新形勢下非正常上訪的調(diào)查與思考

★ 毛學(xué)雄

群眾上訪，為的是向黨和政府反映情況，求的是解決實(shí)際困難和問題。自2005年國務(wù)院《信訪條例》實(shí)施后，各級黨委、政府始終堅(jiān)持以人為本，切實(shí)暢通信訪渠道，嚴(yán)格規(guī)范信訪行為，積極解決合理訴求，全國信訪形勢大有好轉(zhuǎn)。但有一個(gè)問題我們不能忽視，就是無理訪、越級訪、集體訪、極端形式異常訪等非正常上訪現(xiàn)象，在一定范圍內(nèi)仍然存在，在某些地方甚至愈演愈烈。這已嚴(yán)重干擾了正常的信訪秩序，成為影響社會政治穩(wěn)定的一個(gè)突出因素。

一、新形勢下非正常上訪的表現(xiàn)特征

現(xiàn)階段，信訪人普遍存在信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”、信“鬧”不信“理”等心態(tài)，時(shí)常不按法定程序、不到指定場所、不按人數(shù)要求等反映問題，甚至在敏感地區(qū)和重要場所聚集滋事，上訪方式越來越多樣化、極端化，稍有處置不當(dāng)，極易引發(fā)和演化成群體性事件?？v觀這些非正常上訪，其主要特征體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）規(guī)模較大，參與的人數(shù)多。有些上訪群眾認(rèn)為，人越多就越能受到領(lǐng)導(dǎo)和接訪單位的重視。因此，僅就某一單個(gè)問題上訪，也極力糾合多人到場，并且在上訪材料上署名、按指印，以示上訪的決心。

（二）涉及面廣，提出的要求高。近幾年來，參加上訪的人員呈擴(kuò)展趨勢，既有農(nóng)民、工人、復(fù)退軍人等，也有在職工作人員。他們反映的問題，涉及社會的方方面面，有社會保障、拆遷補(bǔ)償、涉法涉訴等。他們提出的要求往往都很高，而且指名要求某某主要領(lǐng)導(dǎo)人接待、要立刻滿足其高要求等。

（三）行為偏激，處理的難度大。信訪老案難案往往都是好幾年甚至十幾年的，時(shí)過境遷，物是人非。環(huán)境條件的變化、原始證據(jù)的毀損、法律與政策的重大變化等多方面因素，導(dǎo)致處置上訪問題難度相當(dāng)大。如果不滿足其要求，上訪就會不斷重復(fù)。但隨著上訪的次數(shù)越來越多，上訪人付出的金錢、時(shí)間和精力就不斷增加，其心中的怨氣越來越大，情緒越來越激動，極易采取過激行為。

（四）多頭準(zhǔn)備，行動組織性強(qiáng)。隨著上訪的次數(shù)越來越多,上訪人在跟政府有關(guān)部門“打交道”的過程中，也積累了一些和各級政府有關(guān)部門“周旋”的“經(jīng)驗(yàn)”。為達(dá)目的，他們往往想盡辦法，嚴(yán)密組織。上訪之前，都會作比較周密的準(zhǔn)備，采取什么方式、達(dá)到什么要求，都經(jīng)過開會商討，統(tǒng)一口徑，然后開始行動。少數(shù)非正常上訪人為使能達(dá)到上訪目的，把目光投向了外縣，甚至外省。和外縣、外省的具有相同訴求的上訪人串聯(lián)起來，經(jīng)過嚴(yán)密組織，串聯(lián)越級集體訪。

二、非正常上訪產(chǎn)生的原因

1、社會轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)是產(chǎn)生非正常上訪的內(nèi)因。隨著改革開放不斷深化、經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型以及社會利益格局的調(diào)整，原有的分配格局被打破，各種矛盾交織凸顯，而解決矛盾的體制機(jī)制還不健全，許多矛盾一時(shí)難以消除。特別是隨著利益格局調(diào)整、收入差距拉大，不患貧而患不均的心理在廣大群眾中顯得尤為突出，極易引發(fā)大量的非正常上訪。

