淺議司法改革之法院去行政化

周婷婷

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

淺議司法改革之法院去行政化

周婷婷

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

目前法院行政化越來越嚴重，影響了法治化進程，本文擬從行政化的表現(xiàn)、原因方面對如何去行政化進行討論。

法院行政化；司法獨立；法官獨立審判；司法公正

一、法院行政化

所謂法院的行政化，是指法院的體制及其運作機制是按照與行政機關(guān)基本相同的模式予以構(gòu)建和運作的。

（一）法院與其他機關(guān)及其領(lǐng)導人之間關(guān)系的行政化

在司法實踐中，某些地方的黨組織或其領(lǐng)導人卻將法院看作是其下屬部門，向法院發(fā)出具有行政性質(zhì)的指令或通知，或者私下打“招呼”，要求法院按照其意旨對案件作出裁判。由于黨組織在事實上掌握著法院及其法官的組織和人事管理權(quán)，因此對于這種行政化指令，法院及其法官是很難拒絕的，這樣也就使法院與黨組織之間的關(guān)系行政化了。

法院與政府之間的關(guān)系也經(jīng)常呈現(xiàn)出行政化傾向，即某些地方政府或其領(lǐng)導人往往視法院為自己的一個職能部門，要求法院按自己的意志進行司法，而很多法院也自愿“屈駕”成為“隸屬”于政府的一個職能部門，其法官出于各種利害關(guān)系亦“甘當”政府的一個公務員，從而使法院在相當程度上成為政府或其領(lǐng)導人推行其行政管理措施的一個工具，法院與政府之間的關(guān)系在很多方面也被行政化了。

（二）上下級法院之間關(guān)系的行政化

1.下級法院審判案件時向上級法院請示、匯報的現(xiàn)象較為普遍，此即人們常說的“案件請示制度”，它是指下級法院在審判案件的過程中，就案件的有關(guān)實體或程序問題向上級法院請示，上級法院研究后予以答復，下級法院據(jù)此答復對案件作出處理的“制度”。無論是哪種形式的請示，其發(fā)生機理都是行政化的，是下級法院“自覺”服從上級法院的“指示”、“領(lǐng)導”的具體表現(xiàn)。

2.上級法院“提前介入”，主動就案件的審判問題向下級法院發(fā)出某種“指示”或“指導”。實踐中，某些上級法院以“監(jiān)督”下級法院的審判工作為由，主動介入下級法院的審判工作，這種行為與上述案件請示現(xiàn)象相比，其行政化傾向更為明顯。

（三）法院內(nèi)部審判管理行政化

審判管理行政化表現(xiàn)為，法院的行政管理與審判管理相混淆，甚至行政管理吸收審判管理，導致案件決定權(quán)由合議庭或獨任法官向庭長、院長運作，案件決定權(quán)的歸屬按照行政職務高低來確定，形成行政權(quán)運作體系和方式在司法機關(guān)的翻版——等級裁判體系。這對于長期形成的法院內(nèi)部等級裁判體系以及建立在這一基礎(chǔ)之上的觀念與利益造成相當大的沖擊。

（四）法官職務的行政化

長期以來，在我國的法院系統(tǒng)，法官同其他人員一起被稱為法院“干部”或法院“干警”，由于對所有的法院干警的管理，均是采取行政模式來進行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。

二、法院行政化的主要原因及嚴重后果

（一）主要原因

1.思想原因

法院行政化趨勢愈演愈烈，這與封建特權(quán)思想有著極為密切的關(guān)系。我國是一個有著兩千多年封建歷史傳統(tǒng)并直接從封建社會進入社會主義社會的國家，“官本位”、“權(quán)本位”思想、等級觀念、尊卑觀念等在人們心中根深蒂固，即使在社會主義社會，這些思想的影響仍然存在。司法活動中的“權(quán)力情結(jié)”就更難以割舍。司法實踐中，某些地方的黨政領(lǐng)導之所以喜歡向法院發(fā)號施令、將權(quán)力的觸角伸入到訴訟案件的審判中來，一個重要的原因就在于，這些領(lǐng)導普遍將干預司法審判看作其行政權(quán)力的重要表現(xiàn)；一些法院的院長、副院長、庭長、副庭長也將審批案件當作其“領(lǐng)導權(quán)力”的合理延伸。

