突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的價(jià)值轉(zhuǎn)向和制度重構(gòu)※——從血鉛超標(biāo)事件切入

劉 超

（華僑大學(xué)，福建 泉州 362021）

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的價(jià)值轉(zhuǎn)向和制度重構(gòu)※
——從血鉛超標(biāo)事件切入

劉 超

（華僑大學(xué)，福建 泉州 362021）

我國(guó)頻繁發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會(huì)穩(wěn)定。血鉛超標(biāo)事件拷問和檢驗(yàn)了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制。我國(guó)以《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》為代表的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，為系列血鉛超標(biāo)事件的應(yīng)急管理提供了基本依據(jù)。但我國(guó)現(xiàn)行機(jī)制秉持的是整體主義思路，保障公民健康的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)缺位，法律依據(jù)上存在疏漏，環(huán)境信息公開制度存在缺陷。由此，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制需要進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)向和制度重構(gòu)，適當(dāng)引入個(gè)體主義思路，以保障公民身體健康為首要價(jià)值，通過完善和制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系來補(bǔ)足突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的法律依據(jù)，完善環(huán)境信息公開制度。

突發(fā)環(huán)境事件；應(yīng)急機(jī)制；健康；環(huán)境信息公開

近幾年來，我國(guó)陜西鳳翔、河南濟(jì)源、湖南武岡、福建上杭、廣東清遠(yuǎn)、四川隆昌、湖南郴州、云南會(huì)澤、江蘇大豐、山東寧陽(yáng)、湖北崇陽(yáng)、安徽懷寧、福建南安等地區(qū)陸續(xù)發(fā)生了血鉛超標(biāo)事件。血鉛超標(biāo)是指血液中鉛元素的含量超過了血液鉛含量的正常值，血液含鉛量過高就可能發(fā)生鉛中毒，它會(huì)引起機(jī)體的神經(jīng)系統(tǒng)、血液系統(tǒng)和消化系統(tǒng)的一系列異常表現(xiàn)，影響人體的正常機(jī)能。正如有些調(diào)查報(bào)道曾指出，在每一起“血鉛中毒”事件背后，幾乎都有政府相關(guān)部門為追逐經(jīng)濟(jì)利益而縱容和鼓勵(lì)設(shè)立高污染企業(yè)的影子。同時(shí)，也有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)過低的緣故，導(dǎo)致污染企業(yè)的“達(dá)標(biāo)排放”與居民的“血鉛超標(biāo)”常同時(shí)存在[1]。就近幾年連續(xù)發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件來看，它不僅僅是甚至主要不是地質(zhì)因素等自然因素所致，而是由背后若隱若現(xiàn)的污染工廠所引發(fā)[2]。頻繁發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制提出了迫切需求，同時(shí)也檢驗(yàn)了我們現(xiàn)行機(jī)制的績(jī)效。本文將從系列血鉛超標(biāo)事件出發(fā)，有針對(duì)性地分析福建上杭、陜西鳳翔和福建南安等地發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件中的應(yīng)急處置的具體措施及其績(jī)效，檢討現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制在實(shí)施過程中所暴露出來的問題，進(jìn)而初步探析現(xiàn)行機(jī)制的價(jià)值轉(zhuǎn)向和制度完善。

一、健康標(biāo)準(zhǔn)的缺位與引入

1.現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的整體主義思路：社會(huì)秩序維護(hù)

根據(jù)我國(guó)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的“附則”中對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件的界定，它是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和對(duì)全國(guó)或者某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會(huì)影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。就其性質(zhì)和特征而言，突發(fā)事件都包含突然爆發(fā)、難以預(yù)料、必然原因、嚴(yán)重后果和需緊急處理等特征[3](P5)，那么，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的實(shí)施實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家的危機(jī)管理措施的實(shí)施，其預(yù)期的目標(biāo)是“通過提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任”[4](P26)。由此可見，現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制作為國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中的構(gòu)成部分，實(shí)施過程中體現(xiàn)出國(guó)家危機(jī)管理的思路和預(yù)期：它針對(duì)不確定性、非常規(guī)性和難以預(yù)見性的突發(fā)環(huán)境事件，采取非常規(guī)、超程序和應(yīng)急式的管理方式和手段，預(yù)期有效地控制和處理危機(jī)、恢復(fù)社會(huì)正常秩序，避免社會(huì)恐慌和損失擴(kuò)大化。因此，從我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急總體預(yù)案》及各專項(xiàng)預(yù)案的實(shí)施情況來看，就一般目的而言，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的實(shí)施秉持的是整體主義思路，是從維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)秩序的角度出發(fā)的。

