理念與邏輯:社會(huì)管理創(chuàng)新的法治思考

黎明琳

(中共上海市黃浦區(qū)委黨校，上海 200011)

理念與邏輯:社會(huì)管理創(chuàng)新的法治思考

黎明琳

(中共上海市黃浦區(qū)委黨校，上海 200011)

社會(huì)管理創(chuàng)新的根本目的在于使社會(huì)能夠形成更為良好的安全和諧有序的社會(huì)生活秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。而法治不僅是社會(huì)秩序的根本保障，更是良好社會(huì)秩序的根本標(biāo)志。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新必須符合法治的精神，才能產(chǎn)生最佳的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，進(jìn)而達(dá)到和諧社會(huì)的長遠(yuǎn)治理目標(biāo)。

社會(huì)管理;創(chuàng)新;法治

社會(huì)管理創(chuàng)新既要研究和把握社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)新問題，又必須遵循社會(huì)管理和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，才能達(dá)到并形成良好社會(huì)秩序的社會(huì)管理創(chuàng)新的終極目標(biāo)。而法治不僅是社會(huì)秩序的根本保障，更是良好社會(huì)秩序的根本標(biāo)志。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新必須符合法治的精神，才能產(chǎn)生最佳的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，進(jìn)而達(dá)到和諧社會(huì)的長遠(yuǎn)治理目標(biāo)。

一、轉(zhuǎn)型期的社會(huì)失序:社會(huì)管理創(chuàng)新的重要?jiǎng)右?/h2>

社會(huì)的秩序狀態(tài)可劃分為三類，即有序、失序和無序，而社會(huì)失序并不是指整個(gè)社會(huì)沒有秩序，它只是指社會(huì)秩序出現(xiàn)一定程度或一定范圍的紊亂。社會(huì)失序的極致就會(huì)導(dǎo)致無序。伴隨著中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型向縱深推進(jìn)以及由此造成的各種規(guī)范的約束力和控制力的減弱，人們的思想觀念、行為方式、生活方式、價(jià)值體系都正發(fā)生著巨大的變化，傳統(tǒng)的社會(huì)管理和社會(huì)控制模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，中國的社會(huì)失序現(xiàn)象也隨之增多［1］。腐敗不斷、詐騙橫行、犯罪高發(fā)、信用缺失、道德下滑，各類社會(huì)矛盾突出。尤其是“牽出現(xiàn)象”嚴(yán)重，在一個(gè)地方，或一個(gè)領(lǐng)域，沒有問題暴露出來的時(shí)候，好像一切都很好，甚至燦若桃花。但只要有一個(gè)問題暴露出來，馬上就會(huì)牽出一系列的問題，原來看起來一切都很好的事情，好像各個(gè)環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了問題。比如:“廣東韶關(guān)腐敗窩案揭秘:粵北首富牽出31名廳官”、“紫金礦業(yè)污染門牽出官商勾結(jié)”、“行賄人后院失火鬧離婚牽出武漢大學(xué)腐敗案”、“前茂名書記落馬案調(diào)查:房產(chǎn)商牽出多名腐敗官員”等等。

正如胡錦濤總書記所強(qiáng)調(diào)的，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境”［2］。

二、法治缺失:當(dāng)前社會(huì)失序的根本癥結(jié)

中國當(dāng)前社會(huì)失序的諸多現(xiàn)象，究其根源，主要是因?yàn)榈赖?、?xí)慣和法律在某些領(lǐng)域已經(jīng)失去了作用，而其中最為根本的是轉(zhuǎn)型期法治的缺失所致。

