“林權(quán)”的法律界定

龍李平，彭 爽

（中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

“林權(quán)”的法律界定

龍李平，彭 爽

（中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

林權(quán)是林改的一個(gè)核心概念，但法律沒(méi)有明確的界定，理論界表述差異亦很大。目前法律對(duì)林權(quán)的界定存在客體定義不嚴(yán)，主體劃分單一，林權(quán)內(nèi)容不明等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，對(duì)林權(quán)改革的推進(jìn)和林改理論研究產(chǎn)生了不利影響。在法律上，應(yīng)將林權(quán)分為所有權(quán)和用益物權(quán)，并分別界定林權(quán)的客體。

林權(quán)；林權(quán)改革；法律界定

截至今年3月，全國(guó)已有18個(gè)省市區(qū)基本完成集體林權(quán)改革任務(wù)[1]，但“林權(quán)”是一個(gè)到目前為止法律沒(méi)有界定，理論界也存在頗多爭(zhēng)議的概念。“林權(quán)”界定不清，已取得的林權(quán)改革成果難以從制度上鞏固，后期配套制度設(shè)計(jì)亦難以進(jìn)行。實(shí)踐的推動(dòng)及林權(quán)改革的深化，需要從法律上給林權(quán)一個(gè)明確的界定。

一、現(xiàn)階段關(guān)于“林權(quán)”的界定

（一）林權(quán)的法律界定

目前“林權(quán)”更多的只是政策上或者學(xué)術(shù)上的一種提法，法律沒(méi)有對(duì)林權(quán)進(jìn)行明確的界定。對(duì)林權(quán)的概念，法律只是采取一種描述性的規(guī)定方式，如《森林法》第3條第1款規(guī)定：“森林資源屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外”，同條第3款規(guī)定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”；《物權(quán)法》第48條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外”，第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！笨梢?jiàn)在有關(guān)的法律規(guī)定中，林權(quán)是作為“涉林權(quán)利”的一個(gè)集合概念，更多的是指一種所有權(quán)。

（二）理論界有關(guān)林權(quán)界定的觀點(diǎn)

林權(quán)在法律上沒(méi)有明確的界定，其內(nèi)涵和外延在理論上的解釋也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。主要觀點(diǎn)有：

1.“涉林物權(quán)”觀。有學(xué)者指出，從物權(quán)法的視角，“林權(quán)”并非一種具體的物權(quán)類(lèi)型，而是“涉林物權(quán)”的統(tǒng)稱(chēng)，包括森林資源所有權(quán)、林木所有權(quán)、林地所有權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等具體物權(quán)形態(tài)，涉及物權(quán)體系中的所有權(quán)和用益物權(quán)兩種類(lèi)型。[2]

2.“復(fù)合權(quán)利”觀。有學(xué)者認(rèn)為：“林權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合型的權(quán)利，可能是所有權(quán)或用益權(quán),其客體可以是森林、林木或者林地，其權(quán)能也包括占有、使用、收益和處分?！盵3]

3.“所有權(quán)”觀。有學(xué)者僅從所有權(quán)的角度對(duì)林權(quán)進(jìn)行解釋?zhuān)J(rèn)為：“林權(quán)，又稱(chēng)森林所有權(quán)，是指森林法律關(guān)系的主體對(duì)森林、林木或者林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！盵4]

4.其他觀點(diǎn)。在相關(guān)的理論研究中，也有采用“森林權(quán)屬”這一概念，概括與森林相關(guān)的一系列權(quán)利[5]，還有有關(guān)“林業(yè)產(chǎn)權(quán)”的研究[6]，盡管稱(chēng)謂不同，但也都涉及與上述林權(quán)概念界定相關(guān)的權(quán)利內(nèi)容。

二、當(dāng)前法律對(duì)“林權(quán)”界定存在的問(wèn)題

（一）林權(quán)客體定義不嚴(yán)

