關(guān)于新型產(chǎn)業(yè)集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的思考——以安徽省江南集中區(qū)為例

楊 群

（池州學(xué)院，安徽池州247000）

伴隨我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入市場(chǎng)化發(fā)展成熟階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)與土地、勞動(dòng)力、能源等資源環(huán)境形成的矛盾日益突出，產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)也日益明顯。為了推進(jìn)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮中西部地區(qū)的自身優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2010年國(guó)家批準(zhǔn)通過了《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，江南集中區(qū)即是安徽省委、省政府根據(jù)《規(guī)劃》要求設(shè)立的省直管直建新區(qū)[1]。建設(shè)好江南集中區(qū)是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)能否取得最大成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是安徽省能否抓住此次機(jī)遇實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的重要支撐。

一、江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的積極意義

（一）加快推進(jìn)集中區(qū)建設(shè)進(jìn)程。江南集中區(qū)落戶于池州市梅龍鎮(zhèn)，這里原有農(nóng)村居民5.6萬多人，伴隨著集中區(qū)大規(guī)模建設(shè)需要，勢(shì)必將有更多原有農(nóng)村土地通過各種項(xiàng)目征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在征用土地過程中，如何安置補(bǔ)償這些由原有農(nóng)村居民淪為失地農(nóng)民后的生活保障問題，成為是否能順利快速推進(jìn)集中區(qū)建設(shè)的重要因素。農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了集中區(qū)的整體發(fā)展，安置失地農(nóng)民的過程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)土地?fù)Q保障的過程，因此，集中區(qū)應(yīng)積極提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，解決他們生活的后顧之憂，再進(jìn)一步與市民對(duì)接，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化，讓失地農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民，為集中區(qū)順利快速發(fā)展贏得時(shí)間和民心支持。

（二）吸引穩(wěn)定人力資源。對(duì)于江南集中區(qū)的規(guī)劃定位不僅僅是要建設(shè)成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新興的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，更要把它打造成為一座宜業(yè)宜居宜游的現(xiàn)代濱江城市。如何吸引大量人力資源來江南集中區(qū)安居樂業(yè)，成為集中區(qū)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。分析現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力用工不足，一個(gè)根本問題就是在這些地方生活成本過高，另外最核心的問題，就是他們的基本保障沒解決，只有把他們的根固定下來，才能從根本上解決問題。江南集中區(qū)的起步發(fā)展階段肯定會(huì)面臨吸引勞動(dòng)力的問題，從建立社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化為切入點(diǎn)，對(duì)于解決江南集中區(qū)的用工問題和吸引人力資源長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)生活有著積極意義。今后的江南集中區(qū)，無論是原住的老百姓還是新進(jìn)的農(nóng)民工還是各路大學(xué)生、包括藍(lán)領(lǐng)、白領(lǐng)，都可以轉(zhuǎn)為城市市民，享受市民化待遇，形成江南集中區(qū)真正的人力資源優(yōu)勢(shì)。

（三）促進(jìn)池銅兩市一體化對(duì)接。近幾年雖然池州、銅陵兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很快，人均水平在全省17個(gè)市當(dāng)中靠前，但從總體上看，兩市還存在著規(guī)模偏小、總量不大的限制。如果能夠進(jìn)一步發(fā)揮兩市地緣相近、人文相親、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，加速一體化方向發(fā)展，對(duì)于池州、銅陵甚至于對(duì)整個(gè)安徽省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要的意義[2]。江南集中區(qū)正好居于池州和銅陵兩大主城區(qū)中間，起初對(duì)江南集中區(qū)的功能定位和發(fā)展策略就充分考慮到按照“池銅一城化”發(fā)展的思路及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要。實(shí)現(xiàn)江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，一方面，將有利于以此作為過渡，逐步促進(jìn)池州、銅陵兩個(gè)中心城市市民生產(chǎn)生活對(duì)接，進(jìn)而全面推進(jìn)池、銅兩市城市功能、城市產(chǎn)業(yè)等對(duì)接；另一方面，從長(zhǎng)期發(fā)展看，碎片化的社會(huì)保障制度是不適應(yīng)池銅一體化經(jīng)濟(jì)體系的，江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化是江南集中區(qū)和池銅兩市經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必然要求。

