完善人民政協(xié)政治協(xié)商制度推進社會主義政治文明發(fā)展①

楊雪燕

(福建省社會主義學院，福建 福州 350003)

政協(xié)理論研究

完善人民政協(xié)政治協(xié)商制度推進社會主義政治文明發(fā)展①

楊雪燕

(福建省社會主義學院，福建 福州 350003)

加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的客觀需要。細化協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、擴大協(xié)商主體、健全協(xié)商法律機制、增強協(xié)商實效是當前加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設的主要任務。

人民政協(xié) 政治協(xié)商 制度建設

體制問題、制度問題，是中國一切問題的根本。鄧小平曾說過，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。建設社會主義政治文明，重點在民主政治的制度建設，核心是民主政治程序的制度建設。政治協(xié)商是人民政協(xié)工作的首要職能，是政協(xié)協(xié)商民主工作的重中之重。胡錦濤總書記在慶祝人民政協(xié)成立60周年大會上明確指出，“要增強開展政治協(xié)商的自覺性和主動性，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容，豐富協(xié)商形式和層次，切實把政治協(xié)商納入決策程序”。加強政治協(xié)商制度建設，切實履行好政治協(xié)商職能，符合建設中國特色社會主義和進一步改革開放的要求，有利于發(fā)揮我國多黨合作和政治協(xié)商制度的巨大優(yōu)勢，也是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的客觀需要。

一、當前加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設需要解決的突出問題

人民政協(xié)的政治協(xié)商職能經(jīng)過半個多世紀的實踐，已經(jīng)有很大的進展和成績，但與社會主義政治文明建設的要求相比，與人民群眾日益增長的民主需要相比，還必須重視當前人民政協(xié)政治協(xié)商制度所存在的一些突出問題。

1、政治協(xié)商的內(nèi)容缺乏可操作性?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》中對政治協(xié)商的內(nèi)容作了原則規(guī)定，明確了“大政方針、重要問題、重要事務、其他問題”等必須進行政治協(xié)商。但是具體到各個地方而言，何為地方的“大政方針”，何為地方的“重要問題”，何為地方的“重要事務”，“其他問題”又指什么等等這些問題，是不完全一致的，各有各的實際情況。而且究竟哪些問題屬于“重要”的范疇沒有具體規(guī)定，在什么時候、以什么形式、在什么范圍、放到哪個層面進行協(xié)商沒有具體規(guī)定，這樣就使制度難以落到實處。《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中也規(guī)定了應該進行協(xié)商的重大事項，但有關規(guī)定太籠統(tǒng)，缺乏具體可操作性?！兑庖姟泛汀墩f(xié)章程》對人民政協(xié)政治協(xié)商的規(guī)定和要求都是符合我國國情的，但由于缺乏具體的實施細則，必然形成“有制難依”的結(jié)果。

2、政治協(xié)商的過程缺乏程序化。政治協(xié)商的程序是實現(xiàn)政治協(xié)商規(guī)范運行的保證。但是，現(xiàn)階段人民政協(xié)的政治協(xié)商缺乏程序化，協(xié)商中黨委、政府、政協(xié)各自的職責是什么，沒有明確規(guī)定;協(xié)商什么，解決什么問題，什么時候協(xié)商，同誰協(xié)商，沒有總體計劃和要求，往往造成政協(xié)唱獨角戲的局面。程序化缺乏導致的隨意性表現(xiàn)在:一是政治協(xié)商工作的開展和議題的確立仍主要以領導人的偏好或注意力為轉(zhuǎn)移。二是協(xié)商議題一般應提前多長時間告知協(xié)商各方，尚無規(guī)范做法。三是實際操作中存在著以通報會、報告會來代替政治協(xié)商的現(xiàn)象。

