跨界流域環(huán)境管理與預(yù)警——?dú)W洲經(jīng)驗(yàn)與啟示

荊春燕,黃 蕾,曲常勝

(南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化研究國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇 南京 210093)

·環(huán)境預(yù)警·

跨界流域環(huán)境管理與預(yù)警
——?dú)W洲經(jīng)驗(yàn)與啟示

荊春燕,黃 蕾,曲常勝

(南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化研究國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇 南京 210093)

工業(yè)革命以后,歐洲流域的污染事故進(jìn)入高發(fā)期,歐洲各國以流域?yàn)閱挝?共同商討對(duì)策,聯(lián)合開展治理工作,使流域水環(huán)境得到了很大的改善。目前,歐洲對(duì)流域的管理已經(jīng)形成了一套較為科學(xué)、成熟的模式。針對(duì)中國水環(huán)境污染事故頻發(fā)的狀況,總結(jié)了萊茵河流域管理模式和多瑙河流域預(yù)警系統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),對(duì)構(gòu)建中國流域范圍內(nèi)環(huán)境預(yù)警系統(tǒng)提出了相關(guān)思考。

萊茵河;多瑙河;流域管理;預(yù)警系統(tǒng)

1 背景

工業(yè)革命以后,以倫敦為代表,出現(xiàn)了大量的工廠,泰晤士河的水質(zhì)迅速惡化,使倫敦奇臭難耐,1858年被稱為倫敦的“奇臭年”。二次世界大戰(zhàn)以后,隨著工業(yè)復(fù)蘇和城市重建,歐洲幾大流域的水質(zhì)也都開始惡化,大規(guī)模的環(huán)境事件進(jìn)入高發(fā)期。1976年,位于意大利塞維索的一家農(nóng)藥工廠發(fā)生爆炸,使該地區(qū)多年內(nèi)畸形兒的出生率居高不下[1]。1986年,瑞士巴塞爾附近的山度士化工廠發(fā)生火災(zāi),將 10～30 t農(nóng)藥和至少 200 kg汞帶入了臨近的萊茵河[2]。2000年,多瑙河支流蒂薩河附近的一處金礦的污水沉淀池因積水暴漲發(fā)生漫壩,致使 10多萬升含有大量氰化物、銅和鉛等重金屬的污水沖泄到蒂薩河,最終進(jìn)入多瑙河[3]。

流域污染事故的高發(fā)使歐洲各國開始重視流域的污染問題,認(rèn)識(shí)到流域治理的迫切性。在對(duì)流域治理的探索過程中,歐洲各國意識(shí)到上下游國家間協(xié)調(diào)合作的重要性,在此基礎(chǔ)上,各國間相互協(xié)作共同監(jiān)督,對(duì)流域的治理管理逐漸形成了一套科學(xué)合理的流域管理模式。在該模式下,各國不僅有效開展河流治理工作,并且建立起相關(guān)流域的預(yù)警系統(tǒng),提高對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警能力與應(yīng)急水平,盡量減少突發(fā)事件對(duì)河流生態(tài)環(huán)境的再次破壞。

縱覽歐洲治理流域污染的整個(gè)過程,之所以能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)流域污染的有效治理與控制,主要是由于各國從政策與實(shí)踐兩個(gè)方面開展工作。其中政策內(nèi)容的制定與實(shí)踐如何保證政策的有效實(shí)施是流域有效管理的關(guān)鍵。