陸續(xù)發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件對(duì)這一制度現(xiàn)狀提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。就現(xiàn)實(shí)中的血鉛超標(biāo)事件的應(yīng)急處置來看，一旦某地檢測(cè)到一例血鉛超標(biāo)，則一般會(huì)有多人被陸續(xù)檢測(cè)出血鉛超標(biāo)，由此進(jìn)一步加劇了群眾的恐慌。比如在陜西鳳翔所爆發(fā)的血鉛超標(biāo)事件中，事件起源于當(dāng)?shù)匾幻麅和囊淮闻既痪歪t(yī)，在血常規(guī)檢查時(shí)被檢測(cè)血鉛含量超標(biāo)?！皬谋娦?yīng)”使得當(dāng)?shù)卮迕窦娂妿е⒆拥结t(yī)院檢測(cè)血鉛含量，越來越多的兒童血鉛含量超標(biāo)使得當(dāng)?shù)厝罕娞幵诮乖?、恐懼和憤怒的躁?dòng)中，最終爆發(fā)群體性事件，情緒激動(dòng)的村民堵路并圍堵了某冶煉有限公司的大門，致使該公司不能正常生產(chǎn)[5]。每起血鉛超標(biāo)的事件發(fā)生后，地方政府都迅速啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，但正如前述總結(jié)，該機(jī)制的思路和預(yù)期是整體主義的，是從維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)的，并不很注重（或者說首要目標(biāo)不在于）實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利保障與救濟(jì)。所以，血鉛事件發(fā)生后，各地政府采取了亡羊補(bǔ)牢的治污措施和行政手段：對(duì)非法排污企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)清整，關(guān)停了一批涉污企業(yè)；對(duì)有關(guān)職能部門責(zé)任人實(shí)行問責(zé)或免職、撤職等處罰[6](P25)。因此，現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制在應(yīng)對(duì)頻發(fā)的血鉛超標(biāo)事件中的首要缺陷在于，現(xiàn)行的機(jī)制完全秉持整體主義思路，并沒有注重個(gè)體權(quán)利的保障和救濟(jì)，沒有確立保障公民環(huán)境健康作為機(jī)制的首要價(jià)值追求，并通過具體的機(jī)制設(shè)計(jì)，將此價(jià)值追求貫徹到具體的機(jī)制實(shí)施過程中。

2.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制適當(dāng)個(gè)體主義思路的引入：保障公民健康的價(jià)值取向

現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制在應(yīng)急處置眾多血鉛超標(biāo)事件中的一個(gè)重要缺陷在于對(duì)保障公民健康的價(jià)值追求的缺位，而這個(gè)缺位背后是基于現(xiàn)行機(jī)制秉持整體主義思路——從化解社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序角度出發(fā)所導(dǎo)致的。從國(guó)家所構(gòu)建的突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制的內(nèi)在邏輯而言，其堅(jiān)持整體主義思路具有正當(dāng)性和必要性。但是，僅此不夠，只有服務(wù)于人、關(guān)注了人的健康的管理制度才是為公眾廣泛支持、積極參與提供動(dòng)力機(jī)制的良好的制度設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度的終極追求。雖然，我國(guó)的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的六項(xiàng)工作原則之一是“以人為本，減少危害。切實(shí)履行政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大程度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害”，但具體的應(yīng)急機(jī)制體系并未為這一原則提供足夠的實(shí)現(xiàn)措施，更重要的是，從現(xiàn)實(shí)中的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置來看，各地方政府是以化解群體糾紛、恢復(fù)社會(huì)秩序?yàn)槭滓非蟆９P者認(rèn)為，要改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)適當(dāng)引入個(gè)體主義思路，因?yàn)檎w主義可能有的一些弊端是，“理性的集體主義理論僅僅依靠犧牲主體、消解自我觀念來解釋秩序”[7](P10)。由此，就需要開始適當(dāng)豐富現(xiàn)行機(jī)制的價(jià)值體系的內(nèi)涵，在社會(huì)宏觀價(jià)值的實(shí)現(xiàn)中注重機(jī)制實(shí)施所體現(xiàn)的個(gè)體環(huán)境權(quán)益保障。

