權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一:地方服務(wù)型政府在國家建設(shè)中的政治準(zhǔn)則*

王海峰，李 華

(1．中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙410006;2．復(fù)旦大學(xué)，上海200433)

權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一:地方服務(wù)型政府在國家建設(shè)中的政治準(zhǔn)則*

王海峰1，李 華2

(1．中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙410006;2．復(fù)旦大學(xué)，上海200433)

構(gòu)建地方服務(wù)型政府在根本上與中國現(xiàn)代國家建設(shè)密切相關(guān)，需要在國家、政黨和民眾的關(guān)系結(jié)構(gòu)中去定位自身。構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵是尋求地方政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即是在有效規(guī)制地方政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其能效，以此實(shí)現(xiàn)民眾的利益訴求，履行政府的責(zé)任。政府權(quán)力的規(guī)范并不簡單地以構(gòu)建有限政府為最終目標(biāo)，對(duì)于政府權(quán)力規(guī)范的目的是為了更充分地開發(fā)政府的能效，并保證政府能效發(fā)揮最終的合理性;政府的責(zé)任則是現(xiàn)實(shí)中的具體責(zé)任，法律意義上的責(zé)任與抽象理念上的責(zé)任的協(xié)調(diào)，不同層面的責(zé)任及其相互關(guān)系決定了政府責(zé)任的最終定位。

地方服務(wù)型政府;權(quán)力;責(zé)任;準(zhǔn)則

建設(shè)地方服務(wù)型政府是中國推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的重要內(nèi)容和基本條件，也是當(dāng)前我國政府改革與發(fā)展的一個(gè)基本目標(biāo)。對(duì)于地方服務(wù)型政府的建設(shè)不僅需要遵守現(xiàn)代政府的基本法則，而且要立足于中國現(xiàn)代國家建設(shè)的理論與邏輯，厘清基本的準(zhǔn)則，在國家與社會(huì)的共同發(fā)展中完成政府再造。

地方服務(wù)型政府的角色:政權(quán)體系與國家建設(shè)

傳統(tǒng)中國從根本上來說是一個(gè)以自我為中心的超大型的文化共同體，近代中國在內(nèi)外因素的雙重沖擊下，面臨著如何建立新的、更為有效的政治共同體形式以獨(dú)立于新的世界秩序之中并有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的整合與統(tǒng)一的任務(wù)。這種新的政治共同體形式就是民族國家，正如美國漢學(xué)家列文森所指出的那樣“近代中國思想史的大部分時(shí)期，是一個(gè)使‘天下’成為‘國家’的過程”。［1］P87如果說民族—國家建設(shè)是中國自近代以來的現(xiàn)代國家建設(shè)進(jìn)程的核心內(nèi)容的話，那么政治的現(xiàn)代化，即建立民主和有效的現(xiàn)代政治形態(tài)則成為中國現(xiàn)代國家建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值取向和最終目標(biāo)。

現(xiàn)代國家的多面決定了中國自近代以來的國家建設(shè)的多重任務(wù):一方面，對(duì)外需要將傳統(tǒng)中國改造成為在以民族—國家為基本組成部分的世界秩序中的“獨(dú)立體”角色;另一方面，對(duì)內(nèi)則必須實(shí)現(xiàn)國家的政權(quán)建設(shè)和權(quán)威的落實(shí)，即將傳統(tǒng)國家改造成為更為有效的“權(quán)威體”;而且，在現(xiàn)代國家建設(shè)過程中，還必須給予現(xiàn)代國家相應(yīng)的“共同體”價(jià)值，以使其成為傳統(tǒng)帝國體系崩解之后定位人們政治認(rèn)知和價(jià)值的新的政治共同體形態(tài)。因此，從根本意義上說，中國自近代以來的國家建設(shè)邏輯即是在現(xiàn)代國家上述三個(gè)面的各自完善和相互契合的基礎(chǔ)上展開的。從政治思想的層面來看，近代以來的諸多思想家對(duì)于國家建設(shè)問題探討的基本著眼點(diǎn)在于如何在西方的沖擊下，確立傳統(tǒng)帝國體系崩解之后的“獨(dú)立體”角色以御外辱以及使得這種“獨(dú)立體”角色獲致更多的，比傳統(tǒng)的“天下”觀念更為深刻和現(xiàn)代的價(jià)值內(nèi)涵。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)層面的國家建設(shè)，即以政權(quán)建設(shè)和權(quán)威獲致為表現(xiàn)的“權(quán)威體”建設(shè)則是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的根本任務(wù)和核心內(nèi)容。

