任的前提。“潛在責(zé)任人”的抗辯事由非常有限，只有天災(zāi)、戰(zhàn)爭、第三方作為或不作為，在實(shí)踐中比較有意義的只有第三方作為或不作為，而《超級基金法》又對其作了嚴(yán)格的限制。這種具有追溯力的嚴(yán)格法律責(zé)任制度自建立以后一直爭議不絕，一方面它對于美國環(huán)保局有效籌集污染土壤治理費(fèi)用發(fā)揮了重要作用，另一方面它過于嚴(yán)格的制度又帶有濃重的不公平以及懲罰色彩。

與美國嚴(yán)格的法律責(zé)任制度相比，我國關(guān)于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定呈現(xiàn)出偏“軟”的色彩，在法律責(zé)任歸責(zé)方面還存在種種矛盾和沖突。例如，根據(jù)《民法通則》“侵權(quán)的民事責(zé)任”一章的規(guī)定，“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，”由此可見，《民法通則》對于污染環(huán)境承擔(dān)法律責(zé)任的行為以違法性作為要件，但《環(huán)境保護(hù)法》卻不以違法性為要件，該法僅僅規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”。立法上的沖突給實(shí)踐中因污染土壤導(dǎo)致的侵權(quán)行為的確認(rèn)帶來了種種困難。

此外，美國《超級基金法》頒布以后，始終將法律責(zé)任制度的完善作為修正的重點(diǎn)，從責(zé)任主體、責(zé)任類型、責(zé)任范圍到免責(zé)條款等都有詳盡規(guī)定，但是縱觀我國土壤污染相關(guān)立法，法律責(zé)任的規(guī)定還存在諸多空白。例如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定，“造成土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動(dòng)植物等資源的破壞的，依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任”，在此“有關(guān)法律”具體到土壤方面就是指我國的《土地管理法》，然而《土地管理法》法律責(zé)任的設(shè)置側(cè)重于土地資源的侵占、非法利用、非法轉(zhuǎn)讓等，對于污染土壤的法律責(zé)任并沒有作出明確規(guī)定。

三、美國土壤污染防治立法對我國的啟示

美國土壤污染防治立法的成功經(jīng)驗(yàn)，無論是對我國土壤污染防治立法模式的選擇，還是對我國土壤污染防治立法體系和具體法律制度的建構(gòu)，都具有重要的啟示和借鑒，筆者著重論述以下幾個(gè)方面。

1.進(jìn)行土壤污染防治專門性立法

盡管我國涉及土壤污染防治的法律法規(guī)很多，但土壤污染防治既沒有專門性立法，也沒有在任何法律法規(guī)中作為專章加以規(guī)定，這種分散的立法模式已經(jīng)不能滿足我國土壤污染防治工作的需要。土壤是一個(gè)復(fù)雜的整體，造成土壤污染的原因也具有復(fù)雜多樣性，因此，單純依靠固體廢物、廢水、廢氣等其他污染物控制法并不能解決土壤污染問題。而我國土壤污染防治法律中存在的很多空白也使得無法像美國那樣通過專門制定法律修正案來滿足土壤污染防治的需要，因此，我國需要制定專門性法律，即《土壤污染防治法》來規(guī)制土壤污染行為。此外，在進(jìn)行專門立法時(shí)還應(yīng)做好《土壤污染防治法》與已有法律的相互銜接，一方面，應(yīng)該堅(jiān)持《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律的基本精神，對其中的原則性規(guī)定予以具體化;另一方面，還要注意與《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等其他污染防治立法的兼容，避免條款之間的矛盾和沖突。

2.擴(kuò)大受保護(hù)土壤的范圍

從美國防治土壤污染的過程中可以看出，其最初也主要關(guān)注農(nóng)業(yè)用地的污染問題，但隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，曾經(jīng)用于工業(yè)或商業(yè)用途的土壤也遭到了嚴(yán)重污染，成為遭到遺棄、效率低下的“棕色地塊”，對此，美國當(dāng)局的關(guān)注范圍也從農(nóng)業(yè)用地逐漸擴(kuò)大到工業(yè)用地，通過一系列法律修正案對“棕色地塊”進(jìn)行了有效治理。在我國積極進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，受污染土壤也從農(nóng)村逐漸蔓延到了城市，各種開發(fā)建設(shè)、工業(yè)廢渣排放、企業(yè)搬遷和城市生活垃圾隨意堆放等因素導(dǎo)致了城市邊緣的土壤受到嚴(yán)重污染，成為我國土地減少的重要因素。但一直以來，人們對于耕地污染給予了更多關(guān)注，目前涉及土壤保護(hù)的法律中許多是關(guān)于農(nóng)業(yè)立法的，例如，《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等。因此，在進(jìn)行土壤污染防治立法時(shí)，應(yīng)該擴(kuò)大受保護(hù)土壤的范圍，對于農(nóng)業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、礦區(qū)土地等污染問題都要予以關(guān)注，并針對不同類型的土壤分別規(guī)定不同的防治措施。