現(xiàn)代社會(huì)管理機(jī)制實(shí)施的正當(dāng)性在于對(duì)于公民權(quán)利的維護(hù)和保障，對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制而言，其存在的正當(dāng)性也必須能實(shí)現(xiàn)和保障公民的環(huán)境權(quán)利。作為新型人權(quán)，公民環(huán)境權(quán)是一個(gè)由公權(quán)與私權(quán)、程序性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利所構(gòu)成的內(nèi)容豐富的權(quán)利體系。從環(huán)境權(quán)的性質(zhì)而言，它在程序上表現(xiàn)為國(guó)家環(huán)境管理的參與決策權(quán)，實(shí)體上則被賦予民事權(quán)利的性質(zhì)[8](P44)。它是人們?cè)趦?yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權(quán)之一，它的核心則是人們的生命健康權(quán)。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制中必須明確保障公民的生命健康權(quán)。

具體到我國(guó)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，雖然在“編制目的”中也提到了“保障公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全”，但就整個(gè)預(yù)案體系來考察，該規(guī)定僅作為一個(gè)宣示性的規(guī)定，并沒有具體的措施予以保障。筆者認(rèn)為，除了明確在“編制目的”中提出保障公民生命健康之外，還要體現(xiàn)在具體的應(yīng)急措施規(guī)定中。比如《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》在“7.1名詞術(shù)語定義”中將突發(fā)環(huán)境事件主要分為三類：突發(fā)環(huán)境污染事件、生物物種安全環(huán)境事件和輻射環(huán)境污染事件。雖然，從血鉛超標(biāo)事件的性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)急管理程序來看，均將血鉛超標(biāo)事件納入到突發(fā)環(huán)境污染事件，這樣的類型化處理沒有問題。但是，筆者認(rèn)為，在突發(fā)污染事件應(yīng)急管理的框架下，機(jī)制實(shí)施的目的在于控制和治理環(huán)境污染，雖然會(huì)間接起到保護(hù)公眾生命健康的目的，但不是以此為直接目標(biāo)。如果在突發(fā)環(huán)境事件類型劃分中加入專門的“突發(fā)健康損害事件”，則直接以公民的生命健康受到損害為由啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并以公民生命健康權(quán)受到保障與救濟(jì)的狀況作為評(píng)估機(jī)制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。

二、法律依據(jù)的疏漏與補(bǔ)足

1.血鉛超標(biāo)事件應(yīng)急處置中法律依據(jù)的疏漏

雖然，突發(fā)性環(huán)境事件屬于非常規(guī)決策和非程序性問題，政府具有許多即時(shí)性和便利性的權(quán)力，但是現(xiàn)代民主和法治國(guó)家的一個(gè)基本要求是，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以法律的形式來規(guī)范整個(gè)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，特別是當(dāng)政府在行使涉及到應(yīng)急資源的配置和征用、對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人的獎(jiǎng)懲等的強(qiáng)制性權(quán)力時(shí)，更應(yīng)當(dāng)有行為法上的依據(jù)[9](P25-26)。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國(guó)家在處置突發(fā)公共事件時(shí)都注重制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，以規(guī)范政府在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)所行使的應(yīng)急性權(quán)力，包括權(quán)力的行使主體、程序、對(duì)公民權(quán)力的限制以及救濟(jì)等具體內(nèi)容。

