和諧社會(huì)背景下農(nóng)民群體利益表達(dá)渠道的制度性建構(gòu)

藺豐奇 徐 殿

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),河北石家莊 050061)

【經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究】

和諧社會(huì)背景下農(nóng)民群體利益表達(dá)渠道的制度性建構(gòu)

藺豐奇 徐 殿

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),河北石家莊 050061)

現(xiàn)階段由各種利益矛盾引發(fā)的農(nóng)村群體性突發(fā)事件呈逐年上升趨勢(shì),農(nóng)民利益受損后進(jìn)行利益表達(dá)卻遭到不同程度的制度性渠道困境。暢通制度性的表達(dá)渠道對(duì)緩解農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾具有重要的意義,當(dāng)前應(yīng)著重對(duì)信訪、司法救濟(jì)和人大、政協(xié)等組織救濟(jì)三種主要的制度性表達(dá)渠道進(jìn)行合理性重構(gòu)。

政治參與;利益表達(dá);制度性渠道

隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷,一些長(zhǎng)期積累的社會(huì)問(wèn)題逐漸顯露出來(lái),由征地、拆遷、環(huán)境污染、移民安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題引發(fā)的社會(huì)利益矛盾逐年增多,由這些矛盾引發(fā)的農(nóng)村群體性突發(fā)事件也呈逐年上升趨勢(shì)。一些引起中央高度重視的大型群體性事件如:云南的孟連事件,漢源拆遷事件,河北定州暴力征地事件等已向中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定敲響了警鐘。這些群體性事件的產(chǎn)生固然有其深層次原因和特殊背景,其中農(nóng)民利益受損后制度性的利益表達(dá)渠道不暢甚至堵塞卻是這些事件產(chǎn)生的直接和重要原因。

一、農(nóng)民群體利益表達(dá)制度性渠道暢通的重要意義

利益是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提,也是推動(dòng)人行為選擇的根本性動(dòng)力。霍爾巴赫指出,“利益是指使人行動(dòng)的唯一動(dòng)力”[1],馬克思更為深刻的指出:“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同利益有關(guān)”[2]但是,無(wú)論是作為一種行動(dòng)的動(dòng)力還是奮斗所爭(zhēng)取的利益實(shí)現(xiàn),都以利益的完好表達(dá)為基礎(chǔ)和前提,只有進(jìn)行了合理、有效的利益表達(dá)我們的行動(dòng)才有路徑,利益爭(zhēng)取才能實(shí)現(xiàn)。

轉(zhuǎn)型期我國(guó)農(nóng)村各利益主體不斷凸顯、分化,以及地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)民利益的侵害,農(nóng)民為了維護(hù)權(quán)益,進(jìn)行利益表達(dá)便成了一種不可遏制的硬性需求。現(xiàn)代政治體系中幾乎所有的利益表達(dá)行為都可以分為制度性和非制度性兩類,非制度性的利益表達(dá)往往導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩和混亂,而制度性的利益表達(dá)則會(huì)盡可能的避免這種動(dòng)蕩和混亂,并呈現(xiàn)出一定的有序性和規(guī)范性。因此,暢通制度性的利益表達(dá)渠道就顯得尤為重要。

1.避免利益訴求沖突、暴力行為的產(chǎn)生。制度性的表達(dá)渠道不同于非制度性的表達(dá)渠道,往往具有一定的規(guī)則和程序。當(dāng)制度性的表達(dá)渠道暢通時(shí),這種渠道設(shè)計(jì)便呈現(xiàn)出一種既定的規(guī)則性和程序正義性。利益受損農(nóng)民將自己的利益訴求按照一定的規(guī)則通過(guò)制度性的渠道傳遞給政治決策者,政治決策者聽(tīng)取意見(jiàn)后調(diào)整相關(guān)決策又通過(guò)制度性的渠道以政治輸出的形式“反饋”到利益受損農(nóng)民,問(wèn)題進(jìn)而得到解決。整個(gè)的系統(tǒng)運(yùn)作都在現(xiàn)有的政治體制內(nèi)進(jìn)行,農(nóng)民的政治參與由于渠道的暢通也比較有序和規(guī)范,從而在客觀上關(guān)閉了非制度政治參與的大門,避免了利益訴求沖突、暴力行為的產(chǎn)生。