歷史地看，無論中國自近代以來的國家建設(shè)問題抑或政治社會(huì)的現(xiàn)代化歷程，都與國家的政權(quán)體系建設(shè)和權(quán)威獲致有著密切的關(guān)聯(lián)。地方政府建設(shè)問題是國家政權(quán)體系建設(shè)的一部分，也是國家建設(shè)邏輯中“權(quán)威體”面相建設(shè)的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)中國的政權(quán)體系自近代以來逐漸崩解后，引發(fā)了國家的內(nèi)在整合危機(jī)，造成了政治和社會(huì)的多元分裂。中國傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系瓦解后的社會(huì)自組織能力的缺失以及傳統(tǒng)政權(quán)體系瓦解后的政權(quán)危機(jī)使得近代中國的國家政權(quán)建設(shè)尤為重要，更使得國家政權(quán)建設(shè)不得不依靠政黨的力量方能完成。新中國的成立標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨在有效動(dòng)員和整合中國社會(huì)的基礎(chǔ)上，初步完成了政權(quán)體系的建設(shè)，從而有效地解決了中國自近代以來的政治、社會(huì)長期的多元沖突局面。新的國家政權(quán)體系不僅實(shí)現(xiàn)了長期未能實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)一，亦使得國家政權(quán)體系的指導(dǎo)原則轉(zhuǎn)向社會(huì)主義政治理念。然而，必須認(rèn)識(shí)到，新中國建立后的國家政權(quán)體系的建立和統(tǒng)一并沒有完全消除其內(nèi)在的張力，尤其是央地政府之間的權(quán)力—權(quán)力關(guān)系以及地方政府與地方民眾之間的權(quán)力—權(quán)利關(guān)系問題。此外，由于中國共產(chǎn)黨在組織、制度與權(quán)力層面與國家政權(quán)體系之間的關(guān)系問題亦在很長一段時(shí)期內(nèi)沒有有效厘清，由此便引發(fā)黨的組織和權(quán)力對(duì)于政府組織和權(quán)力的約束乃至替代。由此，地方政府建設(shè)問題與國家政權(quán)體系建設(shè)——即作為“權(quán)威體”的現(xiàn)代國家有著密切的關(guān)聯(lián)。地方政府建設(shè)在根本上與中國現(xiàn)代國家建設(shè)相關(guān)，只有從現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史和邏輯來考察地方政府建設(shè)，方能更為深刻地理解和解決這一問題。

地方服務(wù)型政府的定位:國家、政黨與民眾

對(duì)于地方服務(wù)型政府的定位，不僅涉及地方政府在國家政權(quán)體系建設(shè)中的定位，還包括地方政府在中國政治的總體背景和邏輯中與政黨、民眾的關(guān)系中的定位以及府際關(guān)系中的定位等。

構(gòu)建地方服務(wù)型政府本身就是國家建設(shè)的基本內(nèi)容和內(nèi)在要求。國家政權(quán)體系建設(shè)是國家建設(shè)的核心內(nèi)容，國家的現(xiàn)實(shí)作用就是通過各級(jí)政權(quán)體系而發(fā)揮的，中國自近代以來的傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系和政權(quán)體系的逐漸解體迫切需要建立新的政權(quán)體系，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建新的國家形態(tài)，這一任務(wù)只有到新中國成立方初步完成。因此可以說，新中國的成立才使得地方政府的建設(shè)問題具備現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，才使得地方政府建設(shè)問題獲得真正有效的定位。當(dāng)然，應(yīng)該看到，新中國的成立雖然使得國家政權(quán)體系建設(shè)初步完成，實(shí)現(xiàn)了中央政府主導(dǎo)下的央地政府關(guān)系，但是，這并沒有完全消弭國家政權(quán)體系的內(nèi)在張力，地方政府在政權(quán)體系中的角色定位和作用發(fā)揮，尤其是其與中央政府之間的關(guān)系問題依舊長期存在，這在很大程度上影響了國家內(nèi)在的整合性與統(tǒng)一性，從而束縛了中國現(xiàn)代國家建設(shè)和政治發(fā)展進(jìn)程。羅茲曼在論述新中國成立后的全國通訊和省級(jí)政府時(shí)或多或少地指出了這一問題:“各種級(jí)別上的影響力的變動(dòng)是由許多地方的和下層基礎(chǔ)內(nèi)在的原因引起的，不都是由北京的決定或《人民日?qǐng)?bào)》的社論所引起的。光參引這家全國性報(bào)紙和其他一些類似的黨報(bào)，就會(huì)模糊中國各地政治生活中持續(xù)存在著的相當(dāng)程度的多樣性，盡管這些傳播媒介后來多少也減弱了這種多樣性?！保?］P258究其原因，一方面當(dāng)然與中國自身作為超大型國家的特殊國情以及中國近代以來的走向現(xiàn)代化的歷史與現(xiàn)實(shí)有關(guān);另一方面，則必須指出，這一問題的出現(xiàn)并非簡單地由地方政府本身所致，而恰恰是中國現(xiàn)代國家建設(shè)中，特別是以政權(quán)體系建設(shè)為表現(xiàn)的國家“權(quán)威體”面相建設(shè)不足的表現(xiàn)。正是由于建立民主、獨(dú)立和有效的現(xiàn)代國家已經(jīng)成為中國自近代以來政治發(fā)展的基本主題，也成為中國政治和社會(huì)走向現(xiàn)代化的根本保障，因此，如何在這一背景下合理有效地定位地方政府建設(shè)問題，實(shí)現(xiàn)國家建設(shè)與地方政府建設(shè)的有效互動(dòng)就成為當(dāng)前我們探討如何構(gòu)建服務(wù)型政府的核心內(nèi)容。