二、江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化促成性條件

（一）制度轉(zhuǎn)化成本小。制度轉(zhuǎn)化成本小是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化快速推進(jìn)的基礎(chǔ)條件。何為制度轉(zhuǎn)化成本，在這里可以理解為從碎片化的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度所需要的改革費(fèi)用。制度轉(zhuǎn)化成本越小，說明這項(xiàng)制度轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)越低，制度改革成果也越明顯有效。目前，江南集中區(qū)起步區(qū)37平方公里面積內(nèi)只有5.6萬多農(nóng)村居民，隨著他們失去土地轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民，大部分農(nóng)民將被集中區(qū)各種產(chǎn)業(yè)吸收成為產(chǎn)業(yè)工人，人口基數(shù)較小成為集中區(qū)能在發(fā)展初期迅速推進(jìn)一體化制度轉(zhuǎn)變、降低制度成本的有利條件。

（二）政府重視，政策支持。社會(huì)保障制度基本上是一個(gè)有賴于政府財(cái)政支持的社會(huì)制度，在目前中國(guó)的政治體制下，只要政府部門高度重視并付之實(shí)施，就能辦好讓百姓受益的事情。因此可以說政府重視、政策支持是集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。江南集中區(qū)政府明確表示將遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則，在社保等方面推行市民化管理、市民化待遇，消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)[3]。自2010年6月江南集中區(qū)揭牌成立以來，一方面，在制度改革上，集中區(qū)政府通過對(duì)周邊池州和銅陵兩市社會(huì)保障制度的深入調(diào)研，結(jié)合集中區(qū)實(shí)際情況，認(rèn)識(shí)到戶籍制度是阻礙社會(huì)保障一體化的最主要障礙，為此，集中區(qū)政府把戶籍制度改革放在首位，加大戶籍改革力度，同時(shí)積極籌劃推進(jìn)社會(huì)保障一體化的具體操作方法和途徑；另一方面，在資金來源上，江南集中區(qū)作為國(guó)家層面承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域平臺(tái)、安徽省兩個(gè)直管直建新區(qū)之一，在集中區(qū)建設(shè)和各項(xiàng)制度實(shí)施上享有國(guó)家和省級(jí)財(cái)政的優(yōu)先大力支持，為集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化提供了重要的資金保證。

（三）良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障一體化之間是相互促進(jìn)、相互制約的關(guān)系，社會(huì)保障促進(jìn)或制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻決定著社會(huì)保障的長(zhǎng)期發(fā)展水平。從目前來看社會(huì)保障大部分項(xiàng)目采取的還是最直接的經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行保障，它必然受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。目前，集中區(qū)雖然有國(guó)家和省級(jí)財(cái)政的大力支持，但如果沒有良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，隨著集中區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)也必然會(huì)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)的增大，影響社會(huì)保障一體化的規(guī)模和質(zhì)量。所以，對(duì)江南集中區(qū)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的預(yù)期是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力支撐。

三、對(duì)江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化政策的建議

（一）對(duì)象一體化。目前，在江南集中區(qū)內(nèi)存在著四類人群的社會(huì)保障問題：第一類是原有的5.6萬多農(nóng)民；第二類是入駐的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員；第三類即大部分的企業(yè)員工；第四類包括其他非正規(guī)就業(yè)的人員或沒有就業(yè)的人員。在這四類人群中又存在著一定的交叉重復(fù)，如淪為失地農(nóng)民后的原有農(nóng)民可能轉(zhuǎn)化為企業(yè)的員工也可能成為第四類人群中的一員。所以，城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)象的一體化就要超越城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)和其他群體類別等方面的限制，實(shí)現(xiàn)覆蓋所有社會(huì)成員的社會(huì)保障體系[4]。最徹底實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)象一體化就是要賦予集中區(qū)所有成員平等身份的權(quán)利，要改變這一點(diǎn)可以從戶籍制度改革入手。原有農(nóng)村居民可以通過拆遷安置在所在新街道辦事處辦理新的市民身份，而對(duì)于外來勞動(dòng)力，例如農(nóng)民工，可以進(jìn)一步降低戶籍門檻，只要有單位介紹信就可以在相關(guān)部門辦理戶籍轉(zhuǎn)入登記，成為江南集中區(qū)市民。另外，針對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的一體化可以分為兩個(gè)層次：一是面對(duì)江南集中區(qū)內(nèi)所有市民確定的，即對(duì)所有社會(huì)成員采用同樣的身份標(biāo)準(zhǔn)享有同樣的社會(huì)保障權(quán)益，目的是防止因行業(yè)、職業(yè)等方面的差異而使一部分人受益，而另一部分人被排斥；二是針對(duì)特殊群體的普惠型的社會(huì)保障制度，主要涉及社會(huì)保障中較低層次的社會(huì)救助和更高層次的社會(huì)福利制度，即通過這些制度為某一群體的成員提供同樣的社會(huì)保障待遇，例如最低生活保障制度，老年人福利、兒童福利等。