3、政治協(xié)商的主體行為不明確不規(guī)范。國務院新聞辦公室2007年發(fā)表的《中國的政黨制度》明確:“中國共產(chǎn)黨就國家重大方針政策和重要事務在決策前和決策執(zhí)行過程中與各民主黨派、無黨派人士進行協(xié)商，是實行科學決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)?！薄爸袊伯a(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、無黨派人士和各界代表人士的協(xié)商，是政治協(xié)商的另一重要方式?！保?］(P12－15)所以，無論是多黨合作，還是人民政協(xié)，政治協(xié)商都是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士和各民族、各界代表人士之間的協(xié)商。目前從政治協(xié)商主體行為來看，無論是中國共產(chǎn)黨和政府、人大方面，還是政協(xié)及各界代表人士方面，都存在行為規(guī)范問題。規(guī)范政治協(xié)商主體行為，一方面是規(guī)范和強化中國共產(chǎn)黨在政治協(xié)商中的領導和主導行為，加大對政協(xié)的政治協(xié)商的重視和支持;另一方面是規(guī)范和完善政協(xié)各界委員對政治協(xié)商的參與行為，以充分調(diào)動其參與政治協(xié)商的積極性和主動性。例如，一方面在一些地方，政協(xié)比較主動，如主動擬定題目，主動聯(lián)系政府進行協(xié)商。但另一方面，在一些地方，作為主導方的黨委和政府往往比較被動，政府即使向政協(xié)征求意見，也是協(xié)商變通報，一些決策性事項，表決前才提請政協(xié)討論。還有決策執(zhí)行過程中，主動邀請政協(xié)進行政策落實情況的監(jiān)督還做得不夠。政協(xié)的參與還不是政府決策的必經(jīng)程序，參與方式尚存在臨時性、隨意性?？傮w來看，政治協(xié)商的各主體行為都需要進一步明確規(guī)范。

4、政治協(xié)商的影響力弱化。政協(xié)的政治協(xié)商的決策參與顯得比較滯后。從形式上看政協(xié)決策參與多局限于調(diào)研、視察、提案等，一些咨政會、辯論會等有效形式開展得不普遍也不經(jīng)常。政治協(xié)商的內(nèi)容涉及的是重大事項，是全社會各方面關系的重大問題，政治協(xié)商會議召開了，經(jīng)過各方面充分表達意見達成共識了，這僅僅是過程，最重要的是協(xié)商結(jié)果對決策的影響力。而我國政協(xié)和人大會議幾乎同時召開直接影響了人民政協(xié)政治協(xié)商的結(jié)果的應用和影響力，往往政治協(xié)商還在進行，人大已經(jīng)投票表決了，協(xié)商民主對選舉民主的影響微乎其微，協(xié)商的結(jié)果對決策的影響更微乎其微。政治協(xié)商的結(jié)果要影響決策，不能流于形式，更不能重過程輕結(jié)果。政治協(xié)商各方應該互動交流，但現(xiàn)在很多時候都是政協(xié)委員說了白說，各說各話，說完就算。因此，必須重視人民政協(xié)的政治協(xié)商結(jié)果的應用問題，使我國的選舉民主和協(xié)商民主有機結(jié)合、相輔相成，真正體現(xiàn)有中國特色的社會主義民主政治優(yōu)勢。

5、政治協(xié)商機制不健全。政協(xié)政治協(xié)商的影響主要體現(xiàn)在政府決策的貫徹執(zhí)行環(huán)節(jié)。但由于缺乏相應的機制保證，決策實施中的政治協(xié)商還沒有成為政協(xié)的經(jīng)常和自覺的行動。在委員個人層面上，每年委員在全委會提出一兩件提案，平時參加經(jīng)常性的協(xié)商活動不多也不規(guī)范;在協(xié)商范圍層面上，政治協(xié)商往往是針對某一方面或某一項工作進行，對政策的執(zhí)行只能起到點或線的監(jiān)督;在協(xié)商方式層面上，政協(xié)通過調(diào)研、視察等形式，就政府部門執(zhí)行決策的情況提出意見和建議，至于政府部門采納得如何，則沒有多少約束。政治協(xié)商主體作用發(fā)揮不均衡，以政協(xié)組織名義開展的政治協(xié)商不經(jīng)常，政治協(xié)商的隨意性使政協(xié)政治協(xié)商的力量分散，優(yōu)勢弱化。由于政協(xié)政治協(xié)商機制不健全，影響了政治協(xié)商的質(zhì)量。

6、政治協(xié)商活動缺乏必要的法規(guī)規(guī)范。作為“亦官亦民，非官非民”的人民政協(xié)，作為國家政治架構(gòu)中的重要組成部分，其法律地位卻很不明確，缺乏參與決策的權利保障?！稇椃ā穼θ嗣裾f(xié)的地位、作用有所提及，但對人民政協(xié)組織的性質(zhì)、委員產(chǎn)生方式、工作職責范圍、工作程序、機構(gòu)設置等等，以及關于政協(xié)的組成及職責、權限仍無專門的法律規(guī)定，這就直接影響了政治協(xié)商的過程以及結(jié)果的法律保障和法律效力。如《中華人民共和國立法法》第58條對行政立法起草過程規(guī)定“應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見”，《中華人民共和國行政許可法》第19條對擬設定行政許可的行政立法草案規(guī)定“起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見”。諸如此類的“應當”表述方式，缺乏剛性，公眾包括政協(xié)組織參與的諸種權利難以得到保證。在一些地方，政治協(xié)商制度的落實，還取決于黨政一把手個人民主意識的強弱，這也導致現(xiàn)實生活中的協(xié)商受人為因素干擾大。在實際工作中政協(xié)委員因行使職權而遭受責難或打擊報復的現(xiàn)象時有發(fā)生，即便委員因履職的合法權利受到損害而提起訴訟，法院也沒有相應的法律適用條款。所以，急需通過必要的法律、法規(guī)加以界定和明確，以確保協(xié)商民主的平等性、公開性、有效性。

