公共行政人員的倫理是一種責(zé)任倫理

龐小艷

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州221116）

公共行政人員的倫理是一種責(zé)任倫理

龐小艷

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州221116）

公共行政人員的倫理價(jià)值一直在發(fā)生變化，而責(zé)任的主題一直未變，變化的只是責(zé)任的形式。公共行政人員職業(yè)活動(dòng)的最主要責(zé)任是維護(hù)和促進(jìn)公共利益，公共利益應(yīng)當(dāng)成為公共行政人員的信仰。要實(shí)現(xiàn)公共利益，公共行政人員必須具備一定的倫理道德素質(zhì)，最重要的是公正、良心、寬容、忠誠(chéng)，這些倫理不僅是一種美德，更是一種責(zé)任。

公共行政；公共利益；責(zé)任倫理

公共行政人員是一個(gè)特殊的群體，但這種特殊性并不代表著神秘性，特殊在于其掌握著公共權(quán)力，權(quán)力是一把雙刃劍，要使這種權(quán)力正確地發(fā)揮效用，公共行政人員必須具備一定的倫理道德。公共行政人員所選擇的職業(yè)也是特殊的，這種職業(yè)有其特定的職位和崗位要求，其中，責(zé)任是最重要的，既然公共行政人員選擇了這種職業(yè)，也就相應(yīng)地選擇了一種責(zé)任，一種為維護(hù)和促進(jìn)公共利益的責(zé)任。關(guān)于責(zé)任，弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)說：“在公共行政和私人行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！盵1]

一、公共行政人員倫理價(jià)值的轉(zhuǎn)變

不同歷史時(shí)期的公共行政有著不同的行政價(jià)值，因而公共行政人員的倫理價(jià)值也在不斷地發(fā)生變化。19世紀(jì)末20世紀(jì)初主流公共行政范式——官僚制，把公共行政視作純粹的封閉的執(zhí)行體系，強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的責(zé)任。60年代末70年代初的新公共行政學(xué)派提出了公共行政的基本原則應(yīng)是促進(jìn)社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)公共利益和公共責(zé)任。新公共管理20世紀(jì)80年代以來，新公共管理又掀起了新的改革熱潮，“企業(yè)家政府”、“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政”是以自利人為假設(shè)，企圖通過引入企業(yè)家精神來再造政府的公共管理模式，實(shí)踐證明新公共管理取得了巨大成功的同時(shí)，也引起了很大的社會(huì)不公。處于現(xiàn)代公共行政系統(tǒng)中的公共行政人員，在其現(xiàn)實(shí)性上是多重職責(zé)角色的集合，其中的每一個(gè)角色都代表了一系列的責(zé)任和義務(wù)。美國(guó)當(dāng)代著名行政倫理學(xué)教授庫(kù)珀指出：“公共行政人員作為一種代理人角色，包括了復(fù)雜的責(zé)任內(nèi)容，即對(duì)多種委托人責(zé)任，這些委托人包括組織上級(jí)、政府官員、職業(yè)性協(xié)會(huì)和公民?！盵2]行政價(jià)值在社會(huì)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期是不同的，行政價(jià)值本身也是一個(gè)被發(fā)現(xiàn)的過程，王鋒副教授探討了前現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)的行政價(jià)值，認(rèn)為“前現(xiàn)代社會(huì)，行政與政治混沌未分，行政完全是服務(wù)于政治的一種工具，其價(jià)值完全被政治所遮蔽?，F(xiàn)代性社會(huì)使行政與政治相分離，在形式理性化的推動(dòng)下，行政被認(rèn)為是價(jià)值中立的。行政雖然具有自己的獨(dú)立性，但它仍然被看做技術(shù)化、科學(xué)化的東西，因而其價(jià)值在現(xiàn)代性社會(huì)又被扭曲。后現(xiàn)代社會(huì)基于對(duì)現(xiàn)代性社會(huì)以及建立在形式合理基礎(chǔ)上的理性行政的反思，逐漸發(fā)現(xiàn)行政本身蘊(yùn)含的價(jià)值?！盵3]

二、公共利益至上是公共行政人員職業(yè)活動(dòng)的責(zé)任

首先，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，使得公共行政人員以一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的群體呈現(xiàn)在我們面前。公共行政人員是特殊職業(yè)群體，這種特殊性的最根本性在于公共行政人員掌握著公共權(quán)力，其必須建立對(duì)公共權(quán)力公共性的信仰。“真正把公共行政人員看作一個(gè)獨(dú)特的群體是在 ‘文官制度’被提出之后，特別是在公務(wù)人員職業(yè)化的條件下，人們已經(jīng)無(wú)法再無(wú)視行政人員作為一個(gè)獨(dú)特的職業(yè)群體的客觀實(shí)在性?！盵4]既然公共行政人員的職業(yè)是特殊的，那么這個(gè)群體就應(yīng)當(dāng)有不同于一般社會(huì)成員的職業(yè)意識(shí)和道德觀念。但在此必須強(qiáng)調(diào)，公共行政人員的職業(yè)有一定特殊性，但并不具有神秘性。