2.節(jié)約利益表達(dá)的成本。農(nóng)民進(jìn)行維權(quán)利益表達(dá)的根本目的就是為了獲得所反映問(wèn)題的解決,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考量就是盡量用最少的成本來(lái)獲得最大的收益,農(nóng)民進(jìn)行維權(quán)利益表達(dá)也同樣遵循著這一邏輯。制度性利益表達(dá)渠道的設(shè)計(jì)為農(nóng)民提供了節(jié)約成本,進(jìn)行利益訴求的現(xiàn)實(shí)路徑,制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們“制度減少了世界的復(fù)雜性,提供了一種簡(jiǎn)化識(shí)別負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵功能,使個(gè)人更容易與一個(gè)復(fù)雜而易變的世界打交道”,“當(dāng)存在一般的可以識(shí)別的行為模式和條件模式時(shí),行為主體就能在最低成本的情況下應(yīng)付具體細(xì)節(jié)”[3]。制度性渠道的設(shè)計(jì)往往制定各種行為規(guī)則,劃分各自行動(dòng)的范圍,行為主體就可以用較低的代價(jià)和非暴力的方式解決問(wèn)題和沖突。當(dāng)制度性利益表達(dá)渠道不暢甚至堵塞時(shí)就會(huì)產(chǎn)生包括交易成本、關(guān)系成本、時(shí)間等待成本在內(nèi)的成本大幅度上升,預(yù)期收益也變得不可預(yù)測(cè),不暢制度性表達(dá)渠道就成了阻止農(nóng)民利益表達(dá)的重要因素。此時(shí)農(nóng)民就會(huì)放棄這種制度性的表達(dá)渠道而轉(zhuǎn)向非制度性的表達(dá)渠道,當(dāng)非制度性的表達(dá)渠道所帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)成本、事后報(bào)復(fù)成本小于制度性表達(dá)渠道不暢所帶來(lái)的成本且預(yù)期收益明顯增加時(shí),農(nóng)民選擇非制度性的表達(dá)渠道就成了無(wú)奈的理性選擇。

3.增強(qiáng)農(nóng)民的政治信任。制度性的表達(dá)渠道是現(xiàn)有政治體系架構(gòu)中特殊的權(quán)利安排,某種程度上來(lái)說(shuō)體現(xiàn)著國(guó)家的意志,以國(guó)家的形象和信任作為保障。農(nóng)民通過(guò)制度性的表達(dá)渠道反映問(wèn)題以求的問(wèn)題的解決,說(shuō)明農(nóng)民信任這種制度安排,信任政府,當(dāng)所反映的問(wèn)題通過(guò)制度性的渠道有效解決后,這種信任就會(huì)加倍放大,伊格利津認(rèn)為“對(duì)制度的信任可以促進(jìn)對(duì)制度和平的和志愿的支持”[4]。反之制度性表達(dá)渠道的不暢甚至堵塞,農(nóng)民無(wú)法通過(guò)這種制度、性渠道來(lái)獲得應(yīng)有的政治支持時(shí)就會(huì)削弱對(duì)這種制度安排甚至對(duì)政府的信任。“公眾對(duì)政府信任的長(zhǎng)期缺失還會(huì)導(dǎo)致對(duì)政治制度及基本原則信任的崩潰”[5],“不信任的群體如果沒(méi)有接近決策者的渠道就有可能在社會(huì)中造成破壞性的沖突或崩潰”[6]。

4.有助于政治系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。政治穩(wěn)定是指政治系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的有序性和連續(xù)性,在此基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)政治穩(wěn)定是在適應(yīng)外界環(huán)境的變化和協(xié)調(diào)內(nèi)部諸要素的關(guān)系中求的自身發(fā)展并維持社會(huì)秩序的政治穩(wěn)定,它使整個(gè)政治系統(tǒng)處于開(kāi)放、充滿生機(jī)的良性運(yùn)行狀態(tài)之中[7]。而利益表達(dá)則是政治系統(tǒng)獲得有力支持的主要源泉,農(nóng)民通過(guò)制度性的渠道反映問(wèn)題,進(jìn)行利益表達(dá)把,“壓力”傳遞給決策者,決策者接受“壓力”后通過(guò)采取各種解決措施把這種“壓力”又通過(guò)制度性的渠道釋放出去,動(dòng)態(tài)的保持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。當(dāng)制度性的表達(dá)渠道不暢甚至堵塞時(shí),“壓力”無(wú)法正常傳遞必將隨處發(fā)泄,決策者也無(wú)法得到相關(guān)信息做出政策調(diào)整,整個(gè)政治系統(tǒng)就會(huì)處于動(dòng)亂、無(wú)序和失衡的狀態(tài)。

