境外土地征用賠償制度演變階段特征分析

劉 貞，閻建明，施於人

（1.重慶理工大學 工商管理學院，重慶 400054；2.清華大學 能源環(huán)境經(jīng)濟研究室，北京 100084）

一、引 言

土地補償制度是土地征用的核心內(nèi)容之一，如何處理好國家(政府)、建設單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人競爭之間利益分配關(guān)系，對減少社會矛盾是有主要意義。在城市化進入快速發(fā)展階段，面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟全球化與區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景，使得土地征用問題成為了社會的主要問題，如何實現(xiàn)工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)村土地資源、提高農(nóng)民的生活水平、促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展成為關(guān)系到整個社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。2007年10月1日起《物權(quán)法》正式實行。作為調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法律制度，物權(quán)法通過對各種形式財產(chǎn)提供有效保護,在調(diào)動公眾創(chuàng)造財富的積極性,促進經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和和諧社會的建設起了巨大的作用。

土地征用在美國稱為“最高土地權(quán)的行使”，英國稱為“強制收買”，我國臺灣地區(qū)稱“土地征收”，香港特別行政區(qū)稱“官地收回”。盡管各國（地區(qū)）土地征收定義表述不同，但都具有共同點：都必須給予合理補償。補償原則主要有基本補償、公平補償和完全補償。完全補償是指以被征用人完全回復到與征用前同一的生活狀態(tài)所需要的代價為補償標準?；狙a償僅限于被征用的財產(chǎn)價值，可以量化的各種損失以及各種必須得費用。公平補償依據(jù)具體情況分別采用基本補償和公平補償?shù)臉藴?，是目前多?shù)國家采用的原則。隨著國家、社會的意識從權(quán)利私有化向權(quán)力化的轉(zhuǎn)變，美國、日本等國大多經(jīng)歷了基本補償——公平補償——完全補償?shù)碾A段。就世界整體發(fā)展趨勢來看，對于國家合法行為所造成的損失，其補償與標準均呈日漸放寬之勢，以便對人民所遭受的損失給予更充分、完全的補償［1］。

如今我國的土地征收補償制度雖然經(jīng)過了多次改革,但從眾多關(guān)于土地征收補償問題來看,農(nóng)民對如今的征地補償制度并不滿意［2］，問題的癥結(jié)在于公平補償?shù)臉藴适鞘裁创嬖诤艽鬆幾h。并且在政府征地后,有相當一部分農(nóng)民因失去土地而處于絕對貧困狀態(tài),生存問題都受到了威脅。為此,我們通過對美國和日本土地制度演變形式、經(jīng)濟發(fā)展水平和土地征用情況分析,以期能對我國土地補償制度有所借鑒。

二、美國和日本土地征用補償制度演變歷程

(一)美國

美國土地私有化程度很高，大部分土地為私人企業(yè)和個人所占有,聯(lián)邦和州政府所有的土地中,絕大部分是森林、草地和沼澤等非耕地。但是農(nóng)用地資源十分豐富,其中耕地面積約占國土總面積的20%,為18817萬hm2,是我國的2倍,人均耕地面積接近0.72hm2,是我國的10倍。雖然每年各項建設要占去大量耕地,但由于美國非農(nóng)用地面積的增加對農(nóng)用地的影響較小,耕地資源仍處于富余狀態(tài)。即使如此,美國仍采取一些辦法來限制農(nóng)業(yè)用地向城市用地轉(zhuǎn)化,十分珍惜土地資源。政府在全力保護土地及其所有者的利益時，規(guī)定在征用土地必須進行補償，但補償?shù)那疤崾且鞔_哪些財產(chǎn)可因征用而獲得補償。在美國,除憲法或限制條款規(guī)定之外,理論上講,任何一種財產(chǎn)都可以依據(jù)征用權(quán)而被征用。表1給出了美國土地補償制度演化各階段的基本特征。

表1 美國土地補償階段

1.基本補償（20世紀70年代以前）

1776年《獨立宣言》的簽署標志著美利堅合眾國成立。美國政府首先將東部大西洋沿岸英國殖民地和西部印地安人的領(lǐng)地收為國有，然后逐步賣給私人。在1862年通過的《宅地法》規(guī)定，凡是年滿21歲的美國公民，只需交納10美元手續(xù)費就可以免費獲得無人居住的160英畝公共土地。只要在那里定居和開墾5年，土地就永遠歸其所有。在19世紀到20世紀初，由于西部地多人少，當時整個西部基本是處女地，每平方英里不到2人，加上早期土地政策的鼓勵，邊疆的開拓無一不是采取掠奪性的墾殖方式。

