強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的法理思考——行政法的視角

譚 波，李方萍

(1．河南工業(yè)大學(xué)，河南鄭州450001;2．商丘市梁園區(qū)人民法院，河南商丘 476000)

強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的法理思考
——行政法的視角

譚 波1，李方萍2

(1．河南工業(yè)大學(xué)，河南鄭州450001;2．商丘市梁園區(qū)人民法院，河南商丘 476000)

作為領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位需要法治的強(qiáng)力保障。要構(gòu)建這種保障，需要從組織法、行為法和監(jiān)督救濟(jì)法等幾個(gè)方面多管齊下，這樣才能更加強(qiáng)化和更好落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確保從嚴(yán)治黨，立黨為公。

中國(guó)共產(chǎn)黨;執(zhí)政地位;法理

一、現(xiàn)狀:對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的法理描述

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是歷史地形成的。而當(dāng)今，伴隨著依法治國(guó)方略的不斷推進(jìn)，法治在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的過(guò)程中扮演著日益重要的角色?，F(xiàn)行憲法首先在序言中對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位的過(guò)程進(jìn)行了闡述:“以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的艱難曲折的武裝斗爭(zhēng)和其他形式的斗爭(zhēng)以后，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國(guó)?！薄爸袊?guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的?！薄爸袊?guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家?！边@種根本大法式的鋪墊使得黨的執(zhí)政地位的合法性毋庸置疑。除此之外，現(xiàn)行憲法序言中還對(duì)我國(guó)的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的歷史形成以及中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)行了歷史回溯和立法導(dǎo)引?！霸陂L(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展?！薄爸袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！?/p>

但是，關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政之基的憲法描述也僅限于上述五處，而且均局限于序言之中。就我國(guó)憲法序言的規(guī)范效力，目前許多學(xué)者還有不同的觀點(diǎn)。通說(shuō)主張，憲法序言的條文如果包含實(shí)體性的規(guī)定，就具備法律效力，一般來(lái)說(shuō)，陳述性的序言即是如此，而對(duì)于原則性、綱領(lǐng)性和綜合性的序言條文，則不能簡(jiǎn)單否認(rèn)其效力?！?〕作為一國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，在推行依法治國(guó)方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程當(dāng)中，需要的不僅僅是憲法中的歷史回顧和綱領(lǐng)式指引，更需要有具體的機(jī)制構(gòu)建和制度貫徹。這一點(diǎn)在我國(guó)新世紀(jì)的立法當(dāng)中，有所體現(xiàn)，但尚缺規(guī)?；姆▌?chuàng)制。如2005年4月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》就將我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員的外延擴(kuò)展到黨的機(jī)關(guān)的工作人員(甚至也囊括了民主黨派的工作人員)。其第二條規(guī)定:“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”這種擴(kuò)展是對(duì)當(dāng)前黨的執(zhí)政地位的一種現(xiàn)實(shí)肯認(rèn)和制度支持，也使黨內(nèi)的諸多黨員規(guī)章與公務(wù)員法實(shí)現(xiàn)了有效銜接。但是，正如前文所指出的，目前這類拓展式的立法失之過(guò)少，以至于無(wú)法對(duì)前述憲法的相關(guān)精神進(jìn)行落實(shí)、兌現(xiàn)。畢竟，現(xiàn)行憲法也同時(shí)規(guī)定:“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！倍S護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施，必須首先讓?xiě)椃ň衲軌蝮w現(xiàn)于一般法律之中，同時(shí)對(duì)這些法律的實(shí)施加以遵行。所以，當(dāng)務(wù)之急在于，我們對(duì)憲法的有些精神尤其是憲法關(guān)于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的規(guī)范的下位法的規(guī)定較少，才導(dǎo)致了我們下一步無(wú)法可依，從而造成在許多方面黨的執(zhí)政地位的法治保障不足，黨的條例和國(guó)家的立法也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

二、問(wèn)題:中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位是否有完整的法理支撐

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位歷史地形成，必然也要不斷接受歷史的考驗(yàn)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要有充足的制度支撐作為動(dòng)力源，法治在其中的角色位置當(dāng)仁不讓。法治工程的系統(tǒng)性使得其絕非僅限于一招一式、一法一律，更要有整合的連環(huán)立法，造就連鎖反應(yīng)，形成規(guī)模效應(yīng)。根據(jù)行政法的思想，筆者以為應(yīng)有以下方面需要完備:

首先，在組織建設(shè)的法治化上仍顯單薄。目前，黨組織主要以黨章作為建設(shè)依據(jù)。在實(shí)踐中，廣東佛山市順德區(qū)已經(jīng)展開(kāi)了卓有成效的改革。以改革著稱的廣東佛山市順德區(qū)正在進(jìn)行著被認(rèn)為是中國(guó)當(dāng)下“最大膽”的“大部制”改革，順德的黨政機(jī)構(gòu)從41個(gè)改為16個(gè)，區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、區(qū)工會(huì)、共青團(tuán)區(qū)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)一同組成了新的黨委“社會(huì)工作部”;區(qū)紀(jì)委、審計(jì)局和信訪局組成了新的區(qū)紀(jì)委;文體廣電新聞出版局和區(qū)委宣傳部組成了新的區(qū)委宣傳部;司法局和區(qū)政法委組成了新的區(qū)政法委。他們都是一套人馬，兩塊牌子。黨委與政府辦公室的合署辦公，事實(shí)上順德從1992年就已經(jīng)實(shí)施了，而且效果也非常好，并最終得以在全國(guó)推行。

其次，在黨政機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范性上，目前還沒(méi)有明確黨的機(jī)構(gòu)有權(quán)和有義務(wù)參加哪些領(lǐng)域的活動(dòng)，需要界定黨政機(jī)關(guān)可以涉足和不必涉足的領(lǐng)域，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)力和決策地位。建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是我國(guó)政治體制改革的新探索，而在西方則是首推決策與執(zhí)行的分開(kāi)，這是行政改革的規(guī)律和發(fā)展必經(jīng)路徑，目的就是讓決策集中化、及時(shí)化，執(zhí)行社會(huì)化、專業(yè)化。

最后，對(duì)黨的機(jī)構(gòu)的法制監(jiān)督和對(duì)黨員個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)還沒(méi)有得到彰顯。監(jiān)督和救濟(jì)往往是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，無(wú)監(jiān)督則易生腐敗。目前，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《黨內(nèi)

監(jiān)督條例(試行)》已經(jīng)成為黨內(nèi)監(jiān)督的三大“法寶”。2007年10月的黨章修改也凸顯了黨內(nèi)民主的作用，黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。但是，適當(dāng)形勢(shì)下黨內(nèi)民主也應(yīng)該逐漸擴(kuò)展和影響至黨外民主和監(jiān)督，黨的十七大報(bào)告《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟

為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》明確指出，“要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧”。而且，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第五條也明確指出，“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”。比如，在行政復(fù)議和行政訴訟領(lǐng)域，能否考慮黨的機(jī)構(gòu)的被告地位問(wèn)題?另外，作為黨內(nèi)監(jiān)督主體的紀(jì)律檢查委員會(huì)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題也往往容易被忽視，實(shí)踐中有的案件也出現(xiàn)了不少行政監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)被告受監(jiān)督的問(wèn)題。2006年4月30日施行的《監(jiān)察部行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作辦法》第二條也規(guī)定，“本辦法所稱行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向監(jiān)察部提出行政復(fù)議申請(qǐng)，監(jiān)察部依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定的活動(dòng)。本辦法所稱行政應(yīng)訴，是指監(jiān)察部在人民法院受理的行政案件中作為被告出庭，依法進(jìn)行的訴訟活動(dòng)”。那么紀(jì)委成為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)中的被監(jiān)督者需要的也只是法律明文的確認(rèn)，而不再存在實(shí)際的難言之隱。另外，對(duì)于紀(jì)委的監(jiān)督行為來(lái)說(shuō)，“雙規(guī)”等行為能否也一并納入監(jiān)督的受案范圍也是值得考慮的問(wèn)題。其實(shí)，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)早在1994年3月25日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條第三款就規(guī)定了“雙規(guī)”措施，即“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”。

三、對(duì)策:強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的法理路徑

對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的法治化確認(rèn)是為了更好地強(qiáng)化黨的執(zhí)政地位，增強(qiáng)黨的凝聚力，尤其是對(duì)黨的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方面，一個(gè)真正強(qiáng)大的政黨應(yīng)該是一個(gè)勇于接受監(jiān)督和挑戰(zhàn)的組織，也是一個(gè)能夠堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、始終做到立黨為公的堅(jiān)強(qiáng)群體。

第一，在組織法領(lǐng)域，強(qiáng)化對(duì)黨的機(jī)構(gòu)的法律地位的確認(rèn)，與《公務(wù)員法》的精神相契合。2010年年底，廣東省出臺(tái)了《關(guān)于推廣順德經(jīng)驗(yàn)在全省部分縣(市、區(qū))深化行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，充分肯定了順德經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性〔2〕，鼓勵(lì)各縣參照順德模式，合并之后的各大部首長(zhǎng)將由區(qū)委常委、區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)兼任，實(shí)現(xiàn)黨政決策和管理的扁平化，同時(shí)，設(shè)置政務(wù)委員擔(dān)任部分部門(mén)首長(zhǎng)，彌補(bǔ)處級(jí)干部人數(shù)不足的缺憾。國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱也表示，順德的改革“在政府機(jī)構(gòu)改革上有了重大突破，為全國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革探索了新路子”。但僅此還不足以表明改革推行的合法性問(wèn)題就已完全得以解決。政府機(jī)構(gòu)改革需要法治進(jìn)行深層推進(jìn)，所以，我們還需要在行政組織法尤其是地方行政組織法中對(duì)此種經(jīng)驗(yàn)加以確認(rèn)，使之成為確認(rèn)黨的機(jī)構(gòu)的組織法地位的堅(jiān)實(shí)依據(jù)。目前的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》涉及政府行政組織的內(nèi)容有限，如果能夠?qū)Ⅻh政機(jī)構(gòu)組織的內(nèi)容合并且單立一部行政組織法，可以與地方人大組織法分立開(kāi)來(lái)而形成更科學(xué)的格局。因?yàn)?，在中央一?jí)，《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和《國(guó)務(wù)院組織法》系單列格局。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，也少有將不同序列的國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)定至一部法律之中的做法，這足以說(shuō)明，目前地方組織法的包容合一只是權(quán)宜之計(jì)。這樣也使新的行政組織法的內(nèi)容更加規(guī)范全面，畢竟，我國(guó)的國(guó)情不同于西方，比如，其中就可以囊括黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的配置等重要內(nèi)容，同時(shí)，將2007年5月1日起施行的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》改為《地方行政編制法》，相應(yīng)充實(shí)黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，靈活縮減編制，完善編制管理。