二、農(nóng)民群體利益表達(dá)制度性渠道的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)主要通過(guò)信訪、司法救濟(jì)和人大、政協(xié)等組織救濟(jì)這三種主要的制度性渠道,這三種主要的制度性表達(dá)渠道由于政治體制或本身設(shè)計(jì)等各種原因,在作用發(fā)揮方面存在著諸多困境。

1.多元信訪組織體系不順、缺乏相應(yīng)職權(quán),信訪功能發(fā)揮有限。信訪是農(nóng)民政治參與表達(dá)利益的一種重要的制度性渠道。但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中信訪往往很難表達(dá)農(nóng)民的利益訴求。我國(guó)的多元信訪組織體系導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立,缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān),各機(jī)構(gòu)對(duì)信訪案相互推諉,處理時(shí)也缺乏相互協(xié)調(diào),弱化了信訪功能的發(fā)揮。信訪體制的設(shè)計(jì)本身包容或推動(dòng)著拖延,雖然確立了“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理、誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,可是對(duì)于如何確定各個(gè)信訪部門的職責(zé)卻沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),在立案上更看重領(lǐng)導(dǎo)批示,人治色彩濃厚。另外,信訪部門沒(méi)有實(shí)在的職權(quán),更無(wú)足夠的人力和財(cái)力,對(duì)信訪事項(xiàng)一般處理方法就是“轉(zhuǎn)辦”,農(nóng)民千里迢迢進(jìn)省城上訪,問(wèn)題往往又被轉(zhuǎn)回去,從省里到市里再到縣里、鄉(xiāng)里,旅行一圈再回到原點(diǎn)。信訪制度在接受反映問(wèn)題、解決問(wèn)題方面也是低效率的。對(duì)上訪群眾而言,反映的問(wèn)題要被立案處理是非常非常難的,真正得以處理的案件相比于難以計(jì)數(shù)的未處理案件也僅僅具有象征性的意義和安慰作用。

2.司法地方化傾向明顯,行政干預(yù)司法,獨(dú)立地位尚未完全樹(shù)立?，F(xiàn)階段我國(guó)司法權(quán)的地方化傾向日益凸顯,真正的獨(dú)立地位尚未完全樹(shù)立,人、財(cái)、物不同程度的受制于各級(jí)地方政府[8],司法裁決往往受有關(guān)機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)的影響、制約和干預(yù)。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程當(dāng)中,一些地方政府為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展在征地、拆遷等過(guò)程中行為違法,侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益,農(nóng)民訴諸于法院時(shí)司法機(jī)關(guān)很難堅(jiān)定地站在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的立場(chǎng)上來(lái),法院也知道政府的行政行為不當(dāng)甚至違法,應(yīng)當(dāng)受到法律制裁,但是如果這樣做法院就會(huì)扣上影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的帽子,損害政府的公眾形象,政府也會(huì)施加種種壓力影響法院裁定。如果支持政府的非法行為勢(shì)必自毀法律,引起社會(huì)各階層的質(zhì)疑,招致司法不公的評(píng)價(jià)。有時(shí)涉及政府侵權(quán)引起的農(nóng)民集體訴訟,一些地方法院不是不予受理就是故意拖案、揉案,審判過(guò)程中程序不公開(kāi)、不透明,暗箱操作嚴(yán)重,個(gè)別法官甚至淪為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的代表。除此之外,農(nóng)民遇到利益侵損進(jìn)入法院進(jìn)行訴訟是要花錢的,正如有學(xué)者指出的:不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義,但是每一個(gè)司法都會(huì)消耗資源。即使我們完全不考慮司法腐敗所額外增加的成本,價(jià)值不菲的訴訟費(fèi)用,再加上律師費(fèi)和其他費(fèi)用,農(nóng)民對(duì)法院望而生畏是不難理解的[9]。