2.體制原因

改革開放以來，我國經(jīng)濟體制改革不斷深入，相比之下，我國的政治體制改革明顯滯后，例如權(quán)力過分集中，監(jiān)督機制不完善，權(quán)力制約不到位，權(quán)力運行的透明度較差，人民的知情權(quán)有限，司法機構(gòu)未真正獨立等。當前，我國人民法院辦案實行領(lǐng)導審核、審批制度，重大復雜案件須經(jīng)過審判委員會討論決定，因此辦案人員既無太大的權(quán)力，又無太多的責任，而司法機關(guān)中各“長”的權(quán)力很大，因而我國對司法機關(guān)及其領(lǐng)導和工作人員的監(jiān)督雖然有黨內(nèi)、人大、政協(xié)、檢察、群眾、當事人、上級等七八種之多，但這些監(jiān)督政出多門，各自為政，未能形成合力，亦未能產(chǎn)生實際效果。另一方面，我國當前司法領(lǐng)域中的根本問題是司法不獨立，司法機關(guān)在人事和財政經(jīng)費上均受制于地方黨委和政府，因而司法機關(guān)辦案很容易受到地方黨政機關(guān)領(lǐng)導的干涉和影響。法官個人缺乏職業(yè)上的保障及人格上的獨立，必定使其難以抵御各種領(lǐng)導人的行政性指令和“監(jiān)督”。

3.法律解釋上的誤區(qū)

《憲法》第126、127條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！薄白罡呷嗣穹ㄔ罕O(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。”《人民法院組織法》第4條和第17條也作了與此類似的規(guī)定。雖然這里所規(guī)定的司法獨立還有不完善的地方，但它已經(jīng)涵蓋了司法獨立內(nèi)容的主要方面，體現(xiàn)了司法活動的必然要求。獨立審判原則（或稱司法獨立原則）的完整內(nèi)涵既包括司法權(quán)的獨立和法院作為一個整體時獨立于其他機關(guān)，也包括法官在審判案件時獨立于任何機關(guān)、組織和個人，而只服從法律，這是司法活動的內(nèi)在要求。我國憲法和其他法律尚沒有就法官獨立審判問題作出明確規(guī)定，在理論解釋上，主流觀點目前仍是否認法官獨立審判的，實踐中對法官獨立審判也是加以否定的。而否認法官獨立審判原則，就必然會導致司法的行政化，二者之間的邏輯關(guān)系是顯而易見的。因此，承認并在立法上明確規(guī)定法官獨立審判原則，是克服法院行政化傾向的一個必要的前提條件。

（二）嚴重后果

法院行政化有悖于司法制度的本質(zhì)，違反了司法權(quán)的運行規(guī)律，進而妨礙了司法公正的完全實現(xiàn)。

1.案件審簽使法官和合議庭不能實現(xiàn)審判者個體獨立。庭長、院長對案件的控制和指揮，是一種司法行政權(quán)對司法審判權(quán)的干預。案件審簽、庭務會顯然只會損害法官的獨立地位，從而影響法院整體的司法審判質(zhì)量和司法公正水平的提高。

2.案件審簽、審判委員會形成了法官之上的法官、審判組織之上的審判組織，造成了法官之間的不平等地位。法官等級制度尤其加劇了這一悖反現(xiàn)象。法官之間失去了審判地位的平等性，也就不存在審判的獨立性。

3.由于法官并無案件的最終決定權(quán)，審、判分離，導致法官的審判責任制難以落實。審者對事實、證據(jù)負責，判者對適用法律負責，這樣的審判責任制明擺著責任分擔不公。

4.案件請示、督導制度和提前介入，扭曲了上下級法院的審級監(jiān)督關(guān)系，在審判職能方面，上、下級法院是相互獨立的，它們只是分權(quán)關(guān)系。上級法院通過二審、再審、提審、指令再審等法定程序來監(jiān)督下級法院的案件，以此指導下級法院。案件請示、督導、提前介入的做法，是以行政手段干預下級法院的審判權(quán)，使訴訟程序失去了應有的價值，在一定程度上也很難保證案件實體的真正、公正。

三、如何去行政化對策

我國法院行政化的成因是多方面的，因此，要想根治其行政化，必須多角度、多方位地加以矯正，其矯治對策從總體上來說至少包括以下幾個方面：

（一）變革觀念

1.根除封建特權(quán)思想和集權(quán)觀念

封建社會雖早已成為歷史，但是幾千年來所形成的封建特權(quán)思想和集權(quán)觀念至今仍影響著一些執(zhí)掌權(quán)力者、特別是某些領(lǐng)導者。這些封建特權(quán)思想和集權(quán)觀念在司法實踐中也是存在的，只要司法活動中存在著封建特權(quán)思想和集權(quán)觀念，法院之行政化傾向就很難避免。因此，要消除法院行政化，則必須徹底根除司法活動中的封建特權(quán)思想和集權(quán)觀念。

2.樹立正當程序觀念

司法權(quán)的應然性質(zhì)和價值準則要求訴訟程序應當凸顯其公正性，因而應當將正當程序觀念作為核心觀念來設(shè)置司法制度，在具體的司法活動中也應當遵循這一觀念之要求。

3.杜絕私利觀念

實踐中，法院行政化之所以會大量發(fā)生，其中有相當一部分是由于法院及其工作人員或有關(guān)領(lǐng)導的“私權(quán)”觀念所引起的。所以，杜絕私利觀念是消除法院行政化的觀念變革。