其次，公共利益應(yīng)當(dāng)成為公共行政人員的信仰。公共利益和公共行政人員的相同點(diǎn)是它們都有“公共性”?！肮残姓谋举|(zhì)特征之一即是‘公共性’。有效地增進(jìn)和公平地分配公共利益應(yīng)當(dāng)看作是公共行政的精髓。……公共行政在現(xiàn)代社會(huì)很大程度上在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的基本價(jià)值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！盵5]公共利益的實(shí)現(xiàn)有賴于公共行政人員正確的觀念、科學(xué)的態(tài)度和道德的行為。對(duì)此，羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“公共行政的大多數(shù)問題是圍繞著人來考慮的。因此，公共行政研究本質(zhì)上是對(duì)處在具體環(huán)境中表現(xiàn)出的某種行為，以及預(yù)計(jì)或預(yù)測(cè)會(huì)表現(xiàn)出某種行政的人的研究?！盵6]公共行政人員在公共管理活動(dòng)中的宗旨就是維護(hù)和服務(wù)于公共利益，但這種公共利益并不是私人利益的簡(jiǎn)單疊加，公共利益是公共行政倫理的基石。雖然，公共行政人員自我利益的存在和實(shí)現(xiàn)是必要的和正當(dāng)?shù)?，但是既然公共行政人員選擇了這個(gè)職業(yè)，就要就有這樣的責(zé)任感，而不是把實(shí)現(xiàn)自我利益作為自己行為選擇的前提。公共行政人員掌握的權(quán)力只是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，謀求社會(huì)公平的手段，而不是追求自身利益的最大化。

再次，公共行政人員的職業(yè)角色包括職位和崗位。每一種明確的職位和崗位都會(huì)有著明確的責(zé)任和義務(wù)。每一個(gè)人的職位和崗位直接構(gòu)成了組織內(nèi)部的角色責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)，職位和崗位也直接地構(gòu)成了人的多元社會(huì)角色。具體到公共行政人員來說，就是公共行政人員不僅對(duì)組織負(fù)有責(zé)任，同時(shí)也對(duì)整個(gè)社會(huì)負(fù)有責(zé)任。同時(shí)政府既對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，政府對(duì)公共行政人員也是負(fù)責(zé)的，公共行政人員不僅僅是雇員而已，他們?cè)谡w系中也充分享有自主性，他們有自己的人格，而不僅僅是政府行政執(zhí)行的一種工具。公共行政人員在自由裁量的范圍內(nèi)充分享有自主的資格，其根本的責(zé)任和義務(wù)是增進(jìn)公共利益。正如庫(kù)珀指出的，“所有的公共行政人員，實(shí)際上是所有的公共雇員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益，做不到這一點(diǎn)就是違背了受托責(zé)任，也是對(duì)公民責(zé)任的否定。這是最基本類型的倫理關(guān)懷問題?！盵7]

三、公正、良心、寬容、忠誠(chéng)不僅是一種美德，更是一種責(zé)任

公正、良心、寬容、忠誠(chéng)等都是公共管理倫理學(xué)的重要責(zé)任范疇，在以往的社會(huì)歷史中，這些都被看做社會(huì)治理者的美德。被歷史銘記的諸多“清官”、“父母官”、“青天老爺”被人們所敬仰和贊頌，因?yàn)樗麄兌加兄@樣高尚的美德。但是，這些在以往的社會(huì)治理模式中被當(dāng)做美德的東西，對(duì)公共行政人員來說則被作為一種責(zé)任。既然公共行政人員選擇了這個(gè)職業(yè)，他就選擇了一種責(zé)任和義務(wù)。

公共的應(yīng)該是公正的。在古希臘時(shí)期，公正被稱為四種美德之一，公正問題在隨后的倫理學(xué)發(fā)展過程中，被認(rèn)為是倫理學(xué)的最基本、最重要的問題之一。“‘倫’本身就有著‘公’的內(nèi)涵，倫理的‘理’當(dāng)以‘正’為準(zhǔn)。所以，公正是一切倫理學(xué)的最基本范疇之一?！盵8]亞里士多德說：“公正不是德性的一部分，而是德性的整體?！盵9]“公正是一種完全的德性……有了這種德性，人們就不但能以德性對(duì)待自己，并且以德性對(duì)待他人?！盵10]在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，人們?cè)诜峙涞姆绞缴匣臼遣还模嬖谥鴩?yán)重的等級(jí)差別，反觀歷史，我們可以看到森嚴(yán)的等級(jí)制不斷地強(qiáng)化分配的不平等，不公正，于是隨著社會(huì)不斷發(fā)展，各種階層的壯大，對(duì)公正的要求愈來愈強(qiáng)烈，因此對(duì)公共行政人員提出了更大的期望和挑戰(zhàn)。把公正直接規(guī)定為公共行政人員的責(zé)任，在某種意義上來說是要求公共行政人員必須努力在公共管理活動(dòng)中做到公正。