《憲法》第9條第 1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄渡址ā返?條第1款規(guī)定：“森林資源屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！贝藯l規(guī)定顯然是有意與憲法相對(duì)應(yīng)，但采用的概念是森林資源而非森林。理論上，此處“森林資源”應(yīng)與《憲法》中之“森林”同義，但實(shí)際上，相關(guān)法律對(duì)森林資源的界定卻將其與森林進(jìn)行了明確的區(qū)分?！渡址▽?shí)施條例》第2條規(guī)定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物。”據(jù)此，森林資源被劃分為四個(gè)組成部分：森林、林木、林地以及野生動(dòng)植物和微生物。顯然，僅就表面上來(lái)看,森林資源和森林是不能在相同意義上使用的概念，二者之間表現(xiàn)為明顯的從屬關(guān)系，森林是森林資源的組成部分。這樣就在實(shí)際上導(dǎo)致了《憲法》與《森林法》在權(quán)利客體的外延界定上不一致，容易引發(fā)從法律角度對(duì)權(quán)利內(nèi)容理解的混亂。

同樣問(wèn)題在《森林法》和《物權(quán)法》之間也存在?！渡址ā返?條第3款規(guī)定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！薄渡址▽?shí)施條例》第3條規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行森林、林木和林地登記發(fā)證制度。依法登記的森林、林木和林地所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！被谏鲜鲆?guī)定，森林、林木和林地是林權(quán)的客體是有法可依的。但是法律對(duì)森林與林木的定義并沒(méi)有作嚴(yán)格的區(qū)分。《森林法實(shí)施條例》第2條第2款規(guī)定：“森林，包括喬木林和竹林?！钡?款規(guī)定：“林木，包括樹(shù)木和竹子?！边@兩個(gè)定義在實(shí)際操作中沒(méi)有多大的限制作用，反而會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，例如，林農(nóng)大面積承包林地種植，最后形成一個(gè)大面積相連的林地，達(dá)到大家對(duì)森林定義的一般標(biāo)準(zhǔn)：森林應(yīng)是指連續(xù)面積不少于0.067公頃，郁閉度達(dá)到0.20以上的林分。而相關(guān)法律規(guī)定：森林的所有者為國(guó)家和集體，這樣就無(wú)形地剝奪了林業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。我國(guó)的森林資源國(guó)家和集體所有是一個(gè)基本的國(guó)策，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)變更，要解決這一問(wèn)題，林權(quán)客體的定義必須嚴(yán)格區(qū)分。特別是托管造林這種新的模式的出現(xiàn)，大面積的林地連片出現(xiàn)將是不可避免的。如果繼續(xù)停留在現(xiàn)在的法律定義上，社會(huì)造林的積極性將極大的受挫。

（二）林權(quán)主體劃分單一

林權(quán)主體是指根據(jù)法律規(guī)定或者合同約定，依法享有林權(quán)的權(quán)利人。我國(guó)對(duì)林權(quán)主體的規(guī)定散見(jiàn)于多部單行法律中?！睹穹ㄍ▌t》第81條第3款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！边@里的林權(quán)是指所有權(quán)，主體為“國(guó)家”和“集體”?！渡址ā返?條第2款規(guī)定：“國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)?！边@里確認(rèn)的林權(quán)主體為“國(guó)家”、“集體”和“個(gè)人”。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)林權(quán)主體的劃分太過(guò)籠統(tǒng)和單一，如根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體林地的所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但代表集體主張和行使林地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，這種對(duì)集體林地所有權(quán)主體規(guī)定的不明確容易引發(fā)集體林權(quán)權(quán)屬糾紛。同時(shí)國(guó)家、集體和個(gè)人三種所有權(quán)主體類(lèi)型的劃分，也與林改發(fā)展不相適應(yīng)，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》出臺(tái)后，社會(huì)資金不斷進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，林業(yè)的經(jīng)營(yíng)者也出現(xiàn)了多樣化，出現(xiàn)了多種所有制并存的現(xiàn)狀。因此對(duì)林權(quán)主體的劃分應(yīng)該細(xì)化，合理化，給林業(yè)投資者一個(gè)合法合理的法律地位，保護(hù)他們對(duì)林業(yè)持續(xù)投資的積極性。