自2003年“非典”事件之后，我國(guó)加快了突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。2006年1月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》，并組織編寫了一系列專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。在中央政府層面出臺(tái)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案后，各層級(jí)的地方政府也建立了相應(yīng)的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，至此我國(guó)的應(yīng)急管理體系初步建立。與此同時(shí)，我國(guó)在現(xiàn)實(shí)需求和各界呼吁下，注重了突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法制建設(shè)，全國(guó)人大常委會(huì)2007年8月通過了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》被有些學(xué)者認(rèn)為是我國(guó)應(yīng)急行政法治的一個(gè)里程碑，它通過確立“分類”、“分級(jí)”、“分期”原則、引入比例原則等措施注重保護(hù)公民權(quán)益，著眼點(diǎn)在于規(guī)范政府應(yīng)急權(quán)力、提高政府應(yīng)急能力[10](P68-72)。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所存在的問題及發(fā)揮其預(yù)期作用迫切需要改進(jìn)的措施，已有不少學(xué)者論及。從研究目的出發(fā)，本文論述現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制存在的問題不著眼于此。

一般而言，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理有兩種，一種是常態(tài)管理，一種是非常態(tài)管理（危機(jī)管理）[11](P8)。對(duì)于常態(tài)管理，我們建立了很多管理制度，積累了較為完備的經(jīng)驗(yàn)；但對(duì)危機(jī)管理中非常態(tài)應(yīng)對(duì)的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備不足。為了應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)狀，目前我國(guó)關(guān)于行政應(yīng)急管理的規(guī)定有兩類，包括單項(xiàng)行政應(yīng)急立法和行政應(yīng)急預(yù)案。單項(xiàng)立法的突出問題是，它們不但缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，而且更多地反映行政應(yīng)對(duì)措施的有效性、合法性保障機(jī)制的相對(duì)不足。行政應(yīng)急預(yù)案是行政機(jī)關(guān)制定的預(yù)備工作方案，屬于行政工作計(jì)劃的范疇。它不能在已有法律授權(quán)以外設(shè)立新的行政應(yīng)急權(quán)利義務(wù)，只是對(duì)現(xiàn)有法律授權(quán)的具體實(shí)施辦法[12](P28)。也即是說，在應(yīng)急管理中，我們應(yīng)當(dāng)重視以單項(xiàng)應(yīng)急立法和行政應(yīng)急預(yù)案所構(gòu)成的應(yīng)急管理機(jī)制，但僅此不夠，單項(xiàng)應(yīng)急立法和行政應(yīng)急預(yù)案自身的性質(zhì)決定了，要發(fā)揮其預(yù)期作用，還必須在應(yīng)急機(jī)制啟動(dòng)應(yīng)急管理后，將所有應(yīng)急管理工作納入到常態(tài)管理的法律制度體系中。就突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理來看，除了啟動(dòng)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，還必須重視適用現(xiàn)行的環(huán)境法律制度。

但是，我國(guó)環(huán)境法律體系所確立的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的常態(tài)管理制度體系中并沒有確立保障公民健康的法律依據(jù)。雖然我國(guó)環(huán)境基本法明確規(guī)定了“保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康”的立法目的，其他單行法也根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了相似的立法目的。但是，在具體的環(huán)境法律機(jī)制建構(gòu)和法律制度設(shè)計(jì)中卻并沒有規(guī)定“保障人體健康”的具體內(nèi)容?？疾飙h(huán)境立法思路和具體法律制度設(shè)計(jì)的歷史變遷，初期的環(huán)境法律基本上著眼于環(huán)境污染的治理，發(fā)展中的環(huán)境法逐步轉(zhuǎn)向?qū)τ谖廴镜姆乐尾⒅兀F(xiàn)在我們的環(huán)境立法和制度設(shè)計(jì)重視了環(huán)境污染的防治和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也認(rèn)識(shí)到環(huán)境侵權(quán)的原因行為既有環(huán)境污染也有生態(tài)破壞。但是我們的環(huán)境立法和實(shí)踐卻并沒有充分關(guān)注環(huán)境與健康的內(nèi)在關(guān)系，沒有關(guān)注環(huán)境法律如何通過治理污染、保護(hù)環(huán)境來促進(jìn)健康。在污染防治和資源保護(hù)的單行環(huán)境法律體系中，以對(duì)多種形式污染的控制、多樣環(huán)境要素的保護(hù)為主要立法思路，相對(duì)應(yīng)地，也以污染防治、生態(tài)保護(hù)的效果作為考察環(huán)境法律實(shí)施效果的依據(jù)。但是，環(huán)境法律體系對(duì)于現(xiàn)實(shí)的規(guī)制和關(guān)注也僅到此一步，沒有把健康的考量標(biāo)準(zhǔn)納入檢查環(huán)境法律實(shí)施效果的視野。

