“民工荒”問題中的政府責(zé)任缺失與重構(gòu)

周德軍

（江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是我國在特殊的歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。改革開放30 a來，這個“特殊群體”在為工業(yè)化、城市化做出歷史性巨大貢獻(xiàn)的同時，卻難以公平分享改革發(fā)展成果。從上世紀(jì)80年代的“民工潮”到現(xiàn)在的“民工荒”，農(nóng)民工問題一直是我國三農(nóng)問題的核心和關(guān)鍵問題。農(nóng)民工問題，作為當(dāng)前全社會普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，吸引了包括政府、學(xué)界的普遍關(guān)心。有學(xué)者稱中國不存在“民工荒”，但是另外一部分學(xué)者則認(rèn)為用工確實(shí)荒，“荒”與“不荒”眾說紛紜[1]。不管“荒”與“不荒”如何爭議，但近年來屢屢發(fā)生在我國東南沿海并且逐步向內(nèi)陸部分省份蔓延的“民工荒”問題，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的重要因素之一。從政府責(zé)任的角度出發(fā)剖析“民工荒”問題的本質(zhì)，探究“民工荒”，重構(gòu)農(nóng)村勞動力資源轉(zhuǎn)移的新路徑，將為解決“民工荒”提供全新的思路，對促進(jìn)農(nóng)民增收、打造和諧有序的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 “民工荒”問題的現(xiàn)實(shí)困境與理性反思

1.1 “民工荒”問題的現(xiàn)實(shí)困境

學(xué)界缺乏對“民工荒”的統(tǒng)一認(rèn)識，除了真正意義上的用工短缺，還有大量由于用工需求不合理，戶籍二元制度、民工權(quán)利保障制度等制度缺陷造成的偽民工荒現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，真正意義上的“民工荒”主要是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分類角度，特指勞動密集型的企業(yè)，在招收普通的從農(nóng)村到城市打工的農(nóng)民工時，由于各種原因使招工計(jì)劃難以完成，工廠因?yàn)檎惺詹坏阶銐虻膯T工致使生產(chǎn)活動不能正常開展，影響企業(yè)生存的勞動力短缺現(xiàn)象[2]。

自2006年以來，在我國東南沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)不同程度的“民工荒”問題，特別是在經(jīng)歷了2008年金融危機(jī)的工廠大解散、大裁員之后，在經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)并走出低谷的2009年末，東南沿海的廣東等地的“民工荒”問題呈愈演愈烈之勢。許多中西部的農(nóng)民工在回鄉(xiāng)之后不愿再到沿海城市，以及那些原本向往和競相趨附的地方，而是選擇在家鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)或者就近選擇一些合適的工廠就業(yè)，東部沿海地區(qū)的吸引力和競爭力趨于弱化，工廠招不到足夠的員工或者合適的員工，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。關(guān)于“民工荒”的出現(xiàn)是否代表“劉易斯拐點(diǎn)”的來臨和中國人口紅利的結(jié)束，也已經(jīng)成為部分學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。有學(xué)者則認(rèn)為我國目前還沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，還沒有到達(dá)“劉易斯拐點(diǎn)”處，以劉易斯模式來解釋中國民工荒問題還不全面[3]。

1.2 “民工荒”問題的理性反思

“民工荒”一方面體現(xiàn)了市場調(diào)節(jié)作用在人力資源領(lǐng)域的先發(fā)性和競爭性，另一方面也體現(xiàn)在政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)者和促進(jìn)者管理職能的欠缺，在優(yōu)化人力資源的利用上顯現(xiàn)出諸多不盡人意的地方。因此，“民工荒”問題的本質(zhì)也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和再協(xié)調(diào)。從社會學(xué)角度分析，社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與再協(xié)調(diào)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。從長期來看，“民工荒”問題是在“農(nóng)民工”這一特殊社會群體出現(xiàn)并發(fā)展到一定時期才出現(xiàn)的，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)性是導(dǎo)致“民工荒”問題的根本性原因。在這項(xiàng)工作當(dāng)中，政府扮演者十分重要的角色，政府作為社會發(fā)展的協(xié)調(diào)者與調(diào)動者，其服務(wù)職能即體現(xiàn)為具體的促進(jìn)就業(yè)、公共設(shè)施籌建、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)生態(tài)平衡等[4]。因此，從政府責(zé)任的視角研究“民工荒”，是破解“民工荒”現(xiàn)實(shí)困境的必然選擇。

2 農(nóng)村勞動力資源轉(zhuǎn)移與政府責(zé)任的現(xiàn)實(shí)考量

勞動力資源的流動是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。勞動力資源能否合理流動則是對政府宏觀調(diào)控職能的現(xiàn)實(shí)考量。