3.人大、政協(xié)等組織權(quán)威有待強(qiáng)化,代表效能有待進(jìn)一步發(fā)揮。通過(guò)人大、政協(xié)等組織反映意見(jiàn)、表達(dá)訴求也是一種制度化的參與方式,但現(xiàn)階段這些組織在政治體系結(jié)構(gòu)中缺乏強(qiáng)有力的支持而實(shí)際上處于一種弱勢(shì)狀態(tài)。以人大為例,人大在國(guó)家政治生活中的法律象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際地位,權(quán)威性無(wú)法凸現(xiàn)出來(lái),許多職責(zé)受到限制。負(fù)有代表民眾利益、反映民眾需求的人大代表實(shí)行的是非常任制,他們代表、傳輸公眾利益需求和爭(zhēng)取公眾利益的動(dòng)力、熱情、時(shí)間、能力也是非持續(xù)性和有限制的。除此之外,我國(guó)人大代表的產(chǎn)生體現(xiàn)的是一種多次的委托—代理關(guān)系,這種關(guān)系加大了代理風(fēng)險(xiǎn),使得民眾所表達(dá)的利益需求信息在自下而上的傳遞過(guò)程中產(chǎn)生遺漏、擱置甚至失真[10]。利益受損農(nóng)民通過(guò)人大、政協(xié)等渠道來(lái)表達(dá)自己的合法權(quán)益,從某種程度上來(lái)說(shuō),這種渠道也是不暢的。

農(nóng)民通過(guò)制度性渠道表達(dá)利益的梗阻使得制度性權(quán)威逐漸弱化甚至消失,通過(guò)非制度性渠道如采取靜坐、示威游行、圍攻黨政機(jī)關(guān)等方式進(jìn)行強(qiáng)制性利益表達(dá)就成了農(nóng)民的無(wú)奈選擇。

三、農(nóng)民群體利益表達(dá)渠道的制度性重構(gòu)

對(duì)利益表達(dá)渠道進(jìn)行制度性重構(gòu)應(yīng)著重于對(duì)信訪(上訪)、司法救濟(jì)和人大、政協(xié)等組織救濟(jì)這三種主要的制度性渠道進(jìn)行合理性重構(gòu),具體措施如下:

1.整合信訪資源,重整信訪組織體系。我國(guó)的信訪格局是黨政、人大、司法都有自己的信訪機(jī)構(gòu),因此信訪制度改革的關(guān)鍵是整合多方信訪資源,重整信訪組織體系。對(duì)黨政信訪部門的改革首先應(yīng)在重新整合黨政信訪組織體系的基礎(chǔ)上與行政監(jiān)察部門合二為一重建一個(gè)信訪部門[11],統(tǒng)一名稱、同一級(jí)別,將其作為黨委和政府的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)專門受理涉及政府公共行政領(lǐng)域的各類投訴。其次,通過(guò)立法賦予新建的信訪機(jī)構(gòu)一定的職權(quán),主要政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任信訪部門的負(fù)責(zé)人以提高機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,并在此基礎(chǔ)上提高部門機(jī)構(gòu)相應(yīng)的級(jí)別,使之方便與各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通,另外在人力、財(cái)政經(jīng)費(fèi)上給予大力支持,保持信訪機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)行。最后,還應(yīng)該對(duì)政府的信訪機(jī)構(gòu)做一些細(xì)分和縱向延伸,根據(jù)不同的投訴設(shè)立不同的投訴窗口,并有專門人員負(fù)責(zé)提供咨詢、建議和受案的工作。在信訪部門組織結(jié)構(gòu)方面實(shí)行縱向延伸,一縱到底,建立省、市、縣、鄉(xiāng)統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)以方便群眾的投訴,在客觀上也化解了跨過(guò)基層越級(jí)上訪的問(wèn)題,對(duì)收集來(lái)的信訪投訴按照投訴的部門分別轉(zhuǎn)給相應(yīng)部門并督促辦理,對(duì)涉訴案件劃歸司法部門處理。

在人大信訪制度的改革上應(yīng)該強(qiáng)化人大信訪的監(jiān)督功能,建立人大與各部門的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。首先,應(yīng)該去掉人大信訪機(jī)構(gòu)直接處理各類信訪事項(xiàng)的行政處理模式,逐步形成人大代表為信訪處理主體的新機(jī)制。其次,人大代表作為選民的利益代言人,應(yīng)該發(fā)揮其聚合利益、表達(dá)利益的特有功能,群眾把投訴的問(wèn)題直接導(dǎo)向人大代表,人大代表通過(guò)利益聚合以利益代言人的身份再把投訴遞送到人大的信訪部門,并進(jìn)行備案,根據(jù)投訴的性質(zhì)再分別轉(zhuǎn)到黨政信訪辦,涉訴案件轉(zhuǎn)到司法部門處理。依據(jù)誰(shuí)受理、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則使人大代表對(duì)投訴案件進(jìn)行持續(xù)的跟蹤,防止一轉(zhuǎn)了事。