在眾多的血鉛超標(biāo)事件中，各地方政府啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制，而具體的危機(jī)處置過程適用的制度內(nèi)核則是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，制度適用的預(yù)期是化解社會(huì)群體性糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，治理污染。比如，清遠(yuǎn)血鉛超標(biāo)事件發(fā)生后，清遠(yuǎn)市政府啟動(dòng)應(yīng)急處理工作，向廣東奧克萊電源有限公司下達(dá)《關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)整治的通知》，責(zé)令其停產(chǎn)整治，全面展開了解調(diào)查，并加大排查力度，對(duì)出現(xiàn)問題的兒童實(shí)行復(fù)查和醫(yī)治。福建上杭血鉛超標(biāo)事件發(fā)生后，地方政府啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，主要工作是對(duì)污染源華強(qiáng)電池廠下達(dá)無限期“停產(chǎn)令”，同時(shí)，由縣環(huán)保局派員入駐工廠，實(shí)施在線監(jiān)測(cè)和監(jiān)督整改，對(duì)環(huán)境進(jìn)行進(jìn)一步檢測(cè)，對(duì)血鉛超正常值的兒童進(jìn)行醫(yī)治及營(yíng)養(yǎng)干預(yù)。這些應(yīng)急措施的實(shí)施都是以治理污染、保護(hù)環(huán)境為直接目的，并沒有直接指向?qū)τ诠窠】档木S護(hù)，即使是對(duì)血鉛超標(biāo)兒童的醫(yī)治也是以平息糾紛、維護(hù)秩序、解決群體性事件為直接指向的。不以公民健康為指向的應(yīng)急機(jī)制及環(huán)境管理所直接導(dǎo)致的問題是，在眾多血鉛超標(biāo)事件中，陜西鳳翔、福建上杭等地對(duì)于重金屬污染源的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)都顯示，廢水、廢氣、固廢排放符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，周邊土壤鉛含量也符合國(guó)家土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但最終都引致大量的血鉛超標(biāo)。

2.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化完善

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的實(shí)施契機(jī)于突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，但應(yīng)急機(jī)制實(shí)施后，還是必須轉(zhuǎn)入常規(guī)的環(huán)境管理制度，適用既有的環(huán)境管理制度體系，在具有內(nèi)在自洽性的制度框架內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)。因此，要真正解決頻發(fā)的血鉛超標(biāo)事件并且形成一種預(yù)防類似事件發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，就必須在常規(guī)的環(huán)境法律制度體系中補(bǔ)足既有制度體系的疏漏，實(shí)現(xiàn)契合現(xiàn)實(shí)需求的環(huán)境法律制度的立體化。頻繁爆發(fā)的血鉛超標(biāo)事件對(duì)于我們完善現(xiàn)有的環(huán)境法律制度提出了要求，要實(shí)現(xiàn)此目的，如上文所述，我國(guó)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》為代表的應(yīng)急機(jī)制中列舉了三類突發(fā)環(huán)境事件，還應(yīng)當(dāng)加入一類專門的“突發(fā)健康損害事件”，除此之外，還必須在現(xiàn)行的環(huán)境法律制度體系中補(bǔ)充保障公民人體健康的立法規(guī)定。