在這一期間美國的GDP從1930年的103.6億美元增長到1970年的1038.5億美元，平均為373.66億美元達到了一定的生活水平，經(jīng)濟平均增速為23.37%，此時的土地補償基本就是以地換地和免費獲取。政府免費分給每戶160畝土地；礦產(chǎn)發(fā)現(xiàn)者和土地所有者可以免費獲得礦產(chǎn)開采權(quán)。適于娛樂、具有歷史保護意義和公共利用的土地由議會或政府圈定出來得到完整地保護。

20世紀60年代，隨著城市化進程加快和西部荒漠化的日趨嚴重，在1981年美國政府制定了《農(nóng)地保護政策法》，實行嚴格的用途管制。一些基本地如最適于生產(chǎn)糧食、飼草、纖維和油料作物等土地，總面積1.588億公頃，禁止改變用途；生產(chǎn)特定的高價值糧食、纖維和特種作物的土地，禁止改變用途；這些政策的確立都進一步完善和控制了在土地征用過程的土地浪費現(xiàn)象，使土地的使用合理化，被征地人民的利益合理化。

2.公平補償（20世紀70年代至90年代中期）

從1983年至1994年，各州、縣、市完成了對農(nóng)地的劃分。農(nóng)場主在與政府簽訂協(xié)議保證農(nóng)地農(nóng)用后，可獲得政府減免稅費等一些優(yōu)惠待遇和政策。此外，美國還采取推行建立植被、防護林、草地等生態(tài)保護緩沖帶的做法，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，防止了水土流失。美國的地產(chǎn)市場十分發(fā)達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi)，土地可以自由買賣、出租和抵押。為吸引外資，美國政策允許外國人也可以到美國購買土地。

根據(jù)美國財產(chǎn)法，土地征用補償根據(jù)征用前的市場價格計算標準，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值，在土地征用補償時，必須考慮因征用而導致鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失。以美國擴建公共機場的土地征用案為例，土地補償款中包括搬遷戶因從其居所內(nèi)搬遷而得到的兩種重新安置補償費，一種是搬遷和與搬遷相關(guān)費用的補償費；另一種是尋找新居所的幫助費［3］。對于企業(yè)、農(nóng)場或非盈利機構(gòu)的搬遷，他們除獲得一些咨詢方面的服務外，還可以得到用于尋找新地點方面的補償。一般認為，不宜對所有權(quán)人情感方面的損失進行補償，這種損失難以估價，這種補償可能使征用方承受不公平的負擔。

3.完全補償（20世紀90年代中期至今）

美國補償?shù)臉藴手饕獊碜杂趹椃ê陀嘘P(guān)征用法律的規(guī)定。一般而言,根據(jù)補償條款的規(guī)定,國家或其他公權(quán)力主體對私人財產(chǎn)的征用等行為,必須予以公正補償。補償方面主要有財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標準,充分考慮到土地所有者的利益,不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值,而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時,還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經(jīng)營者的損失,充分保障了土地所有者的利益。美國法律明確規(guī)定:政府因發(fā)展公共事業(yè)而征地,個人要做出讓步,但是,政府必須提出充分理由以及不低于市場價格的足夠補償。政府同時高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓工作,通過對失地農(nóng)民進行針對性的培訓,增強他們的再就業(yè)能力。通過就業(yè)換取保障,以減少失業(yè)率保險基金的支出,減輕政府的財政壓力,比如在美國一些地方,失地農(nóng)民申請救濟時,要強制他們參加某種職業(yè)培訓。從20世紀60年代開始,美國陸續(xù)頒布了很多關(guān)于失地農(nóng)民接受職業(yè)教育與培訓的法令。

(二)日本

日本土地65%為私有(其中個人所有57%,法人所有8%),35%為國家所有和公共(都、道、府、縣或市、町、村)所有,產(chǎn)權(quán)很明確。土地所有者當然很在乎其土地的保護和高效利用,也有對土地進行改良和基本建設投資的積極性,這在國土資源的管理和可持續(xù)利用中起到了重要作用。例如,戰(zhàn)后日本進行了全國規(guī)模的植樹造林,由于產(chǎn)權(quán)明確,利益有保障,土地所有者不僅種樹積極,而且注重存活率,認真育林護林管林。表2給出了日本土地補償制度演化各階段的基本特征。