在司法信訪制度的改革上,主要應(yīng)體現(xiàn)在剝離司法信訪的功能上,著重于承接行政信訪和人大信訪轉(zhuǎn)來(lái)的涉訴案件,并接受人大監(jiān)督對(duì)人大負(fù)責(zé)。在此改革過(guò)程中首先應(yīng)提高司法的權(quán)威性和公信力,讓群眾相信司法,相信法院能給予公正的判決。其次,對(duì)于法院本身應(yīng)構(gòu)建一個(gè)對(duì)黨政、人大轉(zhuǎn)遞涉訴案件的傳遞和接收機(jī)制,將轉(zhuǎn)遞的涉訴案件統(tǒng)一納入到司法程序處理。最后,還應(yīng)構(gòu)建一個(gè)集權(quán)利機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾和新聞媒體等主體在內(nèi)的對(duì)司法監(jiān)督的機(jī)制以保證司法的公正。

2.推進(jìn)司法體制改革,保障社會(huì)公平正義。司法作為公平正義的最后一道防線越來(lái)越凸顯出其重要性。當(dāng)前對(duì)司法體制的改革應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面:首先,加強(qiáng)司法的獨(dú)立性,建立垂直的司法管理體制,將基層和中級(jí)人民法院的司法轄區(qū)與行政轄區(qū)相分離,減少行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的影響。在經(jīng)費(fèi)保障上盡快建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度,實(shí)行國(guó)家單列、統(tǒng)一財(cái)政劃撥全額保障司法經(jīng)費(fèi),改變目前的中央與地方的“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)”的狀況。在人事安排上應(yīng)改變地方各級(jí)人民法院的人員編制由地方政府決定改由各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任免。除此之外還應(yīng)加強(qiáng)不同審級(jí)法院之間法官審判的獨(dú)立性,改變過(guò)去不同審級(jí)法院之間名義上審判監(jiān)督關(guān)系實(shí)踐中的行政關(guān)系,“每個(gè)法官均應(yīng)自由地根據(jù)其對(duì)事實(shí)的評(píng)價(jià)和對(duì)法律的理解在不受任何限制、影響、誘導(dǎo)、壓力、威脅或干涉的情況下對(duì)案件進(jìn)行秉公裁決”[12]。其次,在強(qiáng)化司法內(nèi)部監(jiān)督、制約的同時(shí)將訴權(quán)、裁判權(quán)的機(jī)制建立起來(lái),讓訴權(quán)參與司法過(guò)程對(duì)裁判權(quán)進(jìn)行制約。同時(shí)建立“特約監(jiān)督員制度”,加強(qiáng)黨外人士對(duì)司法權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督,成立“人民監(jiān)督工作辦公室”,加強(qiáng)與新聞媒體的溝通和聯(lián)絡(luò),為輿論監(jiān)督提供方便。最后,加強(qiáng)司法干部隊(duì)伍建設(shè),提升業(yè)務(wù)水平和人員整體素質(zhì)。

3.創(chuàng)新人大選舉制度、提高人大代表的代表效能。首先,改革和完善人大選舉制度,通過(guò)制度創(chuàng)新完善選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。“增強(qiáng)選舉特別是地方各級(jí)人大代表和政府選舉中的競(jìng)爭(zhēng)性,密切人大代表和人民群眾的聯(lián)系,強(qiáng)化人大代表與選民之間的利益代表關(guān)系”[13]。其次,提高人大代表的代表效能,堅(jiān)決改掉人大代表“官員化”、“兼職化”的弊病。最后,人大代表要有社會(huì)活動(dòng)能力和參政議政能力[14],具有提案和參加農(nóng)村實(shí)地調(diào)查的觀察能力和情況分析能力。

[責(zé)任編輯袁樹(shù)平 ]

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A

1009-6981(2011)01-0052-04

2010-10-07

藺豐奇 (1965-),男,河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授,主要從事地方政府治理研究;

徐殿 (1982-),男,河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院 2008級(jí)研究生。