2 流域治理的主要政策

1976年塞維索事件的發(fā)生直接促進(jìn)了防止和控制此類事故的立法工作。1982年,歐共體通過了針對(duì)特定行業(yè)活動(dòng)的重大事故控制法規(guī),稱為“塞維索指令”;隨后幾年流域事故仍然頻繁爆發(fā),尤其是巴塞爾火災(zāi)的發(fā)生,促使歐共體對(duì)指令進(jìn)行修改,擴(kuò)大了指令適用的范圍,其中尤其強(qiáng)調(diào)了對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)的倉儲(chǔ)要予以約束,故形成了“塞維索二號(hào)指令”[4]?！叭S索二號(hào)指令”是目前歐共體施用的針對(duì)重大事故進(jìn)行控制的較為全面、科學(xué)、有效的一部法規(guī)。它從流域的風(fēng)險(xiǎn)源頭進(jìn)行控制,有效降低了流域發(fā)生污染事件的幾率,同時(shí)形成的相關(guān)數(shù)據(jù)庫,為流域的預(yù)警工作提供了有利資料。首先,該指令要求經(jīng)營者必須向主管單位報(bào)備聯(lián)系方式、物品列表、活動(dòng)等;提供相關(guān)文獻(xiàn)并實(shí)施主要事故預(yù)防政策;編制安全報(bào)告,詳細(xì)給出其分析方法和采取的措施;編制內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案。其次,要求主管單位在審查經(jīng)營者文件的同時(shí),還要對(duì)其安全系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,對(duì)不符合營運(yùn)要求的,可以強(qiáng)制禁止?fàn)I運(yùn);另外還要確定潛在的多米諾骨牌效應(yīng),并采取優(yōu)先行動(dòng);編制外部應(yīng)急預(yù)案和劃分規(guī)劃用地;同時(shí),歐共體要求成員國向歐盟委員會(huì)上報(bào)重大污染事故,以用于建立重大事故災(zāi)害數(shù)據(jù)庫,該數(shù)據(jù)庫主要包括事故的起因分析、吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及預(yù)防再次發(fā)生事故的措施等[5,6]。

對(duì)歐盟的流域管理具有重大作用的另一部法律是“歐盟水框架指令”,該法律的主要目標(biāo)是保護(hù)和管理水資源。它也是指導(dǎo)萊茵河、多瑙河流域管理和預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律之一。該指令的主要特點(diǎn)有:一、保護(hù)范圍全面。水框架指令提到的保護(hù)范圍不僅僅針對(duì)淡水,還包括地表水、地下水、半咸水和沿海水域?；緦W洲范圍內(nèi)的所有水域類型都包含在內(nèi)。二、保護(hù)內(nèi)容豐富。涉及水量、水質(zhì)、水生態(tài)系統(tǒng)等各方面的保護(hù)。三、提出了以流域?yàn)閱卧Ｗo(hù)水的要求。要求制定流域規(guī)劃,流域機(jī)構(gòu)必須由能夠勝任的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。四、將水域的保護(hù)與污染控制措施緊密結(jié)合。這一點(diǎn)與歐盟過去的法規(guī)有所不同。過去歐盟在污染控制方面和危險(xiǎn)品管理方面有單獨(dú)的法規(guī),比如要求登記等,但是并沒有直接與水域保護(hù)的要求結(jié)合。五、水框架指令作為歐盟的水法規(guī),不能等同于任何一個(gè)國家的水法規(guī),對(duì)于不同國家,按照水框架指令的原則和時(shí)間要求實(shí)現(xiàn)該指令的目標(biāo)是歐盟關(guān)注的內(nèi)容,具體實(shí)施方法由成員國自己決定[7,8]。

3 流域治理的實(shí)踐

3.1 萊茵河的管理模式

萊茵河是歐洲第三大河,也是歐洲著名的國際河流,流經(jīng)瑞士、意大利、德國、法國、盧森堡、比利時(shí)、荷蘭等數(shù)十個(gè)國家,全長(zhǎng) 1 320多 km[9]。20世紀(jì) 70年代前,萊茵河是一條受到嚴(yán)重污染的河流,在沿岸各國的合作治理下,現(xiàn)在是歐洲最干凈的河流之一。因此,萊茵河的管理模式值得借鑒。