表2 日本土地補償階段

1.基本補償（19世紀70年代至20世紀50年代）

1868年日本開始了工業(yè)化的發(fā)展，促進人口逐漸向城市集中,城市人口從1889年的10%上升到1920年的18%。但是,以地主土地所有制和土地租佃制為主的封建土地制度,高額的租稅導致農(nóng)民貧困,土地集中、大量無地農(nóng)民出現(xiàn)。日本政府通過大量的改革措施來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,在規(guī)定耕地的最高占有面積的同時,由政府贖買地主和自耕農(nóng)多余的土地,轉(zhuǎn)讓給

原耕種佃農(nóng),嚴格限制土地流轉(zhuǎn),基本實現(xiàn)了“耕者有其地”。1938年《農(nóng)地調(diào)整法》,日本進一步著手農(nóng)地改革,廢除了封建的農(nóng)地制度,創(chuàng)設自耕農(nóng),改善租佃關(guān)系。

這一時期日本的耕地面積最高均達到了600×104 hm2以上,占到國土總面積的16%左右。東京、名古屋和大阪三大都市圈土地面積僅占全國土地面積的10%，但集聚了近60%的人口、55%的工業(yè)生產(chǎn)、70%的商品批發(fā)和72%的大學生。保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加糧食生產(chǎn)，日本采取了諸如良田保護區(qū)的設定、土地用途管制等嚴格的農(nóng)地農(nóng)用的管理措施,使耕地面積穩(wěn)定在600×104 hm2以上。

土地改革使財產(chǎn)和收入在農(nóng)民之間的分配更加公平,在土地征用補償方面規(guī)定，土地征用補償方法，除現(xiàn)金補償以外，還有替代地補償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替補償金的部分和全部）等方面。

2.公平補償階段（20世紀50年代至70年代中期）

這一時期是日本戰(zhàn)后經(jīng)濟高速增長和快速城市化階段,在1955—1973年,日本經(jīng)濟實際增長了8倍,以兩位數(shù)的速度快速增長,1950—1977年,日本城市化水平從37.5%上升到76%。在1975年制定的《農(nóng)振法》中,允許農(nóng)民經(jīng)過集體協(xié)商,根據(jù)雙方達成的協(xié)議條件,自由簽訂或解除10年以內(nèi)的短期土地租借合同,以此鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這就促進了以土地買賣和租借為主要形式的土地流轉(zhuǎn),為土地規(guī)模經(jīng)營提供了前提。1955年日本農(nóng)戶戶均耕地為0.85公頃,稻田土地價格為1160千元/公頃,城市工薪家庭戶均年收入為350千元,在1960年,日本城市化水平就達到了62.15%,盡管如此,到1974年日本城市化水平進一步提高到了74.77%,每年平均提高0.88個百分點,而在此階段中,日本耕地數(shù)量也在此期間迅速減少,從1961年56100公頃減少至1974年的49718公頃,年平均減少數(shù)量達到490.9公頃,。可見,這一階段是耕地減少，被征用最頻繁的時期。

由于這個階段的特有形式,對土地征用的補償方式也就有很高的要求,主要體現(xiàn)在遷移代辦和工程代辦補償（即被征用土地有物件時，在土地被征用人的要求下，由需用地人遷移該物件，以代替遷移費的補償；或殘余地需新建、改建、增建、修建通路、溝渠、圍墻、柵欄或其他工作物，并須推土。挖土時，在土地被征用人的要求下，有需用土地人完成上述工作，以代替工程費的補償）方面。

3.完全補償階段(1977年至今)

1979年石油危機的爆發(fā),日本的經(jīng)濟增長速度放慢,進入后工業(yè)化時代。城市人口基本達到飽和狀態(tài),城市化速度緩慢。1996年城市化水平為78%,僅比20年前高出2個百分點。土地的需求開始逐漸減少,日本耕地的減少數(shù)量也出現(xiàn)下降,根據(jù)計算,1977年到1990年這段時期,每年耕地的平均減少數(shù)量為0.99×104 hm2。1973—2000年25年間耕地共減少約82×104hm2,這一農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量變化特征為日本國所特有(歐美發(fā)達國家耕地銳減主要發(fā)生在工業(yè)化的初、中時期)。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用面積上,1973年轉(zhuǎn)用總面積上升到67×103 hm2,1986年下降至26×103 hm2,1989年和1991年又回升到35×103 hm2左右,其后徘徊在22×103 hm2左右。在這一時期日本工業(yè)化進程的基本完成，日本政府為了很好的利用土地、保護被征地人民的權(quán)益在補償方面包括了以前的外還增加了精神損失補償費、生活損失補償?shù)妊a償損失。