（二）健全制度

1.明確規(guī)定法官獨立審判的原則

獨立審判原則（或稱司法獨立原則）的完整內(nèi)涵既包括司法權(quán)的獨立和法院作為一個整體時獨立于其他機關(guān)，也包括法官在審判案件時獨立于任何機關(guān)、組織和個人，而只服從法律，這是司法活動的內(nèi)在要求。承認并在立法上明確規(guī)定法官獨立審判原則，是克服法院行政化傾向的一個必要的前提條件。

司法獨立的法官應當獨立于什么呢？又怎樣獨立呢？筆者從憲法行政法的角度研究英國的司法獨立問題，認為可以從以下方面入手：第一，法官職能的獨立—混業(yè)禁止；第二，法官獨立于行政。我們要嚴格區(qū)分審判制度和行政管理制度，不能把二者混同了；第三，法官獨立于其法院。這是司法獨立的核心所在。在英國，雖然法院是國王的，但司法判決不是由法院作出的，而是由法官們作出的。國王即便從形式上掌握著法院，但卻確實對法官們沒有什么控制力。法官個人是獨立于各種國家權(quán)力機構(gòu)的，法院也無非是他們的辦公或聚會的場所而已；第四，法官獨立于上級法院。在英國，法官在判決作出過程中的獨立性表現(xiàn)在，法官僅對上訴審法院的法官負責。法官在履行審判職能，進行司法裁判活動時，應獨立于其同事以及上級法院定的法官；第五，法官獨立于當事人；第六，法官獨立于物質(zhì)利益。

2.完善獨立審判的保障制度

如欲消除法院行政化現(xiàn)象，確立法官依法獨立公正地行使審判權(quán)的現(xiàn)代司法制度，就必須具有一系列的保障措施和制度。其中主要包括：（1）法官的專業(yè)化和精英化。這就要求，法官的選任資格應當非常嚴格，特別是在專業(yè)知識方面，應當規(guī)定較高的條件。因此，必須提高法官的任職資格方面的限制條件；（2）法官應當具有較高的薪金待遇，并且具有充分可靠的保障；同時，法院的業(yè)務經(jīng)費也應當具有充分可靠的財政支撐；（3）法官之選任程序和選任機構(gòu)與法官之罷免（或免職）程序和罷免機構(gòu)應當有所分離，以避免由同一機構(gòu)對法官的人身與進退施以控制；（4）對法官的懲戒應當避免隨意性，懲戒程序應當是嚴格的、透明的、公正的。這就要求，對法官的懲戒不應采取行政程序 ，而應采取類似于司法的程序；（5）應當以嚴格的程序標準來把握錯案問題，走出依實體問題來判斷錯案構(gòu)成與否的“錯案追究制”之誤區(qū)。

（三）完善與強化監(jiān)督

1.權(quán)威性的監(jiān)督機構(gòu)

法院現(xiàn)有的監(jiān)察機構(gòu)和審判監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督制約審判權(quán)方面帶有相當大的被動性和偶然性，監(jiān)察機構(gòu)游離于審判程序之外，只對人不對案件；審判監(jiān)督機構(gòu)身處審判程序之中，只對案件不對人。這樣，就使審判權(quán)的監(jiān)督制約出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失位，因此，有必要建立一個權(quán)威性的（直接對院長負責，代行院長在審判監(jiān)督程序中發(fā)現(xiàn)問題的權(quán)力）、主動性的（通過院長監(jiān)督程序的主動進行而不僅僅是通過當事人申訴來發(fā)現(xiàn)問題）監(jiān)督機構(gòu)對審判權(quán)運行的各個環(huán)節(jié)進行全面監(jiān)督，以保證審判責任的落實。

2.權(quán)責相當?shù)呢熑纬袚鷻C制

任何無責任對應的法定權(quán)力，在規(guī)則上即具有剩余性和非理性，它所帶來的只能是權(quán)力的放任。因此，責任的制約程度必須與審判權(quán)的大小相當。責任與審判權(quán)配置比例關(guān)系的確定應遵循兩個原則：一是科學性，即尊重審判權(quán)的運行特性。審判責任必須以此為邏輯起點，才能使其自身符合審判權(quán)運行的內(nèi)在規(guī)律。二是客觀性，亦即歸責原則客觀化，以行為的客觀違法性而不是以主觀上的故意或過失作為歸責原則，避免因責任認定的主觀性而導致責任大于權(quán)力，束縛法官的自主判斷。

3.完善的責任追求程序

要完善法官責任的追求程序，以保證法官獲得充分的陳述和申請復議機會，從而使對法官的監(jiān)督能在一種客觀、公正的機制保障基礎(chǔ)上進行。

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