筆者認(rèn)為，出于現(xiàn)實(shí)可操作性考慮，預(yù)期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行的環(huán)境法律制度保障人體健康，在現(xiàn)有的法律框架下，最有可能的具體路徑是完善現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。在我國(guó)制度語境中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境法律制度體系的重要構(gòu)成部分，并且，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作用于環(huán)境執(zhí)法從而保障健康，其意義表現(xiàn)在：第一，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)確立以保護(hù)健康為中心的環(huán)境政策；第二，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的靈活性、兼容性、技術(shù)性有利于采取多種政策手段保障健康；第三，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為具體環(huán)境執(zhí)法的行為準(zhǔn)則和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)[13](P19-20)。具體而言，通過完善現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系以確立保障人體健康的法律依據(jù)，可以從以下幾個(gè)方面做起：

第一，確立保障人體健康在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中的目標(biāo)地位，通過調(diào)查，明晰各種污染物對(duì)人體健康損害的判定標(biāo)準(zhǔn)，追蹤環(huán)境污染物對(duì)人體損害的污染源，調(diào)查環(huán)境事件中會(huì)損害公共健康的環(huán)境因素與因果關(guān)系，分析環(huán)境因子破壞對(duì)人體健康影響的內(nèi)在機(jī)理，確立科學(xué)完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標(biāo)準(zhǔn)從而保障人體健康。

第二，填補(bǔ)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的空白，制定符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是需要在探析兒童等敏感人群對(duì)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需求的基礎(chǔ)上確立專門的健康標(biāo)準(zhǔn)。

第三，加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)，特別是具有相互遷移關(guān)系的環(huán)境媒介（主要是大氣、水、土壤等）之間的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與各類污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)和工礦業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)。

第四，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施工具，特別是改進(jìn)排污許可證制度，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。將排放許可證與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境容量緊密結(jié)合起來，并配套實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，增加監(jiān)測(cè)覆蓋面和監(jiān)測(cè)頻度，確保排污許可證制度在環(huán)境污染控制方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第五，針對(duì)重金屬污染已經(jīng)在不同區(qū)域大面積呈現(xiàn)并導(dǎo)致血鉛超標(biāo)的趨勢(shì)，國(guó)務(wù)院2011年2月18日批復(fù)環(huán)保部《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，在此基礎(chǔ)上，需要在重金屬工業(yè)等特殊行業(yè)集中的特殊地區(qū)實(shí)行專門的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并使得現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與之相協(xié)調(diào)，降低高環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域人們的健康風(fēng)險(xiǎn)。

三、環(huán)境信息公開制度的缺陷與矯正

政府環(huán)境信息公開，是指政府向社會(huì)、公眾公布以一定形式記錄和保存的有關(guān)生態(tài)環(huán)境、自然資源、防災(zāi)減災(zāi)的信息、情報(bào)、資料、數(shù)據(jù)。既有的文獻(xiàn)研究了政府環(huán)境信息公開的相關(guān)內(nèi)容，比如從保障公民的環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境信息權(quán)等方面論述政府公開環(huán)境信息的權(quán)利基礎(chǔ)、必要性，也從保障環(huán)境權(quán)利、提高公眾環(huán)境參與意識(shí)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等方面研究了政府公開環(huán)境信息的重要意義。這些研究很有必要，也存在不少拓展的空間，但這里不打算進(jìn)行理論探討。從突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，政府公開環(huán)境信息尤有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

1.現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中環(huán)境信息公開制度的缺陷

現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中的環(huán)境信息公開制度在實(shí)施過程中，存在著諸多缺陷，效果也不甚理想，可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

第一，政府主動(dòng)公開環(huán)境信息義務(wù)的履行不夠。雖然按照國(guó)家規(guī)定，《環(huán)境信息公開辦法》也詳細(xì)規(guī)定了信息公開的具體要求，但地方政府在處置突發(fā)環(huán)境事件中的環(huán)境信息公開時(shí)存在諸多問題。比如，《環(huán)境信息公開辦法》（試行）要求環(huán)保部門必須在職責(zé)范圍內(nèi)公開環(huán)境法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可與行政審批等17個(gè)方面的環(huán)境信息，但很多地方環(huán)保部門以技術(shù)跟不上為由強(qiáng)調(diào)公開這些環(huán)境信息的難度，導(dǎo)致實(shí)際上公開的環(huán)境信息的范圍不全面、不及時(shí)。