1．規(guī)范出現(xiàn)真空。社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，由于社會(huì)的飛速發(fā)展，作為人們行為依據(jù)或行為準(zhǔn)則的社會(huì)規(guī)范也面臨著更替或轉(zhuǎn)換，容易出現(xiàn)規(guī)范真空。一方面，原有的社會(huì)規(guī)范尤其是法律制度已經(jīng)過時(shí)或被廢棄，但新的規(guī)則還沒有出臺(tái)，往往滯后于社會(huì)生活的變化。比如現(xiàn)在出現(xiàn)的新的腐敗問題;無處不在的網(wǎng)絡(luò)詐騙等犯罪問題，這些方面的規(guī)則就相當(dāng)缺乏。另一方面，即使新的規(guī)則出臺(tái)了，但新的規(guī)范出臺(tái)后并不會(huì)立刻發(fā)揮其社會(huì)功能。因?yàn)槿藗儚乃枷肷险J(rèn)可到行為上遵從某一新規(guī)范要經(jīng)歷一個(gè)過程，且新規(guī)范的制度支持系統(tǒng)的建立并切實(shí)發(fā)揮作用也要經(jīng)歷一個(gè)過程，比如新的拆遷條例的實(shí)施效果就不理想。第三方面就是在某些領(lǐng)域還沒有法律規(guī)范。比如我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法較為完善，但社會(huì)保障方面的立法明顯滯后，比如體現(xiàn)公平正義的社會(huì)保障(2010年才出臺(tái))、住房保障方面的法律等，從而導(dǎo)致了一些社會(huì)問題的產(chǎn)生。

2．規(guī)范出現(xiàn)沖突。由于我國的立法體制是一元兩級多層次，既有人大的法律，又有國務(wù)院的法規(guī)，還有地方規(guī)則，更多數(shù)不勝數(shù)的規(guī)范性文件?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，各種性質(zhì)不同甚至大相徑庭的社會(huì)規(guī)范雜然并存、共起作用，新舊規(guī)范并存、規(guī)范之間相互沖突、下位法違反上位法等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，讓人無所適從，從而導(dǎo)致法律權(quán)威的喪失，必然導(dǎo)致大量與規(guī)范相左、相異甚至相違的失范行為的產(chǎn)生。一個(gè)重要的運(yùn)作方式是“規(guī)范變通”，即規(guī)范在實(shí)際執(zhí)行中沒有得到嚴(yán)格遵守。從司法角度看，“規(guī)范變通”現(xiàn)象歸納起來無非兩個(gè)層面:一是以規(guī)范的“靈活性”動(dòng)搖甚至破壞其“原則性”，二是以事實(shí)的“虛構(gòu)性”粉飾甚至改變其“真實(shí)性”［1］。比如一些地方、部門為了本地區(qū)、本部門的利益，不顧國家法律、法規(guī)，打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)，出臺(tái)一些土政策，或許取得了短期的一時(shí)利益，但卻破壞了國家法律的權(quán)威和政府的公信力。

3．規(guī)范出現(xiàn)軟化。即規(guī)范的實(shí)際控制力的減弱，導(dǎo)致社會(huì)有法不依，有規(guī)不守，有令不行。這個(gè)問題是當(dāng)前法制建設(shè)的最大問題。實(shí)際上，經(jīng)過30多年的改革開放，我國到2010年已經(jīng)基本形成了社會(huì)主義的法律體系，這個(gè)巨大的成就是誰也不能否認(rèn)的。但是，法律要發(fā)生效力，關(guān)鍵還在于實(shí)施，否則也等同于廢紙。當(dāng)前我們的問題盡管還存在某些方面的立法真空，但更大的問題是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和趨利、違法不究的問題。官員違法違紀(jì)、地方政府違法、侵犯公民權(quán)利、與民爭利的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，弱勢群體的合法利益難以得到有力的法律保護(hù)，大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，使得社會(huì)民眾對法律的信仰缺失，遇到問題和糾紛便不是去走法律的渠道，而是想方設(shè)法找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)解決，甚至聚集鬧事以向政府施壓，如此反復(fù)不斷，使得具有強(qiáng)制約束力的法律規(guī)范漸漸軟化，失去規(guī)范社會(huì)秩序的作用，社會(huì)失序現(xiàn)象也就自然產(chǎn)生了。

三、法治:實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的最佳方式

社會(huì)管理創(chuàng)新的根本目的就在于防止社會(huì)失序，使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。而法治是用法律作為主要手段管理國家、治理社會(huì)，用具有公共權(quán)威的普遍的、穩(wěn)定的、明確的社會(huì)規(guī)范，來調(diào)整社會(huì)利益，解決社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定有序。法治所要追求的理想目標(biāo)就是和諧社會(huì)，它已被世界公認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)中最好的治理方式和生活狀態(tài)，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的最好方式和手段。