構(gòu)建地方服務(wù)型政府，一個(gè)無法忽略的因素就是中國共產(chǎn)黨的影響和作用。一方面，應(yīng)該看到，地方政府建設(shè)必然要求與其與黨的組織之間關(guān)系的合理調(diào)適，以在地方政府獲致相應(yīng)的獨(dú)立性基礎(chǔ)上有效發(fā)揮其政治社會(huì)能效，這是地方政府實(shí)現(xiàn)自身合理、有效定位的內(nèi)在要求和趨向。一般來說，政黨與政府是不同性質(zhì)的政治共同體，在人類政治生活中亦發(fā)揮著不同的作用，因此，在政黨開始形成的時(shí)期，人們往往十分警惕其對(duì)于政府工作的過分影響，就中國共產(chǎn)黨而言，在革命時(shí)期建立起來的黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)模式不可避免地削弱甚至替代了政府的職能，從而往往造成了黨對(duì)于政府的直接管轄和控制。因此，就地方政府的自身定位及功能發(fā)揮而言，必須實(shí)現(xiàn)其與黨組織之間的關(guān)系調(diào)適，黨對(duì)于地方政府權(quán)力和職能的過分替代不僅會(huì)嚴(yán)重影響地方服務(wù)型政府的構(gòu)建，更會(huì)削弱黨自身的領(lǐng)導(dǎo)能力。然而，必須指出的是，雖然地方政府與黨組織的適當(dāng)分離是有效定位地方政府、促進(jìn)地方服務(wù)型政府構(gòu)建的必要前提，但從中國自近代以來的政治發(fā)展和國家建設(shè)的歷程來看，中國共產(chǎn)黨深刻地影響和決定著新中國政治、國家形態(tài)的構(gòu)建和邏輯。因此，地方政府建設(shè)在中國政治現(xiàn)代化歷程以及國家建設(shè)中的定位決定了黨對(duì)于地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的價(jià)值理念、基本路徑和最終走向的深刻影響。實(shí)際上，中國傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系和政權(quán)結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代化的沖擊下趨于解體，自組織能力的缺失使得社會(huì)本身無法構(gòu)建新的和有效的政權(quán)體系，反而與政權(quán)體系一起陷入多元的沖突之中。在此背景下，中國共產(chǎn)黨通過自身的意識(shí)形態(tài)和組織動(dòng)員能力，有效地整合了中國社會(huì)，并通過軍事的力量，推翻了舊有的政權(quán)體系，建立起新的政權(quán)體系和社會(huì)關(guān)系，這正如亨廷頓所論述的那樣:“一個(gè)現(xiàn)代化過程中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個(gè)強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達(dá)到目前和預(yù)料到的高水平政治安定的發(fā)展中國家莫不是擁有一個(gè)強(qiáng)大的政黨?！保?］P396新中國成立后，新的國家、政治和社會(huì)形態(tài)都深深地受到這一進(jìn)程的影響，從而不僅在組織制度層面無法脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，更受到黨的價(jià)值理念的深刻引導(dǎo)。在此背景下，在地方政府建設(shè)過程中，不能將黨與政府的簡單分開作為地方政府發(fā)展的必然要求，以片面和過度追求政府自身獨(dú)立性為基本目標(biāo)，而應(yīng)該在深入理解中國共產(chǎn)黨對(duì)于新中國國家、政治和社會(huì)形態(tài)的深刻影響的基礎(chǔ)上尋求地方政府建設(shè)、構(gòu)建公共服務(wù)型政府的理論、路徑與政策。正如有學(xué)者所指出的那樣:“現(xiàn)代黨與現(xiàn)代公民社會(huì)實(shí)際上都必須以對(duì)方的存在為自身存在的前提，兩者間的沖突固然會(huì)帶來制度的變遷，但兩者的協(xié)調(diào)與合作，未必就不會(huì)帶來制度的成長。”［4］也就是說，應(yīng)該在深入領(lǐng)悟中國歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，尋找契合與適合中國自身特質(zhì)的地方政府建設(shè)和發(fā)展路徑。從這一意義上，地方政府的定位與建設(shè)并不僅僅是政府改革本身的問題，也不僅僅是簡單學(xué)習(xí)西方國家已有經(jīng)驗(yàn)的過程，更是在中國自身歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政治思索和創(chuàng)新的過程。