二、加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設、推進社會主義政治文明發(fā)展的對策思考

政治文明的本質(zhì)在于政治制度文明，政治制度文明的根本，在于法律和制度上的與時俱進和完善。人民政協(xié)制度作為我國社會主義民主政治的重要制度載體，在制度設計、制度運作等各個環(huán)節(jié)上，都應當體現(xiàn)政治文明發(fā)展的要求。

1、細化人民政協(xié)政治協(xié)商的具體內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》明確規(guī)定“把政治協(xié)商納入決策程序”，強調(diào)對重大問題的協(xié)商要做到“三在前”，即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，是一種事前、事中和事后的全過程的民主協(xié)商。在這個環(huán)節(jié)有兩大問題需要認真解決:一是重大問題的范圍界定問題。近幾年來，中央和地方各級黨委相繼制定和出臺了推進政治協(xié)商工作的實施意見文件，但重大問題的范圍表述還需要進一步斟酌，對人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容還要進一步細化，使之更具體、便于執(zhí)行。如兩院報告、財政預決算報告、社會發(fā)展報告可先在政協(xié)常委會上協(xié)商，再提交人代會審議;還可以建立重大決策事項在政協(xié)主席會上進行可行性投票制度。二是把地方性法規(guī)納入各級人民政協(xié)的政治協(xié)商范圍問題。目前大約50%的省市沒有把地方性法規(guī)納入?yún)f(xié)商范圍。政協(xié)章程規(guī)定“國家和地方的大政方針及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中重要問題”要在決策前進行協(xié)商，地方的法律法規(guī)屬于重要問題之列，所以，人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容應該包括地方法律法規(guī)的協(xié)商。

2、規(guī)范人民政協(xié)政治協(xié)商過程，使之程序化。政治協(xié)商是一種程序民主，政治協(xié)商的程序是實現(xiàn)政治協(xié)商規(guī)范運行的保證，完善協(xié)商程序，就是使政治協(xié)商的各個環(huán)節(jié)都認真按程序開展工作。在完善和嚴格執(zhí)行“協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的準備、協(xié)商會議的組織、協(xié)商成果的報送、協(xié)商意見的處理和反饋、協(xié)商成果的跟蹤問效”六大常規(guī)程序中，有兩個環(huán)節(jié)應是推進程序化的重點:一是協(xié)商計劃或協(xié)商議題的提出和確定。協(xié)商議題的提出和確定主要是黨委部門，為了要使政治協(xié)商制度得到很好的貫徹落實，建議出臺具體操作制度，進一步明確各協(xié)商主體特別是各級黨委部門的權利和責任。二是協(xié)商意見的實施和監(jiān)督。要對黨委、政府及其有關部門落實政協(xié)意見建議的時限要求、反饋方式等作出明確、具體規(guī)定;建立健全通報制度，將貫徹落實情況在一定范圍內(nèi)進行通報，或借助傳媒向社會公開等等。政治協(xié)商是一項程序性很強的工作，需要做大量具體細致的組織工作，建議在各級政協(xié)設置政治協(xié)商工作委員會，負責政治協(xié)商的具體運作。