1．法治是規(guī)范政治權(quán)力運(yùn)行的最有效手段。當(dāng)前我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的社會(huì)失序，最核心的是權(quán)力的失控。首先表現(xiàn)為一些地方政府行為的失范，腐敗開始成為一種民眾無可奈何甚至只有默認(rèn)的現(xiàn)象。權(quán)力的失控同時(shí)也意味著一些部門的官員實(shí)際上不是在對這個(gè)體制負(fù)責(zé)，而是用傷害整個(gè)體制的辦法來獲得上級的歡心，用表面維護(hù)體制實(shí)際損害體制的方式為自己謀取利益。這種現(xiàn)象對體制會(huì)造成深深的損傷，一個(gè)是政府公信力的下降，一個(gè)是道德優(yōu)勢受到損害。結(jié)果是為一個(gè)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的機(jī)制到時(shí)候無法發(fā)揮作用。在權(quán)力肆無忌憚的地方，權(quán)力吞噬了理和法，無理可講，無法可依。因此，社會(huì)管理首先是應(yīng)當(dāng)將權(quán)力管起來。如果權(quán)力不能受到有效監(jiān)督，社會(huì)失序的趨勢是無法得到有效遏制的［3］。前最高法院院長肖揚(yáng)曾指出，法治以維護(hù)公民權(quán)利為宗旨，以規(guī)范國家權(quán)力為要義［4］。法治強(qiáng)調(diào)“法律至上”、“制約權(quán)力”和“保障權(quán)利”的價(jià)值、原則和精神。通過憲法、法律對國家權(quán)力加以規(guī)范和制約是法治社會(huì)的基本要求，也是防止權(quán)力過度集中、權(quán)力被濫用的最有效手段。法治讓國家的權(quán)力置于國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)民眾的監(jiān)督之下，使之無法為所欲為，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，違法必受追究的良性循環(huán)，從而最有效的防止腐敗。

2．法治是保障市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的最根本方法。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。市場的自發(fā)性必然會(huì)造成為了自己的利益不擇手段的局面，也會(huì)造成社會(huì)差距的拉大。市場可以有自發(fā)的市場，也應(yīng)該有受規(guī)制約束的市場。自發(fā)的市場往往容易喪失道德、喪失誠信，造成窮者越窮、富者越富的馬太效應(yīng)，而受規(guī)制約束的市場可以通過一系列的法律途徑來制約這些行為或現(xiàn)象［5］。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)就其政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性而言，都要求市場運(yùn)行要嚴(yán)格體現(xiàn)人民的意志，按照一定的規(guī)則和程序進(jìn)行;要求全國有統(tǒng)一開放的市場，市場主體有充分的自由權(quán)，市場競爭在公平、公開、公正的環(huán)境中有序進(jìn)行;國家還要對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控。市場經(jīng)濟(jì)的這些特征，要求明確市場競爭的基本規(guī)則，確立對違反競爭規(guī)則行為的制裁方法并有效地實(shí)施，使違規(guī)者付出相應(yīng)的代價(jià)，警示市場主體不敢越雷池一步。而這些基本要求，都要依靠法制來規(guī)范、制約、引導(dǎo)和保障。當(dāng)前社會(huì)失序的一個(gè)重要方面就是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的失序，一些企業(yè)、個(gè)人為了牟利不擇手段，壟斷、地方保護(hù)、不當(dāng)競爭、欺詐等各類經(jīng)濟(jì)犯罪不斷出現(xiàn)。要改變這種狀況，就必須加大市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的力度，使各類市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重新回到法治的軌道上來。

3．法治是化解社會(huì)矛盾沖突的最理性方式。法治為社會(huì)管理提供一整套制度規(guī)則，將社會(huì)管理納入法制化軌道，明確界定政府的權(quán)力范圍，同時(shí)賦予社會(huì)公眾應(yīng)有的權(quán)利，一旦發(fā)生社會(huì)矛盾就可以通過法律途徑解決。這是化解社會(huì)矛盾沖突的最理性方式。