地方政府的定位不僅與具體的國家建設(shè)過程以及中國共產(chǎn)黨的地位和作用緊密關(guān)聯(lián)，更與地方政府在具體的政治實(shí)踐中與民眾之間的關(guān)系緊密相關(guān)。構(gòu)建服務(wù)型政府，不僅要在具體的政治實(shí)踐中以政治治理的視角實(shí)現(xiàn)作為其權(quán)力指向客體的民眾與自身的互動(dòng)關(guān)系問題，更需要在根本的價(jià)值理念上，梳理和確立政府與民眾之間的關(guān)系邏輯，進(jìn)而以法制化的途徑加以保障。因此，深入地看，地方政府面對(duì)地方民眾的自身定位具有三個(gè)層面的內(nèi)容:其一，在構(gòu)建服務(wù)型政府的基本要求下，地方政府必須在具體的政治實(shí)踐中切實(shí)完善其權(quán)力運(yùn)作的方式和形式，有效應(yīng)對(duì)民眾的政治訴求，切實(shí)解決民眾的具體和現(xiàn)實(shí)問題。服務(wù)型政府首先應(yīng)是權(quán)力有效，能夠切實(shí)解決各種實(shí)際問題、迎合民眾各種訴求的政府。如果地方政府無法保障其權(quán)力的能效，不僅無法有效解決地方政治社會(huì)中的諸多現(xiàn)實(shí)問題，并且反而使得諸多現(xiàn)實(shí)問題復(fù)雜化抑或自身便造就諸多的現(xiàn)實(shí)難題，那么，其就從根本上無法滿足服務(wù)型政府的要求，無法落實(shí)和實(shí)現(xiàn)自身的合理、有效定位。其二，構(gòu)建服務(wù)型政府，需要建立有效的互動(dòng)機(jī)制，合理吸納民眾的各種反饋。即服務(wù)型的地方政府不僅僅要求其通過其權(quán)力單向度的發(fā)揮，解決具體問題，更需要地方政府有效引導(dǎo)和接受民眾的各種批評(píng)和要求，建立政府與民眾之間切實(shí)有效的互動(dòng)模式和機(jī)制。第三，最為深刻的問題在于，構(gòu)建服務(wù)型政府，地方政府要深刻檢視其自身與民眾之間在政治價(jià)值和政治邏輯上的關(guān)系問題。也就是說，應(yīng)該深刻理解政府與民眾之間是人民的政府與人民群眾之間的關(guān)系邏輯抑或一般意義上的政府與公民之間的關(guān)系邏輯。必須指出的是，以何種角色定位民眾深刻地決定了地方政府的自身定位，并進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生不同的政治權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和政府與民眾之間的互動(dòng)機(jī)制?？梢钥吹剑覀?cè)诶斫獾胤秸c民眾之間的關(guān)系時(shí)，既存在著人民政府與人民群眾的關(guān)系邏輯定位，亦存在著政府與公民的關(guān)系邏輯定位，因而，在地方政府的自身定位中，如何在人民政府與人民群眾的關(guān)系邏輯面臨著諸多的問題時(shí)深入發(fā)掘其價(jià)值內(nèi)涵，以合理有效的法制化途徑加以保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義政治理念的優(yōu)越性以及如何吸取和利用西方民主政治意義上的政府與公民的政治邏輯的價(jià)值，運(yùn)用于構(gòu)建地方服務(wù)型政府的具體過程中就成為中國地方政府建設(shè)和定位所要面臨的深刻問題。此外，還必須深刻認(rèn)識(shí)和梳理彰顯社會(huì)主義價(jià)值理念的人民政府與人民群眾的邏輯與體現(xiàn)西方民主政治一般特質(zhì)的政府與公民邏輯之間的關(guān)系問題亦十分重要，簡單地將二者結(jié)合起來，以求二者能夠自然和順利地實(shí)現(xiàn)結(jié)合與互動(dòng)后者簡單地以其中的一種邏輯替代和否定另一種邏輯的做法都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這一問題對(duì)于中國地方政府改革乃至整體的政治發(fā)展都是十分重要的。