2.1 政府在勞動力轉(zhuǎn)移中制度構(gòu)建的價(jià)值

“民工荒”問題反映的是農(nóng)民工社會問題的深層次矛盾，這個矛盾體現(xiàn)在就業(yè)權(quán)平等、身份的合理定位、良好的就業(yè)環(huán)境和完善的社會保障。這些都是政府作為社會服務(wù)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)理應(yīng)關(guān)注和解決的問題。政府在面對這一矛盾時，需要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，綜合考量，采用最合適的方法解決社會矛盾。因此，政府有責(zé)任建立良好的農(nóng)民工就業(yè)機(jī)制，完善社會就業(yè)的保障安置渠道，對于長期存在的農(nóng)村勞動力剩余現(xiàn)象加以制度上的合理解決，在農(nóng)村建立健全就業(yè)統(tǒng)籌機(jī)制，充分吸納農(nóng)村剩余勞動力[5]。政府有責(zé)任解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂，要建立并完善社會會保障制度，加大對農(nóng)民工的社會保障力度，充分調(diào)動農(nóng)民工的勞動積極性，從而從制度層面消除“民工荒”形成的可能性。此外，農(nóng)民工和相關(guān)企業(yè)的關(guān)系既對立又統(tǒng)一，既相互斗爭又相互依存，在勞資雙方的博弈過程中，如果雙方之間的力量嚴(yán)重不對等，往往會產(chǎn)生一系列嚴(yán)重的消極后果。政府有責(zé)任在勞資雙方之間建立一套良好的平衡制度。

2.2 農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的政府價(jià)值的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)

就業(yè)是農(nóng)民工改善生活的基本前提和基本途徑。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是培養(yǎng)新型農(nóng)民的重要措施之一，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須加強(qiáng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。從總體上看，我國農(nóng)村勞動力數(shù)量仍然呈現(xiàn)出過剩的趨勢，之所以出現(xiàn)“民工荒”問題，是由于勞動力資源的調(diào)配和引導(dǎo)出現(xiàn)問題，勞動力流通不暢。一些地方失業(yè)率居高不下，農(nóng)民工找不到工作，而另一些地方工廠因?yàn)檎胁坏焦と硕鵀l臨停產(chǎn)，政府在就業(yè)問題上的責(zé)任在于充當(dāng)“中間人”，將地區(qū)過剩的人力資源向需求地區(qū)引導(dǎo)，形成人力資源的優(yōu)勢互動和充分利用。“民工荒”當(dāng)中有很大一部分是“技術(shù)工人荒”，企業(yè)缺乏的更多的是具有相關(guān)專業(yè)技能的專業(yè)性人才和技術(shù)工人，因此政府的責(zé)任還在于增加勞動技能培訓(xùn)的支出，加大對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前我國農(nóng)民工的工資相對很低，這一方面是初次分配在收入分配體系當(dāng)中的比重問題，也與農(nóng)民工自身的技能水平有關(guān)。因此，解決現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題，政府主要應(yīng)該在以下三個方面體現(xiàn)自己的管理價(jià)值：其一，政府對農(nóng)民工勞動力資源的宏觀調(diào)控管理職能；其二，政府對農(nóng)民工的總體就業(yè)指導(dǎo)職能；其三，政府對農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)職能。

3 內(nèi)外交錯的政府監(jiān)管責(zé)任缺失是“民工荒”的重要原因

勞動力輸出大省凸顯的“民工荒”現(xiàn)象，對勞動密集型的中小型企業(yè)造成了重大影響，從長遠(yuǎn)角度看必將影響國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定的發(fā)展[6]。政府作為規(guī)則的制定者，相關(guān)行為的規(guī)制者，作為市場活動的調(diào)解者和監(jiān)督者理應(yīng)對“民工荒”問題采取措施和加以調(diào)節(jié)。然而現(xiàn)實(shí)生活中，政府對于許多地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”問題卻難以采取有效措施加以解決。

3.1 外部監(jiān)管缺失導(dǎo)致農(nóng)民工勞動力資源管理盲區(qū)與空白

3.1.1 農(nóng)民工工作的流動性導(dǎo)致政府疏于監(jiān)管由于農(nóng)民工本身缺少專業(yè)技能，所從事的工作多為流水線工作，勞動強(qiáng)度大，技能要求少，因此在勞動密集型企業(yè)中廣泛分布。農(nóng)民工就業(yè)領(lǐng)域的多而復(fù)雜性使得政府難以對其進(jìn)行行業(yè)分類和相關(guān)管理，導(dǎo)致管理上出現(xiàn)盲區(qū)和空白。農(nóng)民工在城市打工，本身沒有固定的戶籍要求或者其他方面的限制，因此活動自由度大。他們尋找相對而言更好的工資待遇和工作條件，對工作內(nèi)容的要求很少，因此工作不固定。這就使得政府在協(xié)調(diào)民工資源的時候難以加以統(tǒng)籌，不利于勞動力資源的協(xié)調(diào)利用，政府也疏于監(jiān)管。