3、豐富和創(chuàng)新人民政協(xié)政治協(xié)商的形式。制度建設尤其是制度創(chuàng)新是民主政治建設的核心。創(chuàng)新政治協(xié)商形式，對于豐富政治協(xié)商層次、完善政治協(xié)商格局具有重要意義。中央《意見》明確規(guī)定了政協(xié)全體會議、常委會議等八種會議形式作為政治協(xié)商的主要形式。我國一些地方和部門探索了多種協(xié)商民主的成功案例，諸如立法協(xié)商，即在人大立法過程中的協(xié)商;聽證會協(xié)商，即在地方行政決策中以聽證會的方式聽取意見;還有杭州市政協(xié)通過探索創(chuàng)新建立了“政府與政協(xié)工作聯(lián)席會議、書面協(xié)商、懇談協(xié)商”等協(xié)商形式;又如江西省委還創(chuàng)新另一種形式:約請面談式，即黨委、政府領導或有關部門負責人有時以約請面談的形式，與政協(xié)領導或政協(xié)專委會負責人及有關政協(xié)常委，就重要人事安排或地方經(jīng)濟社會發(fā)展的敏感問題進行個別協(xié)商或小范圍懇談，或約請政協(xié)委員中的專家學者，就某些專業(yè)技術性強的重要項目、重大工程溝通情況、聽取意見和建議。［2］這些程序規(guī)定和機制保障使人民政協(xié)政治協(xié)商工作有效避免了隨意性，成為推進決策科學化、民主化的重要環(huán)節(jié)，值得學習借鑒和推廣。此外，筆者認為還可以嘗試網(wǎng)絡式協(xié)商?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的迅猛發(fā)展，為實現(xiàn)協(xié)商民主提供了新的手段和途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)對于中國政治的最大改變之一就在于廣開言路，網(wǎng)絡參與拓展了協(xié)商民主的領域，它可以讓協(xié)商民主突破時間和空間的限制，擴大公民參與廣度的同時提升參與的質(zhì)量，打破精英對話語權的壟斷以實現(xiàn)政治平等。當然同時也要注意克服網(wǎng)絡表達的非理性和網(wǎng)絡參與的局限性，網(wǎng)絡協(xié)商只能作為協(xié)商民主的一種創(chuàng)新補充形式，并不能替代其它形式的協(xié)商。

4、完善政協(xié)政治協(xié)商機制。強化民主協(xié)商意識，突出民主協(xié)商重點，完善民主協(xié)商制度，黨和政府要充分發(fā)揮主導作用，建立完善決策協(xié)商機制，建立黨委、政府、政協(xié)協(xié)調(diào)機制(如建立專門的提案聯(lián)辦機構(gòu))非常關鍵。應建立協(xié)商的反饋機制，對不同意見和要求，無論接受或不接受都應給予明確的回復，對于不能吸納的意見應該說明理由，協(xié)商不能達成一致的意見不能進入決策程序。這樣才能保證執(zhí)政黨和政府的決策在政治協(xié)商過程中能最大限度的吸納各種意見，反映各種要求，達到政治協(xié)商的目的，而不致于使協(xié)商流于形式。由于目前的委員產(chǎn)生機制不規(guī)范，造成了比例不低的協(xié)商議事能力不高的人士進入政協(xié)，進而影響政協(xié)政治功能的有效發(fā)揮。甚至于出現(xiàn)黑惡勢力分子混進了委員隊伍，如沈陽的劉涌、浙江溫嶺的張畏等，表明委員產(chǎn)生機制確需變革。應規(guī)范政協(xié)委員產(chǎn)生機制，把既有代表性又有政治參與能力的人士推選到政協(xié)中來?？梢栽谀承┙鐒e中進行協(xié)商確定委員與選舉確定委員相結(jié)合的試點。委員通過選舉產(chǎn)生，既可以提高委員的協(xié)商議事能力，又可以增強委員的權利義務意識，同時也增強界別群眾對政協(xié)委員的認同感。還可以探索走政協(xié)委員專職化的道路。當前比較可行的是使大部分常委專職化，常委會會議的協(xié)商是政協(xié)政治協(xié)商的基本形式，搞好常委會會議的協(xié)商對政協(xié)政治協(xié)商功能的有效發(fā)揮會起到關鍵作用。要建立對協(xié)商制度的落實情況進行檢查和考核的機制。由黨委牽頭、政協(xié)參加定時組織全面檢查并開展督查，檢查各級黨委、政府重視、關心、支持政協(xié)工作的情況，并作為考核黨政主要領導和分管領導政績的一項重要內(nèi)容。要建立政治協(xié)商民主評議機制。可有選擇地在一些相關單位開展政治協(xié)商民主評議制度，把政治協(xié)商置于社會公眾的監(jiān)督之下。還應建立健全政治協(xié)商的保障機制、評價機制、激勵機制等，提高人民政協(xié)政治協(xié)商的質(zhì)量和水平。