地方政府的自身定位亦受到政府間關(guān)系的影響。這里的政府間關(guān)系從狹義上來說主要是指作為行政機(jī)關(guān)的政府與代議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，從廣義上來說主要是指縱向意義上的各級(jí)政府之間的關(guān)系。前述國家政權(quán)體系建設(shè)問題已經(jīng)包括這里所說的縱向意義上的各級(jí)政府之間的關(guān)系，而就狹義上的政府間關(guān)系來說，地方政府的自身定位即必須在中國議行合一的背景下，合理有效地調(diào)適作為行政機(jī)關(guān)的“小政府”與作為代議機(jī)關(guān)的人大以及作為司法機(jī)關(guān)的法院和檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問題。中國議行合一與西方國家的三權(quán)分立的政治邏輯不同，各級(jí)人民代表大會(huì)作為人民的代表行使對(duì)于各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，因此，就地方政府而言，如何做到對(duì)于代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并合理權(quán)衡行政與司法權(quán)力之間的關(guān)系就成為其實(shí)現(xiàn)自身定位，促進(jìn)其公共性和服務(wù)性實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容和基本要求。因而，探討地方政府建設(shè)，思考構(gòu)建地方服務(wù)型政府問題必須合理地納入到中國自近代以來的政治歷史現(xiàn)實(shí)中，尤其是以國家建設(shè)為基本內(nèi)容和目標(biāo)的中國的政治現(xiàn)代化的邏輯和歷史中去。惟其如此，方能更為深刻地理解地方政府建設(shè)的背景與內(nèi)容以及構(gòu)建公共服務(wù)型地方政府的價(jià)值與路徑。

地方服務(wù)型政府的政治準(zhǔn)則:權(quán)力與責(zé)任

如果說地方服務(wù)型政府的構(gòu)建必須納入到中國現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史和邏輯中加以思考和定位的話，那么將這種定位和思考具體化的核心內(nèi)容與任務(wù)就是如何尋求地方政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。概括地講，就是在有效規(guī)制地方政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其能效，進(jìn)而以此實(shí)現(xiàn)民眾的利益訴求，履行政府的責(zé)任。

從一定意義上說，公共權(quán)力的產(chǎn)生及其運(yùn)用構(gòu)成了人類政治發(fā)展的主軸，而如何利用并有效地規(guī)導(dǎo)公共權(quán)力亦成為人類政治生活的基本主題。在不同時(shí)代思想家的政治思想以及不同歷史時(shí)期的具體政治實(shí)踐中，產(chǎn)生了對(duì)于公共權(quán)力及其規(guī)范的不同理路和模式?，F(xiàn)代民主政治從根本上來說是一種代議政治，其一個(gè)基本前提即在于作為整體的民眾無法合理有效地形式公共權(quán)力，從而必須將自己的部分權(quán)力讓渡出來，由代議機(jī)關(guān)代表和行使。政府作為執(zhí)掌和具體行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)，必須以由代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生或者受其制約等方式確保其權(quán)力的公共性和有效性，從而在其權(quán)力來源的合理性和權(quán)力行使有效性的雙重保障下對(duì)履行其對(duì)民眾的責(zé)任。而從根本上說，政府權(quán)力來源的政治邏輯深刻地決定了其公共性的意蘊(yùn)、決定了對(duì)于公共權(quán)力的規(guī)范方式及其責(zé)任的界定和實(shí)現(xiàn)理路。如前所述，政府與民眾之間的關(guān)系在中國政治歷史和邏輯的背景下是多重的和復(fù)雜的，以不同的方式理解這里的“民眾”即會(huì)產(chǎn)生不同意義上的政府與民眾之間的關(guān)系邏輯，例如公民與政府之間的關(guān)系、人民與政府之間的關(guān)系以及群眾與政府之間的關(guān)系等。對(duì)于政府與民眾之間關(guān)系的每一種特有的理解都會(huì)產(chǎn)生有關(guān)公共權(quán)力來源及其公共性的特有政治邏輯，也便由此深刻影響政府公共權(quán)力的運(yùn)作模式、規(guī)范方式和目標(biāo)定位。