3.完善公眾參與的法律路徑

美國在污染土壤的管理中特別注重非政府組織、公眾的參與和環(huán)境治理信息的充分公開，其法律規(guī)定污染地塊的治理是各級政府及私人機(jī)構(gòu)、非政府組織以及地方社區(qū)的共同任務(wù)，因此，在土壤污染控制與管理過程中，其風(fēng)險(xiǎn)評估、整治技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)、整治單位、土地利用規(guī)劃方向都由中央政府、地方政府、社區(qū)居民與專家學(xué)者通過會(huì)議、座談等方式商討，最終達(dá)成“雙贏”的方式［8］。但我國在污染土壤的防治過程中主要依靠政府的管理職能，更沒有從法律上對非政府組織和公眾參與土壤污染防治作出規(guī)定。

為了推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)，2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中指出：“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，通過聽證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，聽取公眾意見，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。”這對于公眾參與土壤污染防治具有很好的借鑒作用。因此，筆者認(rèn)為土壤污染防治立法應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來保障公眾參與：首先，規(guī)定土壤信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)。其次，完善公眾參與的具體途徑。在制定土壤利用規(guī)劃、土壤修復(fù)計(jì)劃等過程中，可以通過聽證會(huì)、論證會(huì)、問卷調(diào)查、專家咨詢、座談會(huì)等形式，吸取公眾的具體建議。再次，擴(kuò)大公眾的監(jiān)督權(quán)。對于一些行政主管部門及其執(zhí)法人員偏袒企業(yè)，放任土壤污染的現(xiàn)象，要鼓勵(lì)公眾通過舉報(bào)、檢舉等手段防止土壤污染，創(chuàng)造良好的行政執(zhí)法環(huán)境。最后，建立環(huán)境公益訴訟制度，完善公眾參與的救濟(jì)權(quán)。

4.建立環(huán)境損害賠償制度

針對污染、破壞環(huán)境的各種行為，美國建立了自然資源損害賠償制度?！冻壔鸱ā返?07條(a)(4)(c)規(guī)定，責(zé)任主體應(yīng)該就其對自然資源造成的損害、減損或損失以及對損害、減損或損失的評估費(fèi)用承擔(dān)賠償責(zé)任，該法給“資源”的定義中包括土地、魚類、野生動(dòng)物、其他生物、空氣、水體、地下水、飲用水源等各種資源。此外，法國等國家土壤污染防治立法中也包括對土壤污染損害的賠償。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，只對“直接受到損害的單位或者個(gè)人”進(jìn)行賠償，對環(huán)境的損害不在賠償范圍內(nèi)。在風(fēng)險(xiǎn)越來越大的當(dāng)代社會(huì)，對環(huán)境的損害實(shí)際是對人類生存、發(fā)展根本利益的侵害，因?yàn)榄h(huán)境損害一旦發(fā)生后果嚴(yán)重并且極難治理，即使能夠治理也花費(fèi)巨大，面對我國環(huán)境損害、破壞的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)以及治理資金的嚴(yán)重短缺，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的人類夙愿，有必要建立環(huán)境損害賠償制度，把包括土壤污染等各種損害環(huán)境的行為納入相關(guān)法律的賠償范圍，這也是目前世界各國環(huán)境法律發(fā)展的趨勢和方向。

注 釋：

①例如，德國、日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)均制定了專門的土壤污染法律。

②例如《土地管理法》第35條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地?！薄掇r(nóng)業(yè)法》第58規(guī)定：“農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力，防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退?！?/p>

③《超級基金法》將應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理行動(dòng)費(fèi)用和自然資源損害賠償費(fèi)用的主體稱為潛在的責(zé)任方。

［1］42 U.S.C s/s 9601 et seq.(1980)［G］

［2］王歡歡，樊海潮.美國“棕色區(qū)域”的治理法律介評［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2007，(7)：18-19.

［3］羅思東.美國城市的棕色地塊及其治理［J］.城市問題.2002，(6)：64-67.

［4］汪再祥.中國土壤污染防治立法評述［J］.法學(xué)評論，2008，(3)：82-83.

［5］梁劍琴.世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察［J］.法學(xué)評論，2008，(3)：89-90.

［6］趙小波，林尤剛.美國《超級基金法》免責(zé)條款對我國立法的啟示［J］.海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2007，(4)：393-394，396-397.

［7］王曦.美國環(huán)境法概論［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，1992：379.

［8］趙沁娜，楊凱，徐啟新.中美城市土壤污染控制與管理體系的比較研究［J］.土壤，2006，(1)：6.

(責(zé)任編輯：楊紅香)

The provisions of soil protection are dispersed in many laws in both China and USA，however，the USA fills the blanks of legislation by a special legislative amendments and remedies brown fields effectively.Because there is much blank of legislation on soil pollution and control，China can＇t take the pattern of legal amendments，it shall make special legislation on soil pollution and control it.In the technology and content of legislation，the clear legislative intent，detailed content and sophisticated responsibility system of legislation on soil pollution and control in USA provides us so much experience and inspiration.

Comparison and Inspiration of Legislation on the Soil Pollution and Control in China and USA

ZHANG Bai-ling(79)

D912.6

A

1008-8091(2011)01-0079-06

2010-09-22

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助(項(xiàng)目編號：20101060102000017)。

張百靈(1982- )，女，山東淄博人，武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所博士研究生，研究方向：比較環(huán)境法與環(huán)境法基本理論。