良心是道德存在的核心，是人的終極道德存在。張康之教授說“在人的道德存在系統(tǒng)中，良心是內(nèi)核，良心生成義務(wù)感、責(zé)任心，以及全部道德觀念、道德情感、道德意志和道德信念，而所有這些存在形態(tài)的外向作用過程，都會(huì)以人的道德行為的形式表現(xiàn)出來?！盵11]公共行政人員在處理個(gè)體利益與整體利益、私人利益與公共利益的矛盾過程中，不能用一方取代另一方，而是要憑借良心去追求一種和諧共進(jìn)，一種合作。公共行政人員的良心應(yīng)是一種自為和穩(wěn)固持久的存在。一個(gè)有良心的公共行政人員能夠?qū)⒆约旱男袨樽杂X地作出符合道德的判斷，他（她）能夠把個(gè)體行為調(diào)適到符合客觀要求的狀態(tài)。公共行政人員應(yīng)當(dāng)把良心作為自己在公共管理過程中的一種責(zé)任，一種道德自律，而不是表現(xiàn)的滿口仁義道德，但舉手投足之間都顯現(xiàn)出一種不道德，而自己卻從不為自己的這種不道德行為感到知恥?！爸獝u，表明行為主體對(duì)自身內(nèi)部欠缺的一種自覺意識(shí)。這也正是人之為人，人超越其獸性，人比動(dòng)物高貴之處?！盵12]因此，公共行政人員作為特殊人群同樣必須懂得知恥，在公共管理過程中應(yīng)該基于良心作出客觀公正的判斷。

寬容原本是一個(gè)有著深厚歷史淵源、宗教背景的倫理概念，房龍?jiān)凇秾捜荨?、洛克在《論宗教寬容——致友人的一封信》中?duì)寬容進(jìn)行過探討，認(rèn)為寬容的概念源于基督教關(guān)于宗教異端及其裁判的觀念。后來隨著歐洲的思想啟蒙，寬容成了與“博愛”相近的人道主義倫理概念?，F(xiàn)代公共行政人員在面對(duì)多元文化和價(jià)值的現(xiàn)實(shí)中，更需寬容的倫理責(zé)任，在公共管理活動(dòng)中去實(shí)踐寬容，這成為了公共行政人員倫理責(zé)任的一個(gè)重要方面，但強(qiáng)調(diào)公共行政人員的寬容并不意味著無(wú)原則的放縱。公共行政人員更應(yīng)在制度上和公共政策上積極接受和容納異質(zhì)因素，允許和鼓勵(lì)多樣性的存在。寬容在我們?nèi)祟愖猿霈F(xiàn)以來，人們就對(duì)寬容寄予了很大的期望，因?yàn)槲覀兩钤谏鐣?huì)中的各個(gè)人會(huì)存在這樣或那樣的差異性，如果寬容僅僅作為一種美德的話，那就無(wú)法實(shí)現(xiàn)寬容的普遍化，也就無(wú)法充分尊重每個(gè)個(gè)體的合法存在。

忠誠(chéng)就是國(guó)家行政人員無(wú)論職位高低或從事哪一類行政管理工作，都要辨認(rèn)自己對(duì)上級(jí)所承擔(dān)的客觀責(zé)任范圍，都要忠于國(guó)家和人民，以敬重、負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)待自己的本職工作。忠誠(chéng)不同于服從，忠誠(chéng)并不意味著言聽計(jì)從或惟命是從。在忠誠(chéng)的前提下，公共行政人員依然可以有適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)?！肮残姓藛T擁有的自由裁量權(quán)增加了從事政治性行為出現(xiàn)的可能。”[13]約翰·熱爾在考察美國(guó)憲政歷史之后，得出了這樣的結(jié)論：“行政人可以通過對(duì)憲法的宣誓表示其對(duì)人民利益、對(duì)民主憲政的效忠而獲得對(duì)權(quán)力的行使的合法性。他提出，在特定問題上，面對(duì)來自總統(tǒng)、議會(huì)和法院三方經(jīng)常是互相沖突的價(jià)值主張，行政人員可以依據(jù)其對(duì)憲政理念、公共服務(wù)宗旨的忠誠(chéng)，及其專業(yè)知識(shí)與技能，自主地決定贊成哪一種主張，甚至完全按照自己的道德倫理去行事?！盵14]對(duì)公共行政人員來說，他們不是簡(jiǎn)單地為自我實(shí)現(xiàn)而工作，而是以增加公共福利的方式為公民服務(wù)，他們是公民利益的忠實(shí)代表。公共行政人員的忠誠(chéng)最主要體現(xiàn)在公共利益和公共性再生產(chǎn)方面，對(duì)公共行政人員來說，忠誠(chéng)是一種對(duì)公共利益服務(wù)的必然責(zé)任。

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