當(dāng)前社會(huì)失序的一個(gè)重要表現(xiàn)就是社會(huì)矛盾凸顯，社會(huì)沖突不斷。社會(huì)上形成了一種化解社會(huì)矛盾的怪現(xiàn)象，群眾一有事就找領(lǐng)導(dǎo)，找縣長、找市長、找省長，甚至找總理、找中央，形成了一種“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的非理性的化解矛盾的方式。比如一起民事官司，本來一審、二審就結(jié)案了，但敗訴一方超常規(guī)的上訪，有一些官員再利用職務(wù)簽上字，就把案子翻了，翻了之后必然就產(chǎn)生不穩(wěn)定。于是惡性循環(huán)，矛盾不僅不會(huì)減少，反而會(huì)增多。這正是當(dāng)前社會(huì)矛盾突出的重要原因所在。因此，無論是哪種形式的矛盾問題，無論是維穩(wěn)，還是信訪，都要回到法律框架之下，任何超越法律規(guī)定的方式，也許取得一時(shí)的平穩(wěn)，但無法從根本上得到化解，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的增多，越來越難管理。

四、推進(jìn)法制建設(shè)、重樹法治權(quán)威:當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵所在

當(dāng)前我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法治的“硬件”已經(jīng)基本具備，下一步要著重加強(qiáng)法治理念和法治精神等“軟件”建設(shè)，要由關(guān)注制度建設(shè)的速度和數(shù)量，向關(guān)注質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變;由關(guān)注法治進(jìn)程中的制度完善，向關(guān)注更廣泛的法治實(shí)踐轉(zhuǎn)變;由關(guān)注法律制度本身，向關(guān)注制度蘊(yùn)涵的法律價(jià)值轉(zhuǎn)變［7］。另外，完善社會(huì)管理需要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，在立法、執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)建立有效的機(jī)制，為社會(huì)管理提供有力的制度保障。

1．領(lǐng)導(dǎo)干部必須充分認(rèn)識(shí)法治在社會(huì)管理中的重要作用。中國的法制建設(shè)與西方不一樣，不是社會(huì)自然的演進(jìn)，而是通過政府強(qiáng)有力的推進(jìn)。因此，政府在法制建設(shè)中的作用至關(guān)重要，領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的認(rèn)識(shí)和重視則顯得尤為關(guān)鍵。實(shí)踐也充分證明，哪個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)強(qiáng)，法治的進(jìn)程也就快，社會(huì)秩序也更好;反之，則這個(gè)地方買官賣官橫行，社會(huì)秩序混亂、公平正義缺失。

領(lǐng)導(dǎo)干部要更新社會(huì)管理理念，改變過去傳統(tǒng)的“靠高壓維穩(wěn)、花錢維穩(wěn)”的思維，充分運(yùn)用法治手段來進(jìn)行社會(huì)管理，才能形成良性的長久的和諧穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)把法制建設(shè)的好壞作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)把學(xué)法、懂法、用法的領(lǐng)導(dǎo)干部提拔到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位，從而形成一種正確的用人導(dǎo)向。

2．應(yīng)當(dāng)切實(shí)解決法制建設(shè)中存在的突出問題。一是要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，不斷加強(qiáng)立法工作，防止法律真空的出現(xiàn)。社會(huì)主義法律體系的形成并非是一勞永逸的，立法是動(dòng)態(tài)的。尤其是在我們快速發(fā)展時(shí)期，各種新的社會(huì)問題不斷出現(xiàn)，立法部門就必須跟上社會(huì)發(fā)展的速度，查漏補(bǔ)缺，使社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人的社會(huì)活動(dòng)均有章可尋，有法可依。比如關(guān)系到社會(huì)民生保障方面的立法，應(yīng)加快推進(jìn)，用法律調(diào)整貧富差距加大、分配不同等不公平社會(huì)現(xiàn)象的力度。以法律的形式保障公民的平等和尊嚴(yán)，保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，平衡社會(huì)矛盾。

同時(shí)，立法必須更加注重科學(xué)，更加注重質(zhì)量。要改變過去部門立法過多的現(xiàn)狀，防止部門權(quán)益的立法化，切實(shí)保障立法的公平與正義，使立法保護(hù)的利益是最大多數(shù)人的利益，而不是某部門的少數(shù)利益。要增強(qiáng)立法的可操作性，改變過去立法過于原則，操作性不強(qiáng)的狀況，使立法能切實(shí)發(fā)揮社會(huì)效益，切實(shí)解決社會(huì)問題。