（三）林權(quán)的內(nèi)容備受質(zhì)疑

我國(guó)涉及林權(quán)的現(xiàn)行法主要有《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法實(shí)施條例》。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，林權(quán)包括權(quán)利主體對(duì)森林、林木和林地享有的所有權(quán)和由非所有人依法享有的對(duì)他人所有的森林、林木、林地的使用權(quán)。所有權(quán)是權(quán)利主體對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)依法享有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。非所有人依法對(duì)森林、林地、林木享有的使用權(quán)僅指對(duì)非所有人對(duì)森林、林地、林木財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定條件下對(duì)使用權(quán)的處分權(quán)。由于主體的籠統(tǒng)、客體的模糊，使得林權(quán)的主體對(duì)自己的權(quán)利、義務(wù)不明確，特別是林木所有權(quán)人對(duì)林木的處置權(quán)、收益權(quán)。因此，林業(yè)建設(shè)社會(huì)資金參與后，如何從法律層面規(guī)范林木所有權(quán)相關(guān)內(nèi)容，使之具體化、明確化，保護(hù)林業(yè)投資者的收益權(quán)，保護(hù)公眾投資林業(yè)的積極性，就迫在眉睫。

三、“林權(quán)”法律界定不明確對(duì)“林改”的影響

法律對(duì)林權(quán)界定不明對(duì)正在進(jìn)行中的集體林權(quán)改革以及林改成果的鞏固，產(chǎn)生了諸多不利影響，主要表現(xiàn)為：

（一）不利于權(quán)屬的明晰，權(quán)利主體的確立

集體林權(quán)改革的主要目的就是要解決產(chǎn)權(quán)虛置，落實(shí)林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體地位。其實(shí)，早在20世紀(jì)80年代初期的“林業(yè)三定”政策實(shí)施時(shí)，國(guó)家就將林權(quán)體制改革的目標(biāo)定為“明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”，在這次改革后又經(jīng)歷了林權(quán)改革突破時(shí)期（上個(gè)世紀(jì)90年代初期~2003）、林權(quán)改革深化時(shí)期（2003~至今），頻繁的林權(quán)改革雖然取得了很大的成效，但是在林權(quán)權(quán)屬明晰，林權(quán)權(quán)利主體確立方面卻存在一定問(wèn)題，究其原因，就是缺少了法律的保障。

與每一次的林權(quán)改革相伴隨的就是產(chǎn)權(quán)的重新分配，而以前林權(quán)的改革方式都是以自上而下的政策推行為主，很少涉及關(guān)于林權(quán)的基本法律的制定或者修改。政策雖然具有推進(jìn)速度快，實(shí)施成本低，靈活性強(qiáng)等諸多優(yōu)點(diǎn)，但和法律比起來(lái)卻存在一個(gè)明顯的不足，那就是穩(wěn)定性不足?？梢哉f(shuō)政策的優(yōu)點(diǎn)在這個(gè)時(shí)候卻正好變成了它的缺點(diǎn)。

正是由于相關(guān)法律對(duì)于林權(quán)明確界定的缺失，使得林權(quán)在我國(guó)始終是以一種“模糊的產(chǎn)權(quán)”存在的。明晰的產(chǎn)權(quán)意味著財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的各個(gè)方面有完全的控制權(quán)，而模糊的產(chǎn)權(quán)卻意味著所有者的控制權(quán)缺乏保證，以致于受損，所有者不得不為其應(yīng)有的權(quán)利不斷地進(jìn)行斗爭(zhēng)或者討價(jià)還價(jià)。