5、擴大人民政協(xié)政治協(xié)商主體的界別設置。由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色，是人民政協(xié)不同于人民代表大會的一個顯著特點，也是人民政協(xié)得以存在和發(fā)揮作用，并成為我國社會主義民主政治制度不可缺少的組成部分的一個重要依據(jù)。新時期以來，人民政協(xié)的界別設置根據(jù)不斷變化的實際做過多次調(diào)整。調(diào)整的趨勢是不斷擴大包容性，以體現(xiàn)和反映我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的實際情況。經(jīng)過歷次調(diào)整發(fā)展到今天，人民政協(xié)已經(jīng)成為包括34個界別的具有最廣泛代表性和包容性的政治組織。伴隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國社會階層不斷分化，利益群體日趨多樣化，政治需求和政治參與日益擴大，要求政治體制對多樣化的利益表達和政治參與具有更大的包容性，以提高穩(wěn)定社會和整合社會的能力。中共十六大報告指出:改革開放后，我國已出現(xiàn)六個新社會階層，分別為民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)者。他們也是中國特色社會主義事業(yè)的建設者，是政協(xié)團結(jié)的對象，因此，要最大限度地擴大協(xié)商的對象范圍，最大限度地吸納社會的不同階層、不同利益群體的人士進入政協(xié)，就應增加政協(xié)的界別設置。雖然在實際操作中，他們中的代表人物以其他界別的名義當選為政協(xié)委員，但多數(shù)沒有自身相應的界別。要對政協(xié)的界別設置作適當?shù)恼{(diào)整擴大，可以用新的社會團體如行業(yè)協(xié)會、職業(yè)團體、學術團體、公益團體、社區(qū)組織等，代替部分非人民團體類界別，這樣既可使參加政協(xié)的各界別有效組織化，又可滿足新的社會階層和利益群體的政治需求，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。最突出的問題是各級政協(xié)中缺少廣大農(nóng)民的代表人物和社會其他一些弱勢群體的代表人物，缺少代表和維護農(nóng)民與其他社會弱勢群體利益的界別設置。農(nóng)民作為我國最大的社會群體，其利益訴求必須有通暢的表達渠道，其有序的民主參與必須有合法的組織途徑。而在目前，人民政協(xié)就是一種最適宜的形式。因此，應盡快設立農(nóng)民界等界別，使農(nóng)民和其他社會弱勢群體的特殊利益訴求，能夠同其他社會階層一樣有一條經(jīng)?；臅惩ㄓ行虻拿裰髑?，使政協(xié)的政治協(xié)商能最大限度地包容和反映社會不同階層和不同利益群體的意見和要求，使政協(xié)真正成為我國政治生活中各階層、各利益群體反映訴求和實現(xiàn)訴愿的重要機構(gòu)和場所，從而使參與協(xié)商式民主政治活動的主體具有更強的代表性、更大的包容性。

6、推進人民政協(xié)政治協(xié)商的法制化建設。政治文明的核心是政治制度文明，而法治作為政治文明的制度形態(tài)和秩序形態(tài)，不僅是政治文明豐富內(nèi)涵的集中體現(xiàn)，而且是承載政治文明成果的顯著標志。人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，作為我國社會主義民主政治的重要制度載體，推進人民政協(xié)政治協(xié)商法制化建設，是發(fā)展政治文明、實施黨的依法治國方略的必然要求。為適應建設社會主義法制國家的需要，應該把人民政協(xié)制度放到整個中國特色社會主義民主政治的總體框架中去定位，將人民政協(xié)制度化建設納入國家法制整體框架，明確人民政協(xié)在國家政治生活中議政機構(gòu)的地位和作用，把人民政協(xié)制度建設納入我國社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的總體布局進行法律規(guī)范。為了進一步推進政治協(xié)商制度由“軟約束”向“硬約束”轉(zhuǎn)變，筆者建議:一是通過《憲法》序言部分的修改，把人民政協(xié)定位為協(xié)商、議政、咨詢機關。二是將《政協(xié)章程》提升至法律層次，以法律的形式規(guī)范人民政協(xié)的組織與運行，確定人民政協(xié)與執(zhí)政黨、國家立法機關、國家行政機關、司法機關的關系，保障參與協(xié)商的主體地位平等和討論的自由以及意見建議得到平等對待和重視，真正做到協(xié)商于決策之前、監(jiān)督于實施之中。

［1］中國的政黨制度［M］．北京:外文出版社，2007．

［2］中共江西省委員會．在探索中創(chuàng)新，在規(guī)范中完善——江西省推進人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設的實踐與思考［J］．求是，2011，(2)．

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1671－2803(2011)06－0051－05

2011－10－08

楊雪燕(1965—)，女，福建漳州人，福建省社會主義學院副教授。

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