三、境外土地補償制度演變特點及對我國的啟示

通過對分析發(fā)現(xiàn)在發(fā)達國家(地區(qū))的補償演變過程中，經(jīng)濟因素和土地使用率是影響補償結(jié)構(gòu)的主要因素，各個階段的主要特征：

（1）基本補償階段,世界主要國家（地區(qū)）在該階段通過法律的形式確立了土地私有權(quán),并允許土地自由買賣和出租,那時候世界各國（地區(qū)）的經(jīng)濟水平處于一個初級水平，隨著城市化快速發(fā)展,土地對農(nóng)民的重要性凸顯,為保障農(nóng)民土地的權(quán)益,各國政府通過立法的形式確立土地征用補償制度，對提高農(nóng)地資源配置效率和城市化快速發(fā)展相適應。

（2）在完全補償階段發(fā)達國家進入了工業(yè)后期,工業(yè)化基本的完成土地的需求開始逐漸減少，耕地數(shù)量的減少也出現(xiàn)了明顯的下降，世界各國政府為了很好的利用土地、保護被征地人民的權(quán)益在立法上嚴格的規(guī)范了補償?shù)姆秶?，在日本包括以前的所有補償還增加了精神損失補償費、生活損失補償?shù)妊a償損失。在美國不但充分考慮到土地所有者的利益,不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值,而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時,還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經(jīng)營者的損失。

（3）通過對美國、日本征地公平補償階段分析發(fā)現(xiàn)，城市化直接導致傳統(tǒng)土地保障制度的解體與現(xiàn)代社會保障制度的誕生。在這時期美國、日本的經(jīng)濟快速的發(fā)展，城市化進程快速發(fā)展。日本在1950—1977年期間城市化水平從37.5%上升到76%，就不得不對已有制度的改革，用以防止農(nóng)民失地、保障農(nóng)民土地權(quán)益、對農(nóng)轉(zhuǎn)土地的全面管制。在這時期各國(地區(qū))政府在土地保護方面出臺了許多法律條例，比如美國俄亥俄州在1971年的《新統(tǒng)一法典》規(guī)定了土地征收程序，在《蒙大那洲法典注解》明確規(guī)定了土地補償?shù)氖袌鰞r格。日本也在這一期間頒發(fā)了相關(guān)土地征收補償?shù)姆?，如《農(nóng)地法》、《土地收用法》等，其中《農(nóng)地收用法》在對征用相應土地時的征用條件、征用手續(xù)、征用效果以及對被征用者的損失補償?shù)榷甲髁藝栏竦囊?guī)定。在中國臺灣地區(qū)以《土地法》、《土地征收條例》等相關(guān)立法對土地的補償、保障失地農(nóng)民的生活水平與權(quán)益都規(guī)定的非常詳細、具體。

通過分析中國土地征用補償與美、日在完全補償階段有絕大部分的相似性從經(jīng)濟上看，都處于一個飛速發(fā)展時期，城市化建設步伐同樣快速前進；2004年10月國務院出臺的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和11月國土資源部發(fā)出的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》,要求逐步制定各市縣的統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價,土地征收補償?shù)臏y算方法將改變,做到征地補償同地同價。2007年10月1日《物權(quán)法》正式頒布實施，對我國土地補償制度的完善起到了巨大的作用，標志著我國從基本補償階段跨入公平補償階段?！段餀?quán)法》明確了物的歸屬，發(fā)揮了物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)。物權(quán)法中新設了一項物權(quán)制度——地役權(quán)，是指按照合同的約定，利用他人的不動產(chǎn)以提高自己不動產(chǎn)效益的一種權(quán)利。同時作為一種用益物權(quán)，又有一定的優(yōu)先性。在我國大陸地區(qū)的地權(quán)制度中土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設用地使用權(quán)等三種典型的用益物權(quán)優(yōu)于所有權(quán)。從我國當前的土地征用補償內(nèi)容來看，我國已經(jīng)進入土地征用公平補償階段。

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