2、少數(shù)基層工作人員工作作風(fēng)、方法等自身方面存在的問題是產(chǎn)生非正常上訪的誘因。首先，一些基層單位不重視初信初訪，態(tài)度生硬，方法簡單，或不負(fù)責(zé)任地躲避、推諉或者敷衍，想方設(shè)法推過本屆任期，使本應(yīng)及時(shí)解決的問題長期得不到解決，導(dǎo)致矛盾升級，范圍擴(kuò)大，簡單問題復(fù)雜化。其次，一些基層干部工作作風(fēng)不踏實(shí)，脫離群眾，官僚衙門作風(fēng)嚴(yán)重，缺乏為民服務(wù)的思想，甚至在執(zhí)法過程中不依法依規(guī)，態(tài)度粗暴，傷害了群眾的感情。導(dǎo)致部分群眾不相信基層政府，有問題寧可越級到上級有關(guān)部門反映。因此，引發(fā)了非正常上訪。第三，非正常上訪反映的問題，有相當(dāng)一部分是在基層受理過。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層組織功能弱化，力量薄弱，處理信訪問題的能力水平有限，致使“依法、及時(shí)、就地”解決問題成為一句空話，導(dǎo)致矛盾上行。

3、群眾維權(quán)意識增強(qiáng)與法制觀念淡薄的矛盾是產(chǎn)生非正常上訪的外因。改革開放以來，群眾的維權(quán)意識逐步增強(qiáng)，對自身利益、權(quán)益保護(hù)方面的法律政策也了解不少。特別是隨著信息的高速發(fā)展，廣大群眾各類新聞媒體上經(jīng)常了解到了國內(nèi)甚至國外的一些維權(quán)方面的信息和案例，但由于自身文化、法律素質(zhì)不高，往往斷章取義，知其一不知其二，知其然不知其所以然，權(quán)益方面了解的多，義務(wù)方面了解的少。當(dāng)利益出現(xiàn)沖突時(shí)，沒能在法律的框架內(nèi)提出訴求和尋求解決，而往往熱衷于能對各級領(lǐng)導(dǎo)施加壓力的重復(fù)訪、越級訪、群體訪等方式，從而導(dǎo)致非正常上訪的頻繁發(fā)生。

4、對違法信訪行為的打擊處理不力，是產(chǎn)生非正常上訪的又一個(gè)重要外因。透過非正常上訪現(xiàn)象，我們可以看到，當(dāng)前對一些無理信訪或采取其他極端形式的非正常上訪，依法處置蒼白無力，在客觀上助長了上訪群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想。2005年實(shí)施的《信訪條例》的第二十條雖然對群眾信訪行為明確規(guī)定了“六個(gè)不得”，但如果違反該“六個(gè)不得”后如何處理，《信訪條例》又沒有明確具體的規(guī)定，和《治安管理處罰法》、《刑法》等法律法規(guī)銜接不上。導(dǎo)致在實(shí)際工作中，對絕大部分的非正常上訪行為無打擊處理的法律依據(jù)，而是采取一級通知一級，由信訪人所在地的信訪部門、所在單位或信訪人當(dāng)?shù)氐狞h委政府派人接訪，這不僅增加了基層壓力，反而造成“接訪”助長了“上訪”、“越接訪工作越被動”的惡性循環(huán)局面。各基層組織在通過各種方法無效的情況下采取的“嚴(yán)防死守”、“三盯一”、“五盯一”等辦法只能是“治標(biāo)不治本”。

三、遏止非正常上訪的對策思考

針對非正常上訪的行為表現(xiàn)、發(fā)展趨勢和產(chǎn)生的原因，筆者結(jié)合在實(shí)踐中化解非正常上訪的探索，提出如下對策：

一要樹立信訪工作的科學(xué)理念。要樹立“信訪工作是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)工程”的大局理念、“信訪工作必須依法辦事”的法治理念、“信訪工作必須以民為本”的責(zé)任理念，改變過去那種“就信訪抓信訪”的傳統(tǒng)工作思路，以全新的思維和理念，“跳出信訪看信訪”、“跳出信訪抓信訪”。

