探討城市規(guī)劃對城市綜合防災體系的意義

李小偉 黃凈萍

(三峽大學土木與建筑學院,湖北 宜昌 443002)

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成的損失嚴重.近年來,我國自然災害造成的損失不斷增加,重大自然災害乃至巨災時有發(fā)生,面臨的災害形勢嚴峻復雜.《中國21世紀議程》指出:“全國70%以上的大城市,半數(shù)以上的人口和75%以上工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值分布在氣象災害、海洋災害、洪水災害和地質(zhì)災害都十分嚴峻的沿海及東部平原丘陵地區(qū)”,而大量損失及危害都集中在減災能力脆弱的城市.

1 城市規(guī)劃與綜合防災體系規(guī)劃

城市公共安全災害種類繁多,按形成原因可以分為自然災害和人為災害,按其表現(xiàn)形式則包括氣象災害(臺風、暴雨),地質(zhì)地貌災害(滑坡,地震),城市生命系統(tǒng)災害(包括城市交通運輸,通信,能源,給排水工程等的毀壞),生物污染(生物以及流行病,如SARS),核污染等.不管是采用怎樣的分類方法,除了關注原生災害本身,更要考慮次生災害以及衍生災害擴大化問題.2011年3月11日,日本發(fā)生了9.0級大地震,通過新聞報導和衛(wèi)星照片可以了解到:一方面絕大多數(shù)民眾喪生于次生的海嘯之中,而不是原發(fā)的地震災害里;另一方面除了被海嘯吞噬的區(qū)域幾近毀滅,在那些只受地震影響,但未被海水淹沒的地區(qū)的房屋卻只是在震中搖晃,強震過后,部分房屋不僅未垮塌,甚至連大的裂縫都沒有.大地震深刻地警醒了我國的城市公共安全規(guī)劃,且上述兩方面的問題都可以在城市規(guī)劃層面上進行防災減災.因此,深入研究城市規(guī)劃對完善城市綜合防災體系的重要意義以及方法非常必要.

相對我國城市化的高速發(fā)展,我國的綜合防災體系相對滯后.在經(jīng)歷了唐山大地震后,我國也沒有立即將抗震減災應急技術與管理“放大”,高校及社會普及文化教育體系也沒有跟上,而直到33年后的2009年,我國才確立每年的5月12日為“防災減災日”以及防震減災日標志.可見,汶川地震的教訓才真正促使我國政府和國民對防災減災的重視.具體到城市規(guī)劃下的防災減災規(guī)劃,我國尚缺乏國際水準的交流,且在實際操作中多重視經(jīng)濟結構,防災規(guī)劃容易受忽視,囊括的防災減災范圍狹隘,一般僅涉及防火防震抗洪,且對于各級避災疏散場所應配置的各類場地及功能設施缺少具有可操作性的指導意見,這些都體現(xiàn)了對城市公共安全災害的廣泛性、不確定性、突發(fā)性、模糊周期性認識不夠深入.本文分析認為,通過城市規(guī)劃理論的完善與創(chuàng)新,實踐操作的具體化這兩方面努力,能對城市綜合防災體系起到良好的促進作用.

2 防災理論的發(fā)展至關重要

現(xiàn)代城市化的高速發(fā)展及城市功能的“高級化”使城市災害更加復雜、隱蔽、危險性更大,傳統(tǒng)中的單災種學科及初級專業(yè)教育是難適應此種狀況的,所以科學設計高等安全減災的城市規(guī)劃知識結構十分必要和迫切.而且只有規(guī)劃師才能更本質(zhì)地從城市規(guī)劃建設之初就為城市安全提供“先天”的空間與容量.這樣才能預先規(guī)劃好嚴謹?shù)姆罏木葹目臻g系統(tǒng)為防災提供前提保證,使增強城市的容災能力成為可能,并提升災害工作的效率,降低抗災的經(jīng)濟壓力和社會壓力.

城市規(guī)劃人才的培養(yǎng)方式與培養(yǎng)內(nèi)容亟需改進和完善,在培養(yǎng)過程中應加大防災研究的深度,向臺灣,香港,日本等防災體系較完備的地區(qū)和國家學習,優(yōu)先從防災的觀點出發(fā)去建設街區(qū).那么這就要求規(guī)劃人員深入研究災害蔓延的大致路徑,范圍,可能導致的次生災害等,并以此為依據(jù),同時結合特有的地形地貌,開創(chuàng)新的防災減災理論,在城市規(guī)劃中加以體現(xiàn).