在此基礎(chǔ)上，就地方服務(wù)型政府的構(gòu)建來說，公共性主要是就政府權(quán)力來源和行使目標(biāo)的合理性而言的，而服務(wù)性則主要是就政府權(quán)力行使的最終結(jié)果的有效性而言的。當(dāng)然，以政府權(quán)力來源和行使為主要內(nèi)容的公共性和以政府責(zé)任有效履行為主要內(nèi)容的服務(wù)性之間是密切關(guān)聯(lián)的，無法確保政府權(quán)力來源和目標(biāo)的公共性，政府的責(zé)任無從談起;而沒有權(quán)力能效的輸出和責(zé)任的有效履行，政府及其權(quán)力的公共性也便只會(huì)流于形式，無法真正確立和實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，無論是就政府的權(quán)力來源、目標(biāo)還是就其效果而言，探討構(gòu)建地方服務(wù)型政府，最為現(xiàn)實(shí)和核心的問題即是對(duì)于政府所行使的公共權(quán)力進(jìn)行有效的規(guī)導(dǎo)，并在合理有效規(guī)范政府權(quán)力的基礎(chǔ)和范圍內(nèi)積極有效地開發(fā)政府權(quán)力的能效。

1．限度內(nèi)的效能:地方服務(wù)型政府的權(quán)力

從現(xiàn)實(shí)和具體的層面來看，地方政府建設(shè)中的一個(gè)核心內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的合理規(guī)制，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的能效。對(duì)地方政府而言，權(quán)力的規(guī)范并不簡單地以構(gòu)建有限政府為最終目標(biāo)，對(duì)于政府權(quán)力規(guī)范的目的是為了更好和更充分地開發(fā)政府的能效，并保證政府能效發(fā)揮最終的合理性。從這一意義上說，政府權(quán)力及其能效的大小與政府權(quán)力本身是否受到有效制約并不是簡單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也就是說，權(quán)力受到有效制約的政府并不是通常意義上的弱政府，而權(quán)力不受任何限制的政府亦非真正意義上的強(qiáng)政府。正如美國學(xué)者福山所指出的那樣，那些權(quán)力受到應(yīng)有限制的國家，其能力并不是虛弱的，而卻往往擁有更為強(qiáng)大的能力，以美國為例:“美國建立的是一套有限政府制度，在歷史上就限制了國家活動(dòng)的范圍。但在這個(gè)范圍內(nèi)，國家制定及實(shí)施法律和政策的能力非常之強(qiáng)?！保?］P6因此，地方政府建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力和能效的公共性與服務(wù)性，一方面，要求對(duì)于政府權(quán)力進(jìn)行合理有效的制約;另一方面，必須明確這種制約并不是為了造就一般意義上的“小政府”，而是為了盡可能地開發(fā)政府的能效，從而更好地實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)有的作用。