3.1.2 企業(yè)唯利是圖的發(fā)展模式導(dǎo)致政府缺乏監(jiān)管 營利性是企業(yè)的最根本屬性。我國的很多企業(yè)，尤其是勞動密集型中小企業(yè)缺乏必要的企業(yè)文化和合理的管理制度，沒有明確的經(jīng)營方略，以盈利為唯一目的，長期忽視員工的生存和發(fā)展。但是，這些企業(yè)規(guī)模小、經(jīng)營分散，在東南沿海地區(qū)密集存在，政府對其缺乏有效的監(jiān)管。在這種情況下，員工離心現(xiàn)象趨于嚴(yán)重，而受監(jiān)督和制約的機(jī)制不健全，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢轉(zhuǎn)變或者產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)移時，這種現(xiàn)象就會發(fā)生重大扭轉(zhuǎn)，而此時政府仍然難以做到有效管理和調(diào)整。企業(yè)長期以來對農(nóng)民工所采取的壓榨式用工和非合理性加班，克扣農(nóng)民工工資，使得農(nóng)民工對于許多工作過的企業(yè)沒有任何好感。對于企業(yè)的這種變相剝削行為，政府雖然也采取了一些措施，但是收效甚微。

3.1.3 社會歧視的存在導(dǎo)致政府難于監(jiān)管 城鄉(xiāng)二元戶籍制度長期不合理的存在，使得農(nóng)民工每年奔波于城市和家鄉(xiāng)之間。長期以來，城市普遍忽視農(nóng)民工這一群體的存在，對其權(quán)益缺乏有效地保證，對其地位沒有恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)可，而社會對于農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)長期缺乏足夠重視，以至在農(nóng)民工權(quán)益受到侵害時，沒有有效的措施對其加以救助。社會缺乏對農(nóng)民工的尊重和理解而導(dǎo)致政府在執(zhí)行行政工作、對農(nóng)民工進(jìn)行相關(guān)保護(hù)時缺乏必要的社會支持。社會普遍認(rèn)為，農(nóng)民工就應(yīng)該存在于低附加值產(chǎn)業(yè)，從事簡單的技術(shù)含量低的勞動，使得農(nóng)民工在權(quán)利訴求上屢屢陷于被動。這是導(dǎo)致“民工荒”問題的關(guān)鍵社會原因。

3.2 政府內(nèi)部管理職能不明導(dǎo)致勞動力監(jiān)管不力

隨著中國經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，“民工荒”、“招工難”將常態(tài)化，并將從沿海向中西部擴(kuò)散[7]，這是一個長期不斷積累的必然結(jié)果。各級政府在農(nóng)民工管理過程中存在的諸多問題是導(dǎo)致目前許多地方出現(xiàn)“民工荒”問題的主要原因。

3.2.1 政府管理職能缺失是“民工荒”出現(xiàn)的重要誘因 在城市化進(jìn)程中，國家制度和職能的缺位導(dǎo)致了農(nóng)民工的“亦工亦農(nóng)”的尷尬地位。目前我國農(nóng)民工的就業(yè)絕大多數(shù)屬于自發(fā)性的找工作，政府在農(nóng)民工就業(yè)問題上鮮有作為，因此難以把握農(nóng)民工的就業(yè)趨勢和工作動機(jī)。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市化的實(shí)現(xiàn)是一個系統(tǒng)工程[8]，政府在農(nóng)民工就業(yè)上缺乏相關(guān)的管理和保護(hù)制度，一旦出現(xiàn)大范圍的農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象，便在工廠招工難問題上一籌莫展。從職能分工上講，政府具有經(jīng)濟(jì)職能和公共服務(wù)職能，因此政府在農(nóng)民工就業(yè)問題上負(fù)有不可推卸的責(zé)任，在“民工荒”問題上同樣負(fù)有重大責(zé)任。

3.2.2 行政與司法維權(quán)中政府作為缺失助長了農(nóng)民工權(quán)益侵害 有學(xué)者認(rèn)為，“民工荒”的根本原因是我國對體力勞動的輕視[9]。政府本身負(fù)有保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的相關(guān)義務(wù)，這些保護(hù)措施應(yīng)該與對企業(yè)的監(jiān)管密切結(jié)合。但實(shí)際上，農(nóng)民工的權(quán)益屢屢遭到侵害，其工作缺乏安全感，尤其是許多農(nóng)民工只身在外，缺乏相關(guān)的維權(quán)意識和維權(quán)途徑，在遭受侵害時政府又不能有效履行職能加以保護(hù)和幫助，這就從根本上使農(nóng)民工喪失了對外出打工的信心，他們一旦在家鄉(xiāng)的附近找到相對不錯的工作就不愿再出來打工。政府在保護(hù)農(nóng)民工相關(guān)權(quán)益上的不力，成為助推農(nóng)民工返鄉(xiāng)后不愿再遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)打工的重要誘因。