第二，公民申請(qǐng)政府公開環(huán)境信息時(shí)很難盡如人意。比如云南省會(huì)澤縣也爆發(fā)了兒童血鉛超標(biāo)事件，筆者在當(dāng)?shù)卣{(diào)研中了解到，公眾向環(huán)境監(jiān)測(cè)站索要環(huán)境信息，監(jiān)測(cè)站一般都不會(huì)提供，并且還認(rèn)為沒有公開太多環(huán)境信息的必要。會(huì)澤縣的環(huán)境信息主要是發(fā)往政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，滿足公民申請(qǐng)政府公開環(huán)境信息的主要內(nèi)容是地方空氣質(zhì)量，但不包括過于具體的環(huán)境信息，比如某個(gè)企業(yè)的排污情況。再比如，會(huì)澤縣衛(wèi)生局也沒有公布一些因?yàn)槠髽I(yè)排污導(dǎo)致環(huán)境損害至人體健康受損的數(shù)據(jù)，而僅僅是公開一些普適性的疾病防治常識(shí)。

第三，政府提供的環(huán)境與健康信息在真實(shí)性上遭受質(zhì)疑。以福建上杭血鉛超標(biāo)事件為例，福建上杭自發(fā)現(xiàn)一例血鉛超標(biāo)之后，蛟洋村71位村民要求鄉(xiāng)村醫(yī)生帶著孩子們到龍巖市第二醫(yī)院檢測(cè)，但檢測(cè)結(jié)果中超過100微克/升的只有4人，超過60微克/升的65人，還有2人在60微克/升以下，這使得廣大村民廣泛質(zhì)疑檢測(cè)結(jié)果的真實(shí)性，于是更多村民舍近求遠(yuǎn)地避開龍巖市第二醫(yī)院，到福州、廈門甚至廣東、江西的醫(yī)院去檢測(cè)。而檢測(cè)結(jié)果又進(jìn)一步證實(shí)了村民們的猜疑，大多數(shù)兒童血鉛檢測(cè)的結(jié)果都高于100微克/升。于是，在不真實(shí)的環(huán)境健康信息下，村民普遍陷入恐慌。

2.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中政府環(huán)境信息公開制度的矯正

第一，及時(shí)、動(dòng)態(tài)、準(zhǔn)確、真實(shí)地公布環(huán)境信息。雖然我國(guó)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》既明確規(guī)定了環(huán)保部門主動(dòng)公開和環(huán)保部門依公民、法人和其他組織申請(qǐng)公開兩種方式，又在第11條明確規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)向社會(huì)主動(dòng)公開政府環(huán)境信息的17項(xiàng)內(nèi)容。但是，僅此不夠，因?yàn)樯鲜鰞?nèi)容的規(guī)定僅僅針對(duì)的是常態(tài)的環(huán)境管理。在突發(fā)環(huán)境事件中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“屬地”原則，以有助于公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的目的，將環(huán)境污染事件發(fā)生及其解決過程與方式、對(duì)于在本地建設(shè)的項(xiàng)目的環(huán)評(píng)結(jié)果、污染企業(yè)致害機(jī)理、環(huán)境污染與健康損害之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)等內(nèi)容，及時(shí)且真實(shí)地向公眾動(dòng)態(tài)公布，以盡量實(shí)現(xiàn)保障健康、防治污染、化解危機(jī)、維護(hù)秩序?yàn)橹赶颉?/p>