就中國地方政府建設(shè)問題而言，政府與民眾之間關(guān)系的中國邏輯決定了中國地方政府公共權(quán)力的來源，亦決定了對(duì)于其規(guī)范方式的選擇?？偟恼f來，在中國政治的歷史和邏輯中，對(duì)于地方政府的權(quán)力規(guī)范是多重的，可以概括為以權(quán)力規(guī)范權(quán)力、以法定的權(quán)利規(guī)范權(quán)力以及以價(jià)值意義上的權(quán)利規(guī)范權(quán)力等?，F(xiàn)實(shí)地看，無論是何種規(guī)范公共權(quán)力的理論，在構(gòu)建地方服務(wù)型政府的背景下，最為現(xiàn)實(shí)和迫切的就是如何保障和實(shí)現(xiàn)這種規(guī)范政府公共權(quán)力的理論現(xiàn)實(shí)化、法制化，而不能僅僅囿于價(jià)值層面的宏大與深刻。從這一意義上來說，構(gòu)建地方服務(wù)型政府，最為可行的規(guī)范地方政府公共權(quán)力并使其充分發(fā)揮政治能效的途徑，就是以權(quán)力規(guī)范權(quán)力、以法定的權(quán)利規(guī)范權(quán)力。在現(xiàn)代民主政治條件下，政府權(quán)力制約體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是外部制約，二是內(nèi)部制約。外部制約體現(xiàn)為社會(huì)對(duì)政府的制約，這種制約不僅強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力是有邊界的，而且強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力的運(yùn)行必須接受社會(huì)的監(jiān)督;內(nèi)部制約體現(xiàn)為政府內(nèi)部權(quán)力之間的制約關(guān)系，這種基礎(chǔ)在于政府內(nèi)部的分權(quán)，在憲政理論看來，將政府的職能與權(quán)力分配給不同的部門的最大意義在于防止因權(quán)力集中而形成專權(quán)政府，一旦出現(xiàn)這樣的政府，政治自由就可能面臨威脅。顯然，外部制約和內(nèi)部制約出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都是共同的，即保障民主權(quán)利對(duì)政府權(quán)力的主導(dǎo)地位，所以，外部制約與內(nèi)部制約在本質(zhì)上是互通的，當(dāng)有強(qiáng)大的外部制約力量存在時(shí)，內(nèi)部制約必然存在的;同樣，在內(nèi)部制約比較健全的情況下，外部制約自然就由比較大的行動(dòng)空間。當(dāng)然，在政治的具體實(shí)踐中，出現(xiàn)另一種傾向的可能性也是存在的，既外部的制約力量和內(nèi)部的制約機(jī)制都很弱，一旦出現(xiàn)這種傾向，政府的權(quán)力就可能不斷擴(kuò)展，趨向無限。就地方公共服務(wù)型政府而言，其首先應(yīng)該是權(quán)力受到切實(shí)有效規(guī)范的法治政府，必須以政府內(nèi)部和政府間權(quán)力關(guān)系的有效梳理和相互制約以及以公民政治權(quán)利的有效保障為基本前提。當(dāng)然，從價(jià)值權(quán)利與政府權(quán)力之間的關(guān)系來看，如何有效保障政府的人民性，實(shí)現(xiàn)最廣大意義上的人民群眾對(duì)于政府的有效監(jiān)督和制約亦是我們探討地方政府建設(shè)乃至中國政治發(fā)展的重要內(nèi)容。

2．三重關(guān)系的協(xié)調(diào):地方服務(wù)型政府的責(zé)任

從根本上說，任何特定的人類政治形態(tài)或政治共同體形式都以某一意義上的責(zé)任的履行為其權(quán)力運(yùn)作和自身存在的基本前提，“政治責(zé)任與公共權(quán)力有關(guān)，是公共權(quán)力的被委托者(行使者)對(duì)委托者(所有者)的責(zé)任”。［6］不同的思想家對(duì)于人類政治生活和政治共同體的目標(biāo)與責(zé)任亦有不同的理解，如恩格斯論述道:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，每一個(gè)專制政府都十分清楚地知道它們首先是河谷灌溉的總管?！保?］P523