3.2.3 各地政府注重本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏相互溝通與協(xié)調(diào) 從整體來看，很多返鄉(xiāng)農(nóng)民工并非回家從事農(nóng)業(yè)勞動，而是在就近的工廠上班或者自主創(chuàng)業(yè)，這體現(xiàn)了行業(yè)的區(qū)域間轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，這種轉(zhuǎn)移是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。沿海地區(qū)的生產(chǎn)成本逐步增加，產(chǎn)業(yè)升級更新的速度也逐步加快，因此原來的企業(yè)要想繼續(xù)生存發(fā)展下去，要么采用先進(jìn)技術(shù)，進(jìn)行技術(shù)革新，要么就需要對企業(yè)進(jìn)行區(qū)域性的轉(zhuǎn)移。目前區(qū)域間政府又缺乏有效的交流與溝通，導(dǎo)致勞動力的流轉(zhuǎn)更多是出于盲目狀態(tài)。區(qū)域遷移的企業(yè)將多數(shù)的農(nóng)民工留在了家鄉(xiāng)，致使沿海許多工廠招工難問題突出。

4 “民工荒”現(xiàn)象中的政府責(zé)任探索與職能重構(gòu)

4.1 完善政府行政管理調(diào)控職能是解決“民工荒”的前提和關(guān)鍵

“民工荒”的出現(xiàn)凸顯了農(nóng)民工的“權(quán)利荒”，是農(nóng)民工平等地位的淪落和平等權(quán)利的缺失的最直接體現(xiàn)。政府應(yīng)該增強(qiáng)服務(wù)意識，構(gòu)建服務(wù)型政府，切實(shí)維護(hù)農(nóng)工權(quán)益，為“民工荒”問題的解決提供制度性保障。各級政府應(yīng)及時開辟多種渠道，指導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)行自我維權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)民工開展和形成相關(guān)的工會組織，建立農(nóng)民工工資保障機(jī)制。一個穩(wěn)定協(xié)調(diào)的工作環(huán)境是任何人都不愿輕易放放棄的，從這一點(diǎn)上來講，政府應(yīng)該積極為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境、保障農(nóng)民工的相關(guān)權(quán)益，認(rèn)真貫徹相關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民子女的受教育權(quán)，加強(qiáng)廉租房工程建設(shè)等，為農(nóng)民工的就業(yè)鋪設(shè)良好的道路，在完善政府職能的過程中維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。政府應(yīng)該營造強(qiáng)大的社會輿論、建立靈敏的預(yù)警和嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，擬定具體的保護(hù)措施，構(gòu)建有效的制約機(jī)制維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益[10]。農(nóng)民工的權(quán)益得到了合理保護(hù)，有助于促進(jìn)農(nóng)民工以更加積極的態(tài)度從事相關(guān)工作，“民工荒”問題才能夠從根本上得到妥善解決。

4.2 完善政府主導(dǎo)的勞動力市場運(yùn)作是解決“民工荒”的重要保證

勞動力轉(zhuǎn)移離不開勞動力市場的有序發(fā)展。各地政府應(yīng)不斷完善和創(chuàng)新勞動力就業(yè)市場體系構(gòu)建，為農(nóng)村勞動力資源的流動打造良性平臺。目前，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)民的田間勞動量減少，農(nóng)民的相關(guān)素質(zhì)也得到進(jìn)一步的提高，因此，充分挖掘農(nóng)村剩余勞動力資源，使農(nóng)村的剩余勞動力得到充分利用，將會為解決民工荒問題提供有效幫助。各地政府應(yīng)該在廣大農(nóng)村勞動力資源富足的地區(qū)建立普遍的職業(yè)引導(dǎo)機(jī)制[11]，同時應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的素質(zhì)，提高單位勞動生產(chǎn)率，以緩解企業(yè)的用工需求，減少用工量，從而減少用工短缺現(xiàn)象的的發(fā)生。出于勞動力資源長期發(fā)展的考慮，政府應(yīng)及時調(diào)整我國的計(jì)劃生育政策，形成合理的人口結(jié)構(gòu)，降低社會養(yǎng)老成本，緩解新生代農(nóng)民工供給緊張的局面[12]。此外，勞務(wù)輸出地政府應(yīng)加大與輸入地政府的聯(lián)系，為民工外出務(wù)工架橋鋪路，實(shí)行跟蹤管理，及時為他們排憂解難，給予政府關(guān)懷[13-14]，以合力體現(xiàn)以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會主義新型發(fā)展觀，切實(shí)解決“民工荒”問題。

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