（二）不利于林權(quán)爭(zhēng)議的處理

法律對(duì)林權(quán)的界定不清，直接導(dǎo)致對(duì)于林權(quán)爭(zhēng)議的界定不明，因?yàn)椋謾?quán)爭(zhēng)議是圍繞林權(quán)而伴生的一個(gè)法律概念。

在現(xiàn)行法律文件中，對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議或林權(quán)糾紛有兩種提法，即《森林法》第17條所稱(chēng)“林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議”和“林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議”。至于林權(quán)糾紛的概念，現(xiàn)行法律未給予明確界定，只有1996年林業(yè)部發(fā)布的 《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第2條有所提及，即“因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議”。隨著“林改”的全國(guó)推進(jìn)，新老林權(quán)糾紛集中爆發(fā)，各地方政府為化解這些矛盾糾紛，出臺(tái)了一些地方法規(guī)，也對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議作出了一些界定。如《福建省林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第2條第2款就對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議作出了規(guī)定：“本條例所稱(chēng)林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指因林木林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議?！痹诘?0條第2款第3項(xiàng)又同時(shí)規(guī)定：“林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)有下列情形之一的，不予受理——屬于林木林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等糾紛的?！?/p>

在關(guān)于解決林權(quán)爭(zhēng)議的研究中，學(xué)者們也對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議有了自己的界定。如肖易儒、周訓(xùn)芳在《林權(quán)糾紛的解決方式探析》一文中對(duì)林權(quán)糾紛有了如下界定：“林權(quán)糾紛是指有關(guān)森林資源權(quán)屬的糾紛，包括森林、林地、林木以及依托林地生存的動(dòng)物和微生物等的權(quán)屬的糾紛”。[7]而劉治平、程林波在《淺議如何調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議》一文中將林權(quán)爭(zhēng)議界定為“森林、林木和林地的所有者或者使用者就如何占有、使用、收益和處分森林、林木和林地問(wèn)題發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)和糾紛。[8]

只要稍加對(duì)比，我們就能發(fā)現(xiàn)其中的矛盾之處。法律對(duì)于林權(quán)的客體界定不明導(dǎo)致林權(quán)爭(zhēng)議的范圍也沒(méi)有得到充分的界定。林權(quán)爭(zhēng)議的解決所需的前提條件就是爭(zhēng)議的主體必須對(duì)自己的權(quán)限以及范圍作出明確的界定，就如上引福建省的做法一樣，對(duì)什么屬于林權(quán)爭(zhēng)議，什么不屬于林權(quán)爭(zhēng)議作出明確界定，這樣才能快速有效地解決林權(quán)糾紛。

四、對(duì)“林權(quán)”法律界定的重新認(rèn)識(shí)

在對(duì)林權(quán)進(jìn)行法律界定時(shí)，需要以確立多元林權(quán)主體的法律地位，維護(hù)其合法權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展為宗旨。

（一）將林權(quán)中的所有權(quán)和用益物權(quán)分別規(guī)定

物權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)并不總是合一的。根據(jù)物權(quán)的基本原理，將林權(quán)中的所有權(quán)和用益物權(quán)分別規(guī)定。林權(quán)中的所有權(quán)根據(jù)主體劃分，主要可以分為國(guó)家所有和集體所有兩種，而如果按客體劃分，則有森林資源所有權(quán)、林地所有權(quán)、林木所有權(quán)等。而按照我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)所有制體制的規(guī)定，個(gè)人不能成為森林資源和林地的所有權(quán)主體，但是這種主體的限制對(duì)用益物權(quán)則不適用。比如，為了放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，個(gè)人可以承包屬于集體所有的山林，從而成為這片林地用益物權(quán)的主體。所以，針對(duì)二種權(quán)利的主體范圍不同，為了更明確界定各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，法律應(yīng)將所有權(quán)和用益物權(quán)分別進(jìn)行規(guī)定。