政府的權(quán)力與責(zé)任是對(duì)應(yīng)的概念，不存在沒有公共權(quán)力的政府責(zé)任，也不可能有沒有政府責(zé)任的公共權(quán)力。政府權(quán)力的合理、有效運(yùn)作是其責(zé)任履行的基本前提，而責(zé)任的履行則是政府權(quán)力起源和有效發(fā)揮的根本原因和最終目標(biāo)，正如薩托利在闡述民主制度時(shí)所指出的那樣:“只有當(dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在?！保?］P38歐文－休斯亦同樣明確地指出:“對(duì)任何主張民主的社會(huì)來講，責(zé)任機(jī)制都是基本要素，這句話反過來說可能更有說服力。要成為民主社會(huì)，就需要有一套適宜的責(zé)任機(jī)制。政府組織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對(duì)公眾負(fù)責(zé)?！保?］具體而言，政府的責(zé)任可以是現(xiàn)實(shí)中的具體責(zé)任，可以是法律意義上的責(zé)任，亦可以是抽象理念上的責(zé)任，這些不同層面的責(zé)任及其相互關(guān)系決定了政府責(zé)任的最終定位?？梢哉f，任何政治形態(tài)或政府都在一定程度上履行或宣揚(yáng)著上述不同層面的責(zé)任，無論如何傳統(tǒng)和落后的政治形態(tài)或政府都必須能夠解決最為基本的公共社會(huì)問題，而無論如何專制和獨(dú)裁的政治形態(tài)或政府都高揚(yáng)其理想意義上的責(zé)任，此外，任何政治形態(tài)或政府都以具有一定意義上的強(qiáng)制性的法律或規(guī)范來保障其應(yīng)有的或自認(rèn)為的責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)責(zé)的合理定位和有效統(tǒng)一必須深入地處理好上述現(xiàn)實(shí)意義上的責(zé)任、法律意義上的責(zé)任以及理念意義上的責(zé)任。只高揚(yáng)理念意義上的責(zé)任不僅不會(huì)實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，反而會(huì)造成政府權(quán)力的濫用，使政府成為真正的禍害，這正如馬克斯－韋伯洞察到的那樣:“遵照純粹的信念倫理去追求一種終極的善，這個(gè)目標(biāo)很可能會(huì)因此受到傷害，失信于好幾代人，因?yàn)檫@是一種對(duì)后果不負(fù)責(zé)任的做法，行動(dòng)者始終沒有意識(shí)到，魔鬼的勢(shì)力也在這里發(fā)揮著作用?！保?0］就中國地方政府建設(shè)而言，構(gòu)建服務(wù)型地方政府必然要求政府責(zé)任的有效履行和權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。首先必須認(rèn)識(shí)到，無論是地方政府的責(zé)任定位抑或?qū)τ诘胤秸畽?quán)責(zé)統(tǒng)一的追求都是在政府權(quán)力得到合理規(guī)范的基礎(chǔ)上，有效開發(fā)政府能效的結(jié)果，這就意味著政府絕不是為了責(zé)任的履行而權(quán)力無限，相反，它是一個(gè)有限政府。中華人民共和國的國家制度是依據(jù)人民民主的原則確立起來的，在這種制度下，政府在本質(zhì)上是一個(gè)有限政府。然而，在改革前的中國政治實(shí)踐中，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制規(guī)定性以及強(qiáng)大政黨的力量，政府實(shí)際成為全能政府，政府權(quán)力滲透到社會(huì)的各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)失去了制約政府的力量。實(shí)踐證明，全能政府所形成的全能政治，對(duì)社會(huì)主義民主的成長和社會(huì)發(fā)展都是十分不利的。所以，改革開放之后，尤其是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后，政府不僅在經(jīng)濟(jì)體制上，而且在政治體制上向開始向有限政府轉(zhuǎn)型，社會(huì)力量的增長以及依法治國方略的推行是這種轉(zhuǎn)型的基本標(biāo)志。其次，就中國地方政府建設(shè)問題而言，聯(lián)系新中國政治發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)可以看到，如何調(diào)試好上述現(xiàn)實(shí)意義上、法律意義上和理念意義上的政府責(zé)任的關(guān)系問題顯得尤為突出。長期以來，我們對(duì)于理念意義上的政府責(zé)任的宣揚(yáng)和認(rèn)知以及針對(duì)政府在解決實(shí)際問題上的努力和要求都是相當(dāng)成功的，但是，無論是對(duì)于這兩重意義上的政府責(zé)任的法制化和規(guī)則化抑或是對(duì)于政府法律意義上責(zé)任的思考和推動(dòng)都是十分欠缺的，因而，這是我們當(dāng)前探討構(gòu)建地方服務(wù)型政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一時(shí)必須強(qiáng)調(diào)和重視的問題?？傮w來說，合理定位地方政府的責(zé)任，有效推進(jìn)其權(quán)責(zé)的統(tǒng)一必須以法律意義上責(zé)任的實(shí)現(xiàn)為主軸，進(jìn)而以現(xiàn)實(shí)意義上的責(zé)任帶動(dòng)理念意義上責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，顛倒這三重政府責(zé)任的關(guān)系或忽略其中的哪一部分都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的后果，從而最終影響地方建設(shè)和公共服務(wù)型地方政府的構(gòu)建。

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責(zé)任編輯:王習(xí)賢

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A

1009－3605(2011)01－0005－06

*本文系湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《構(gòu)建公共服務(wù)型政府研究》［編號(hào):08ybb052］階段性研究成果。

2010－10－20

1．王海峰，男，湖北黃梅人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院副教授、博士，主要研究方向:當(dāng)代中國政治;2．李華，男，安徽蕪湖人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士生，主要研究方向:當(dāng)代中國政治。