二要健全化解矛盾的工作機(jī)制。只要有矛盾，就會有信訪。如何有效化解矛盾，是做好新形勢下非正常上訪工作的重中之重。近年來，我們通過實(shí)踐，摸索出化解各類矛盾很好的“五診法”。一是領(lǐng)導(dǎo)輪流“坐診”。即設(shè)立聯(lián)合接待日，從市委書記、市長到每個(gè)在職市團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)都參與接訪，并向社會公布了接訪領(lǐng)導(dǎo)、時(shí)間、地點(diǎn)，方便群眾來訪。同時(shí)指派律師參與接訪，給涉法涉訴的上訪群眾提供免費(fèi)法律咨詢。二是干部下鄉(xiāng)“出診”。即變?nèi)罕姟吧显L”為干部“下訪”。安排干部職工深入群眾，幫助群眾發(fā)展生產(chǎn)、解決困難。三是啟動預(yù)案“急診”。即制定具體應(yīng)急預(yù)案，建立橫向到邊、縱向到底的信訪維穩(wěn)工作責(zé)任體系。對群眾普遍關(guān)注和反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，立足于“抓早、抓小、抓苗頭”，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。四是部門聯(lián)動“會診”。即對涉及多個(gè)部門的矛盾糾紛，按照“一個(gè)問題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)班子、一套方案、一抓到底”的“五個(gè)一”要求，在最快的時(shí)間內(nèi)“會診”解決。五是定期回訪“復(fù)診”。即定期或不定期地對已處理完畢的矛盾糾紛進(jìn)行“復(fù)診”，重點(diǎn)是對已按政策要求辦理和通過信訪三級終結(jié)的信訪事項(xiàng)進(jìn)行回訪。通過回訪，了解掌握信訪人的思想動態(tài)，防止信訪事項(xiàng)處理后信訪人“口服心不服”而繼續(xù)重訪。

三要注重對信訪人信訪事項(xiàng)有理無理的甄別。各級信訪部門要以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，切實(shí)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，加強(qiáng)對群眾信訪行為的甄別力度，幫助群眾解決最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。對群眾來訪反映符合政策應(yīng)該解決的信訪問題，要抓緊解決，一步到位；對符合政策但一時(shí)有困難的，要向群眾解釋清楚，取得群眾的理解和支持，同時(shí)積極創(chuàng)造條件適時(shí)予以解決；對需要調(diào)整政策、明確規(guī)定才能解決的，要協(xié)調(diào)有關(guān)方面完善政策、做出規(guī)定抓緊解決；對不合理要求，按政策不能解決的問題，或是經(jīng)過信訪三級終結(jié)的信訪事項(xiàng)，或是基層機(jī)關(guān)正在辦理之中，當(dāng)事人就同一問題又越級上訪的，要旗幟鮮明地答復(fù)或告知，并進(jìn)行說服教育，徹底打消無理上訪人員的“信上不信下”的僥幸心理。

四要加大對非正常上訪的處置力度。要對不按正常信訪渠道、程序、要求等反映問題的上訪行為進(jìn)行具體的法律界定，細(xì)化對非正常上訪行為的處罰辦法，明確責(zé)任主體，切實(shí)維護(hù)正常的信訪秩序。面對非正常上訪行為，一要慎用警力，二要依法處置。慎用警力不是不用警力，從法律上界定非正常上訪行為表現(xiàn)后，對那些在非正常上訪行為中的違法人員，公安機(jī)關(guān)就依法處置。對一般行為不構(gòu)成治安管理處罰的非正常上訪人員，公安機(jī)關(guān)要發(fā)放訓(xùn)誡書，建立訓(xùn)誡檔案。對反復(fù)纏訪鬧訪、擾亂社會公共秩序、妨害公共安全和社會管理的非正常上訪人員，信訪等接待部門在進(jìn)行批評、教育和警告、勸阻的同時(shí)，要注意收集、固定、保存證據(jù)，并及時(shí)提供給公安機(jī)關(guān)為依法處理奠定基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)要加大調(diào)查、偵查力度，做到工作落實(shí)到位、法律運(yùn)用到位、措施采取到位。對涉嫌犯罪的上訪人員，公安機(jī)關(guān)要及時(shí)通報(bào)給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要提前介入，依法作出批準(zhǔn)逮捕、移送起訴決定。法院對“基本事實(shí)清楚、基本證據(jù)確實(shí)”的案件，要依法作出判決。通過依法嚴(yán)肅查處少數(shù)信訪人的違法犯罪行為，樹立法律權(quán)威，維護(hù)法律尊嚴(yán)，并在全社會形成一種違法必究的導(dǎo)向。讓上訪人知道非正常上訪不僅無助于解決問題，還會受到法律的制裁，從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的被動局面。