第二，在行為法領(lǐng)域，將各部門(mén)增加的權(quán)力主要側(cè)重在執(zhí)行層面，而對(duì)決策權(quán)實(shí)現(xiàn)上移，被提高到同級(jí)黨委和政府的高度，比如可以由相應(yīng)級(jí)別的重大決策聯(lián)席會(huì)議制度，部署區(qū)域內(nèi)全局性重大決策，由黨委書(shū)記擔(dān)任召集人，成員由黨委常委、同級(jí)人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人、同級(jí)政府副縣長(zhǎng)和同級(jí)政協(xié)主席組成，另外，對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行下放，保持重心低穩(wěn)，接近基層，甚至可以擴(kuò)展至其他社會(huì)組織，特別是對(duì)具有部分公共性的準(zhǔn)公共物品的提供可以適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高執(zhí)行力和執(zhí)行效率，打破不應(yīng)有的公共壟斷。

第三，引入監(jiān)督和救濟(jì)的廣面化、多元化，使中國(guó)共產(chǎn)黨成為經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)的堅(jiān)強(qiáng)政黨。基于此，我國(guó)的行政復(fù)議和行政訴訟都需要在受案范圍和被告資格的設(shè)定上進(jìn)行擴(kuò)展，對(duì)黨的機(jī)構(gòu)的多種行為，只要不與我國(guó)現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》及其司法解釋相抵觸，都可以考慮將其納入受案范圍;在被告資格的設(shè)定上，將行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告擴(kuò)大至黨政機(jī)構(gòu)一類，使我國(guó)目前的行政法制監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)全面著手，不留隱患。另外，對(duì)于原有的救濟(jì)和監(jiān)督途徑，應(yīng)盡可能在程序上加以完善，如2004年9月22日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十一條、第十二條和第十三條中的“申辯”、“向黨的上級(jí)組織直至中央反映”、“向本人所在黨組織、上級(jí)黨組織直至中央控告”，使其實(shí)現(xiàn)法治化的程序完善。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的法治化完備不可能畢其功于一役，欲求得全盤(pán)效果，更重要的是在制度改善之余做到理念上的充實(shí)與完善，有了這種軟環(huán)境的打造，才能與硬件式的制度建設(shè)結(jié)合，做到長(zhǎng)遠(yuǎn)、廣泛、深入。

〔1〕殷嘯虎，李莉．憲法序言的功能與效力研究〔J〕．上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2004，(6):14－19．

〔2〕辛均慶，葉石界．順德改革再進(jìn)一步〔N〕．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011－02－14．

Jurisprudence Thoughts on Strengthening Governance Status of the Communist Party of China—Perspective on Administrative Law

TAN Bo1，LI Fang－ping2
(1．Henan University of Technology，Zhengzhou，Henan 450001;
2．Shangqiu Liangyuan District People’s Court，Shangqiu，Henan 476000)

As the governance party guiding the socialist career，the CPC’s governance status needs strong safeguard from the rule of law．To construct this kind of safeguard，we need to strive in all kinds of legal sectors including organization law，action law and supervision and relief law．Then we can strengthen and realize the governance status of the CPC entirely so as to ensure strict governance of the Party and building the Party for the public．

the Communist Party of China;governance status;jurisprudence

DF3

A

1672-2663(2011) 04-0042-03

2011 07 28

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大課題“法治視野下的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)”(批準(zhǔn)號(hào):07＆ZD029);河南工業(yè)大學(xué)高層次人才基金項(xiàng)目“法治視野下的我國(guó)中央與地方行政體制改革比較研究”(編號(hào):2010BS046)。

1．譚波(1979-)，男，河南商丘人，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教研室主任，副教授，博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。2．李方萍(1980-)，女，河南商丘人，學(xué)士，商丘市梁園區(qū)人民法院法官，主要從事司法改革研究。

(責(zé)任編輯 關(guān) 崢)