二是要加大執(zhí)法的力度，切實(shí)保障法律的實(shí)施。法律的生命在于實(shí)施，否則就形同虛設(shè)。我國已基本解決了無法可依的問題，社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，當(dāng)前最大的問題就是保證這些法律的貫徹實(shí)施。因此，必須要加大執(zhí)法力度，增強(qiáng)司法權(quán)威，嚴(yán)格依法行政，促進(jìn)和保障社會(huì)誠信機(jī)制的建立。行政執(zhí)法部門要嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)做到違法必究。尤其是對政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的違法犯罪問題，更應(yīng)當(dāng)毫不姑息，嚴(yán)厲依法查處，從而讓民眾相信政府的決心，并因此而樹立起對法治的信心。司法部門要公正司法，既要切實(shí)防止枉法裁判，更要防止裁判虛化、執(zhí)行不力的現(xiàn)象。司法應(yīng)該確保社會(huì)正義得到伸張，邪惡得到懲處，權(quán)利得到保障。只有這樣，司法權(quán)威才能真正樹立起來，公民才會(huì)、才愿意通過司法來化解社會(huì)矛盾糾紛，而不是通過上訪甚至其他極端手段來維護(hù)自己的權(quán)利。

三是要加大法治的宣傳力度。當(dāng)前很多活生生的法治案例告訴我們，法治的宣傳教育還很不夠，尤其是學(xué)生，從小學(xué)到中學(xué)到大學(xué)，由于功利主義的影響，都把教育的重點(diǎn)放在了升學(xué)、就業(yè)上面，從而忽視了思想道德教育和法制教育，導(dǎo)致部分的學(xué)生思想道德混亂，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)迷失，法治意識(shí)淡薄。因此，必須加大法制教育尤其是學(xué)生的法制教育，要改變過去的教科書里單純的法律知識(shí)概念條款的應(yīng)付考試式的說教，增加生動(dòng)豐富的法治案例，增強(qiáng)法制教育的效果。在社會(huì)法治教育層面，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)普法宣傳，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙雜志等各種方式加以推進(jìn)，從而不斷提高公民的法治素養(yǎng)。

總而言之，筆者以為，社會(huì)管理創(chuàng)新必須遵循法治的精神，要用法治理念指導(dǎo)我們的社會(huì)管理創(chuàng)新，使法治不僅成為我們社會(huì)管理的最優(yōu)方式，更成為我們社會(huì)管理的最終目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安、和諧穩(wěn)定。

［1］劉祖云．轉(zhuǎn)型期的社會(huì)失序問題［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008－11－23．

［2］胡錦濤．在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話［EB/OL］．人民網(wǎng)，http://politics．people．com．cn/GB/1024/13959222．html．

［3］孫立平．社會(huì)失序是當(dāng)前最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)［EB/OL］．人民網(wǎng)，2011－02－28－11:18．

［5］薛薇．社會(huì)管理的核心是法治［EB/OL］．新華報(bào)業(yè)網(wǎng)，2011－08－08－06:49．

［6］江平．現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要以法治為基礎(chǔ)［EB/OL］．http://www．sina．com．cn 2006 －08 －25 －09:00．

［7］蔣立山．中國的轉(zhuǎn)型秩序與法治發(fā)展戰(zhàn)略［C］//中國法治論叢．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009．

Philosophy and Logic:Legal Thinking about Social Management Innovation

LI Ming-lin

The fundamental purpose of social management innovation is to make a society form better security，harmonious and orderly order，resulting in a more ideal political，economic and social benefits．The rule of law is not only a fundamental guarantee of social order，and good social order is the fundamental sign．Thus，social management innovation must be consistent with the rule of law，in order to produce the best political，economic and social benefits，thus achieving a harmonious society in the long-term management goals．

Social management;Innovation;The rule of law

DF02

A

1008－7966(2011)06－0016－03

2011－10－11

黎明琳(1974－)，男，江西南康人，法學(xué)碩士，講師，副主任，從事法學(xué)、社會(huì)學(xué)研究。

［責(zé)任編輯:杜 娟］