由于萊茵河的跨界性,在流域的統(tǒng)一管理、綜合治理上存在著很多問題,因此沿岸各國商討成立了“保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)”(I CPR),為制定相關(guān)決策,開展治理工作提供一個(gè)公共的平臺(tái)。其中瑞士、法國、德國、盧森堡和荷蘭是 I CPR成員,而其他沿岸國家則是觀察員。萊茵河的合作治理主要是在該委員會(huì)的框架下開展的。委員會(huì)下設(shè) 3個(gè)工作組和 2個(gè)項(xiàng)目組,工作組進(jìn)行委員會(huì)決策的準(zhǔn)備和細(xì)化,而項(xiàng)目組負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、恢復(fù)重建萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)以及監(jiān)控污染源等具體治理工作[10,11]。委員會(huì)采用部長(zhǎng)會(huì)議決策制,主席輪流由各成員國的部長(zhǎng)擔(dān)任。ICPR每年定期召開部長(zhǎng)會(huì)議,由各國輪流主持,會(huì)議的主要內(nèi)容有 3項(xiàng):參加各國依次匯報(bào)本年進(jìn)行的相關(guān)治理工作,并對(duì)下一年的治理目標(biāo)進(jìn)行承諾;形成下一年合作治理的重要決策,決策需要得到大家的一致認(rèn)可,但并不具備法律約束力;最后明確委員會(huì)和成員國下一年的任務(wù),決策的具體執(zhí)行由各成員國負(fù)責(zé)?？偟膩碚f,I CPR是一個(gè)民間組織,決策不具備法律效力,治理工作也完全由各國自主進(jìn)行,但在各國的相互監(jiān)督、自覺行動(dòng)下,卻成功運(yùn)行至今,并對(duì)萊茵河的治理工作發(fā)揮了重要作用。

3.2 多瑙河的預(yù)警系統(tǒng)

多瑙河是歐洲第二大河,全長(zhǎng) 2 850 km,流經(jīng)德國、奧地利、保加利亞、烏克蘭等 18個(gè)國家,情況比萊茵河更為復(fù)雜[12]。效仿萊茵河的跨界管理模式,沿岸各國成立了“保護(hù)多瑙河國際委員會(huì)”(I CPD)。由于多瑙河地理上橫跨多個(gè)國家,其中包括歐盟國家與非歐盟國家,所以委員會(huì)的管理、協(xié)調(diào)工作更為復(fù)雜。在流域預(yù)警方面,借鑒易北河與萊茵河的預(yù)警模式開發(fā)了多瑙河事故應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)(DAE WS)。這套系統(tǒng)在上述兩個(gè)預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,對(duì)其缺點(diǎn)進(jìn)行了改進(jìn),同時(shí)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了更新,并對(duì)其中的警報(bào)模型進(jìn)行了升級(jí),大大提高了系統(tǒng)預(yù)警的準(zhǔn)確性。從 1997年 4月投入使用后,至今已經(jīng)為多起事故發(fā)布過有效的警報(bào)。該系統(tǒng)的主要目標(biāo)是在發(fā)生突發(fā)性環(huán)境污染事件時(shí),能夠迅速向下游地區(qū)和部分有需要的上游國家發(fā)布事故信息,有助于下游國家及時(shí)制定應(yīng)急預(yù)案,有效應(yīng)對(duì)污染事件。該系統(tǒng)的重點(diǎn)主要在于流域內(nèi)不同國家的跨界合作和預(yù)警信息的發(fā)布上[13-15]。

3.2.1 國際警報(bào)中心

為了保證相關(guān)信息在突發(fā)情況下能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地在不同國家間傳遞,多瑙河預(yù)警系統(tǒng)通過在流域內(nèi)的主要國家設(shè)立國際警報(bào)網(wǎng)絡(luò)中心 (P IAC)來實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的通暢運(yùn)行。目前已經(jīng)有 12個(gè)這樣的警報(bào)中心,分別是設(shè)立在多瑙河上游國家德國、奧地利、捷克共和國的 3個(gè)預(yù)警中心,設(shè)于多瑙河中游國家斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞的4個(gè)預(yù)警中心,還有設(shè)立在下游國家羅馬尼亞、保加利亞、摩爾瓦多、烏克蘭的 5個(gè)預(yù)警中心。除了烏克蘭由于特殊的地理位置設(shè)立了 2個(gè)中心外,其他每個(gè)國家設(shè)立 1個(gè)警報(bào)中心。在系統(tǒng)建立初期,各國警報(bào)中心間的通信主要依靠專門的海事衛(wèi)星實(shí)現(xiàn),現(xiàn)在主要依靠網(wǎng)絡(luò)。