（二）分別界定相關(guān)客體

林權(quán)客體，主要分為森林資源、林地和林木。應(yīng)針對(duì)所有權(quán)和用益物權(quán)的不同分別規(guī)定。

1.森林資源

何謂森林資源？《物權(quán)法》、《森林法》均未作界定，《森林法實(shí)施條例》第2條規(guī)定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物?！睆钠湮囊馍侠斫?，主要是從生態(tài)的立體的視角對(duì)森林資源進(jìn)行界定，所以其涵義相當(dāng)?shù)膹V泛。在這里，它是一個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)整體。根據(jù)《物權(quán)法》、《森林法》的規(guī)定，森林資源屬于國(guó)家所有，法律規(guī)定屬于集體所有的除外，故森林資源所有權(quán)的主體僅限于國(guó)家和集體。森林資源以一個(gè)生態(tài)整體成為所有權(quán)的客體時(shí)，其主體只能是國(guó)家或者集體，而作為用益物權(quán)客體的時(shí)候，法律規(guī)范應(yīng)明確規(guī)定，所有合格的法律主體都可以成為森林資源用益物權(quán)的客體。該客體的用益物權(quán)包括森林景觀的開(kāi)發(fā)利用權(quán)，森林資源的受益權(quán)等。

2.林地

我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地只能屬于國(guó)家所有或集體所有，林地也不例外，個(gè)人不能成為林地所有權(quán)的主體。對(duì)此，我國(guó)《憲法》和《土地管理法》還特別規(guī)定，自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有，從而強(qiáng)調(diào)了土地（林地）公有這一基本制度。故林地所有權(quán)的主體只能是國(guó)家和集體。但當(dāng)林地作為用益物權(quán)的客體時(shí)，其權(quán)利主體和內(nèi)容則廣泛的多。因此，相關(guān)法律應(yīng)規(guī)定，所有合格的法律主體都可以成為林地用益物權(quán)的客體，包括林地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)，還有以林地用益物權(quán)派生出來(lái)的擔(dān)保物權(quán)，被征收征用的補(bǔ)償權(quán)等。

3.林木

《森林法》第3條第2款規(guī)定“國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地……”這表明林木所有權(quán)的法定主體為國(guó)家、集體或者個(gè)人。但是，這里有個(gè)問(wèn)題，前文已經(jīng)述及，那就是林木和森林之間轉(zhuǎn)化關(guān)系處理的問(wèn)題。從漢字本身就可以看出，兩個(gè)木就成林，這就說(shuō)明只要樹(shù)木一多，量變就會(huì)引起質(zhì)變，當(dāng)木變成森林的時(shí)候，個(gè)體的“木”和整體的“森林”之間的權(quán)利如何界定呢？從現(xiàn)有的制度規(guī)定來(lái)看，即使是自己栽種的樹(shù)木，要對(duì)其進(jìn)行大范圍的采伐，也需經(jīng)過(guò)行政審批許可，拿到林木采伐許可證之后才能采伐。在法律中應(yīng)明確，在進(jìn)行審批時(shí)，如果確實(shí)是由權(quán)利主體自行栽種，而國(guó)家出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)考慮不予審批時(shí)，需按市價(jià)或者合理的價(jià)格對(duì)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償，這樣既能提高造林人的造林積極性，提高我國(guó)森林覆蓋率，改善生態(tài)環(huán)境，還可以保證法律的公平公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。

林權(quán)是一個(gè)權(quán)利體系，一個(gè)權(quán)利體系的構(gòu)建離不開(kāi)相關(guān)法律的完善，現(xiàn)在法律對(duì)于林權(quán)的界定存在諸多不足，但是在這次深入的大范圍的林權(quán)改革背景下，林權(quán)體系的完善被提上了一種新的高度，在政策已經(jīng)先行的良好環(huán)境下，關(guān)于林權(quán)的法律界定也應(yīng)該提上日程，這樣才能鞏固林權(quán)改革的成果，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和效益化。

（注：本文系通訊作者主持的國(guó)家林業(yè)局軟科學(xué)項(xiàng)目《林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)制研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2010-R07）

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