我國城市規(guī)劃人員的培養(yǎng)方式多限于課本知識的傳授,也有部分學生參與了實際項目的防災體系規(guī)劃,但很大程度上是“拍腦袋”想出來的,譬如避難場所等的布局往往是在滿足經(jīng)濟結構體系以外的空地上隨意圈出來的地塊,而沒有經(jīng)過對災難的定量分析后,將多種方案進行對比得來.這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主觀原因就是規(guī)劃人員本身對避難一無所知,對避難場所的概念模糊.因此,應該加強對規(guī)劃人員的抗災實戰(zhàn)演練,只有反復多次地身臨各種災難現(xiàn)場,才能深刻了解人群面臨災難時的生理和心理反應.以客觀地形為前提,通過研究人的行為模式而確立的防災規(guī)劃才具有實踐操作的意義.

另外,拓寬視野,廣泛涉獵相關學科如安全生產(chǎn),核污染,環(huán)境污染等知識也是非常必要的.了解我國傳統(tǒng)救災思想史,城市災害行政學,城市災害保險體系,城市綜合防災減災法規(guī)建設,防災工程的價值工程分析,現(xiàn)代城市防災學的理論模型[1]等方面對完善防災體系都有促進作用.

3 城市規(guī)劃對城市公共安全的控制措施

中國災害防御協(xié)會副秘書長金磊說在城市總體規(guī)劃修編中,安全減災規(guī)劃布局尚有缺陷,這是從某種程度上加重城市風險及城市安全控制失效的原因.本文認為彌補或者改進以下4方面的工作會促進城市公共安全系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展.

(1)公共災害的確定.在總體規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃中發(fā)現(xiàn)防災規(guī)劃基本處于次要地位,規(guī)劃設計的內(nèi)容也結合地勘部門,收集資料 ,分析當?shù)氐刭|(zhì)地貌,判斷城市中發(fā)生概率較高的自然災害類別;另一方面,香港規(guī)劃師學會原會長葉祖達曾指出:內(nèi)地城市的基礎建設,尤其是策略性基礎建設投資不夠.他認為內(nèi)地應該加大城市防災建設投資.城市投資不僅是地面上看得到的,如道路建設,路邊的美化,還應該包括那些看不到的,如地下的排水、污水處理系統(tǒng).“看不見”的建設不能落后,即城市生命線系統(tǒng)安全,否則就會出問題.

(2)提高容災能力.首先,從城市總體規(guī)劃出發(fā),確立防災系統(tǒng)的基本理念和框架,從大區(qū)域出發(fā),制定城市防災區(qū),防災軸,防災據(jù)點,保證整個城市防災系統(tǒng)的完整性,構建抗御災害的城市結構.其次,可以對避難行為進行數(shù)學建模,量化分析以明確防災設施,指明避難路徑,保證規(guī)劃設計的科學性原則.除此,設計還應注意靈活性原則.城市災害常具有突發(fā)性特點,可能會破壞事先設定好的疏散通道,從而引起交通堵塞,拖延救災時間和救災物質(zhì),而受災人員也無法及時疏散,生活必須品和能源供應渠道不通可能會引起社會混亂等次生災害.因此,為適應災害的不可預知性,疏散通道的設計要具有一定的靈活性、可調(diào)整性,網(wǎng)絡狀的疏散通道體系是值得提倡的[2].這樣,以科學的態(tài)度,靈活的處理方法規(guī)劃城市,城市綜合防災體系才會有條不紊,城市的容災能力才能不受防災區(qū)大小的限制,而從本質(zhì)上,質(zhì)量上得到提升.

(3)確定減災措施.我國規(guī)劃中的減災措施較空泛,千篇一律,適用于多個城市,而且沒有結合規(guī)劃區(qū)的具體情況具體分析,可操作性較差.只有以第一點為基礎,建立關于城市防災的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)(這也同時對科學技術水平和投入的資金提出了要求),才能真正確保減災措施的可實施性.

(4)增強抗災能力.有研究顯示,很多在大地震中被埋在瓦礫中的人們,都是由鄰居們的雙手搶救出來的.早期的搶救,特別是最初24 h的應對是決定生死的分水嶺.因此,只有那些平時就相互認識的鄰居們,才能知道“那家的老婆婆總是睡在2樓的哪一邊”,只有鄰居們的迅速應對才能成為“救命之船”,發(fā)揮出最大的威力.那么在規(guī)劃布局中以開放協(xié)作的理念來設計城市空間,促進人群之間的交流,在災害來臨時能互相幫助.

4 結 語

考慮城市防災、容災、減災、抗災能力并將之具體化的城市規(guī)劃設計才是符合以人為本理念的,只有規(guī)劃能真正達到這兩方面的要求,城市綜合防災體系的完善才有可能.當然,城市規(guī)劃本身就是一個復雜的系統(tǒng),需要龐大的基礎資料支撐,因此,在實踐操作中還需各部門共同協(xié)作 .

[1］萬艷華.城市防災學[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2003.

[2］傅小嬌.城市防災疏散通道的規(guī)劃原則及程序初探[J].華中建筑,2006,10:90-92.