（二）項(xiàng)目一體化。由于目前集中區(qū)內(nèi)社會(huì)保障對(duì)象的城鄉(xiāng)身份差異性，在社會(huì)保障項(xiàng)目上也存在著不完整性、重復(fù)交叉性等問題。例如近幾年在農(nóng)村推行的的農(nóng)村醫(yī)療救助制度、新農(nóng)合制度、農(nóng)村低保制度等新制度與農(nóng)村原有的諸如五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助和特困戶救助等舊制度存在著重復(fù)交叉的現(xiàn)象，但同時(shí)諸如社會(huì)福利等普惠性社會(huì)保障制度在農(nóng)村的缺失又是制度不完善的體現(xiàn)。城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目的一體化應(yīng)達(dá)到這樣幾個(gè)要求：一是項(xiàng)目的完整齊備性，即在一個(gè)社會(huì)保障制度體系中應(yīng)包含所有必須的項(xiàng)目，既包含維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體基本生存保障的社會(huì)救助項(xiàng)目，又要重視社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)勞動(dòng)力的保障和激勵(lì)作用，還應(yīng)進(jìn)一步提高社會(huì)福利項(xiàng)目的普惠范圍；二是社會(huì)保障項(xiàng)目的非重復(fù)性，即各個(gè)項(xiàng)目之間在功能上應(yīng)盡量避免交叉重復(fù)，防止因重復(fù)受益而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和不公平現(xiàn)象；三是項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性，即各個(gè)項(xiàng)目之間應(yīng)建立互補(bǔ)和協(xié)調(diào)的關(guān)系，提高社會(huì)保障項(xiàng)目的綜合效益。在江南集中區(qū)消除戶籍壁壘、統(tǒng)一市民身份后，應(yīng)由相關(guān)部門牽頭為市民建立相應(yīng)的社會(huì)保障檔案，保障所有市民平等完整享受社會(huì)保障權(quán)益。

（三）標(biāo)準(zhǔn)一體化。城鄉(xiāng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的一體化是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化較高層次的目標(biāo)。它應(yīng)是一個(gè)根據(jù)集中區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)為后盾，分步驟，分階段推進(jìn)的過程，企圖實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)一步到位反而會(huì)帶來負(fù)面效果。具體來說社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的一體化也包括兩個(gè)不同的層次：一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的差異性保障水平，即按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去確定保障水平，但允許實(shí)際保障水平有所不同，這是現(xiàn)階段集中區(qū)具有現(xiàn)實(shí)可行性的操作手段，即針對(duì)不同的社會(huì)保障項(xiàng)目對(duì)所有集中區(qū)市民制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，但具體保障項(xiàng)目和保障水平有所差異。二是更高層次的在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)一保障水平，即對(duì)所有的保障對(duì)象都提供同樣水平的保障待遇。

（四）管理體制一體化。目前，城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制在具體經(jīng)辦層面上仍然是碎片化的現(xiàn)狀。首先，不同的社會(huì)保障項(xiàng)目分屬于不同的部門管理，例如社會(huì)救助由民政部門管理，而社會(huì)保險(xiǎn)又由社會(huì)保障部門管理，部門之間沒有形成制度化的溝通和信息共享渠道。導(dǎo)致針對(duì)有些需要保障的人員沒有進(jìn)行保障，而有些有保障人員又重復(fù)受益；其次，由于具體管理經(jīng)辦單位的不統(tǒng)一，常常導(dǎo)致多個(gè)組織以不同的資源和不同的方式同時(shí)介入一項(xiàng)社會(huì)保障事務(wù)，降低工作效率，形成資源浪費(fèi)。江南集中區(qū)政府提出針對(duì)集中區(qū)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化管理實(shí)行全面的社會(huì)化管理體制。政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障制度制定層面的問題，其他社會(huì)保障的管理交由統(tǒng)一的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這樣既有利于避免不同部門管理形成的信息不暢通，又有助于節(jié)約管理成本，提高辦事效率；同時(shí)社會(huì)化管理也有助于在集中區(qū)構(gòu)建一個(gè)更加民主的小政府、大社會(huì)格局，增進(jìn)集中區(qū)內(nèi)社會(huì)和諧。

[1] 張謀貴.皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)研究[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2010，（3）.

[2] 張祥安.搶抓歷史機(jī)遇，打造產(chǎn)業(yè)新城[J].決策，2011，（1）.

[3] 榮兆梓.皖江城市帶的戰(zhàn)略意義與集中區(qū)建設(shè)[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[4] 關(guān)信平.論我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策[J].東岳論叢，2011，（5）.