第二，構(gòu)建環(huán)境信息聯(lián)動(dòng)和部門共享機(jī)制。環(huán)境與健康是一個(gè)有機(jī)的整體，需要各職能部門之間的配合，其中一個(gè)重要方面就是信息共享。信息的共享會(huì)節(jié)約大量成本，會(huì)使職能部門在成本最小的情況下、在最短的時(shí)間內(nèi)考慮到各方面的因素作出最有利于環(huán)境的決策。因此筆者建議，要構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的環(huán)境信息共享平臺(tái)。從職能部門之間的聯(lián)動(dòng)和信息共享上看，在與生態(tài)環(huán)境和公民健康相關(guān)的職能部門之間建立長(zhǎng)效的常規(guī)的信息共享平臺(tái)與交流機(jī)制；從地區(qū)信息共享上看，尤其重視跨行政區(qū)域環(huán)境污染信息的共享與聯(lián)動(dòng)。建立這樣的聯(lián)動(dòng)和共享機(jī)制，就能夠保證時(shí)間上連續(xù)、空間上全面的環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境污染相關(guān)疾病與死亡的發(fā)生狀況以及有關(guān)分析結(jié)果為各管理部門動(dòng)態(tài)掌握。

第三，拓展環(huán)境與健康事件的信息來源并及時(shí)公開。以血鉛超標(biāo)事件應(yīng)急處置為例，為便于環(huán)境污染健康損害問題的早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)警，應(yīng)擴(kuò)大事件收集范圍，除應(yīng)包括有明確污染原因，如安全生產(chǎn)事故、交通事故、違法排污行為等原因所導(dǎo)致的健康損害的環(huán)境事件外，還應(yīng)該針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件對(duì)于公民健康和生態(tài)環(huán)境將造成不可逆轉(zhuǎn)損害的特性，對(duì)存在潛在健康風(fēng)險(xiǎn)的污染事件以及經(jīng)媒體曝光或民眾舉報(bào)的可能與環(huán)境污染有關(guān)的健康損害事件進(jìn)行收集。同時(shí)，突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境信訪相關(guān)信息應(yīng)與環(huán)境與健康工作關(guān)聯(lián)，充分利用環(huán)境保護(hù)部門、衛(wèi)生部門已有的環(huán)境與健康事件調(diào)查成果、環(huán)境污染健康損害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域數(shù)據(jù)，予以共享和公開。

四、結(jié)語

血鉛超標(biāo)事件除了引起社會(huì)廣泛的關(guān)注和擔(dān)憂，也不斷迫使我們反思現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和社會(huì)發(fā)展方式。在污染企業(yè)與普通公民、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、政績(jī)?cè)V求與公眾健康等多重博弈中，我們不得不及時(shí)做出抉擇。如今，在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)、“兩型社會(huì)”和堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的政策導(dǎo)向下，國(guó)家和社會(huì)在宏觀政策層面已經(jīng)非常注重可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，秉持綠色GDP的考核標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院最近批復(fù)了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，由環(huán)保部、監(jiān)察部、司法部等國(guó)家九部門聯(lián)合開展的打擊不法排污專項(xiàng)行動(dòng)也將重金屬污染防治作為重點(diǎn)?？梢灶A(yù)見，在國(guó)家政策層面將采取更有力措施遏制血鉛超標(biāo)事件的頻繁發(fā)生。同時(shí)，血鉛超標(biāo)事件也拷問了我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急機(jī)制和常規(guī)管理制度，拷問了我國(guó)現(xiàn)行制度的績(jī)效及其執(zhí)行力。我們還需要應(yīng)對(duì)現(xiàn)行機(jī)制中對(duì)于公民健康保障價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的缺位、法律依據(jù)的疏漏和環(huán)境信息公開的缺失等問題，有針對(duì)性地進(jìn)行制度完善，以發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制和常規(guī)制度在應(yīng)對(duì)處置血鉛超標(biāo)等突發(fā)環(huán)境事件中的協(xié)同作用。

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劉超（1980-），男，湖北武穴人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，華僑大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榄h(huán)境法和環(huán)境民法。

D 922.68

A

1671-7155（2011）04-0064-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.013

2011-04-22

泉州市社會(huì)科學(xué)研究2010年規(guī)劃項(xiàng)目“新公共管理理論視閾下預(yù)防和處置突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制研究：以泉州市為中心”（項(xiàng)目編號(hào)：2010B—ZC07）的階段性成果。

（責(zé)任編輯 周吟吟）