每個(gè)警報(bào)中心下面都設(shè)有 3個(gè)部門:通訊部門,每天 24 h都有值班人員,當(dāng)有突發(fā)性污染事故發(fā)生時(shí),可以及時(shí)接收到事故信息或者及時(shí)向下游國家發(fā)布信息;專家部門,根據(jù)接受到的事故信息,結(jié)合相關(guān)工具,對(duì)事故可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估;決策部門,根據(jù)專家部門的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行決策,決定是否要對(duì)下游國家發(fā)布警報(bào),決定在事故后期何時(shí)解除警報(bào)。目前形成的每個(gè)警報(bào)中心通用的工具有:國際營運(yùn)手冊(cè),主要是用來規(guī)范應(yīng)急與預(yù)警過程中的規(guī)范操作,規(guī)范信息傳遞;危險(xiǎn)化學(xué)品數(shù)據(jù)庫,包括對(duì)整個(gè)萊茵河流域具有一定風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的化學(xué)品;多瑙河流域警報(bào)模型,借鑒了萊茵河的警報(bào)模型,是專家部門進(jìn)行影響評(píng)估的重要工具。

3.2.2 DAEWS下的子系統(tǒng)

在事故發(fā)生時(shí),各國的警報(bào)中心間要進(jìn)行信息的及時(shí)交流,警報(bào)中心內(nèi)的各個(gè)部門間也要進(jìn)行信息的傳輸,所以在事故應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng) (DAEWS)下開發(fā)了 3個(gè)子系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)所有部門間的信息流傳遞。它們分別是信息處理系統(tǒng)、流域范圍的衛(wèi)星通信系統(tǒng)和警報(bào)網(wǎng)絡(luò)、影響評(píng)價(jià)模擬系統(tǒng)。

信息處理系統(tǒng)用以處理 P IAC通信部門、專家部門、決策部門間的信息的交換,同時(shí)也用于流域內(nèi)不同國家 P IAC之間的信息交流。它為多瑙河流域內(nèi)的信息傳輸提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化工具,確保了在有緊急突發(fā)性事故發(fā)生時(shí),信息的快速流暢傳播。同時(shí),這套系統(tǒng)可以記錄已發(fā)生事故的相關(guān)信息、預(yù)警系統(tǒng)發(fā)布警告的一些相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)以及一些大會(huì)的年度報(bào)告等。

流域范圍的衛(wèi)星通信系統(tǒng)和警報(bào)網(wǎng)絡(luò)是在有緊急突發(fā)性事故發(fā)生時(shí),專門用以發(fā)布警報(bào)的平臺(tái)。當(dāng)警報(bào)通過衛(wèi)星傳送到地面站的終端機(jī)上時(shí),終端機(jī)會(huì)自動(dòng)呼叫值班人員的呼機(jī),不僅向值班人員發(fā)送警報(bào)信息,還發(fā)送事故的相關(guān)必要信息。

影響評(píng)價(jià)模擬系統(tǒng)的主要部分就是多瑙河警報(bào)模型。主要為專家部門在進(jìn)行相關(guān)影響評(píng)價(jià)時(shí)提供一定的幫助。多瑙河警報(bào)模型涵蓋了整個(gè)多瑙河干流和支流。輸入污染事故的基本信息以后,它能夠快速給出指定地點(diǎn)和時(shí)間的模擬污染情況,如污染物到達(dá)時(shí)間、濃度分布曲線等,以此來幫助專家對(duì)污染物的跨界影響進(jìn)行評(píng)估。

3.2.3 DAEWS的運(yùn)行

以匈牙利的國際報(bào)警中心為例,該中心的通信部門設(shè)在水資源研究中心的水文預(yù)報(bào)中心,有利于工作人員及時(shí)掌握全國范圍內(nèi)的水文信息。專家部門設(shè)在水資源研究中心的水污染研究所,主要任務(wù)是評(píng)估事故產(chǎn)生的跨流域影響。決策部門設(shè)在環(huán)保部的環(huán)境安全部門,他們依據(jù)通信部門的信息與專家部門的評(píng)估結(jié)果,決定是否要在國內(nèi)或者向下游國家發(fā)布警報(bào)。三者間的通信主要依靠信息處理系統(tǒng),通過這個(gè)系統(tǒng),可以直接進(jìn)入國家水文、水資源數(shù)據(jù)庫,獲得相應(yīng)的數(shù)據(jù)。當(dāng)上游國家發(fā)生突發(fā)性污染事故時(shí),匈牙利警報(bào)中心的通訊部門可以通過信息處理系統(tǒng)接收事故信息,或者向上游國家主動(dòng)索要信息,然后由專家部門根據(jù)預(yù)警模型的模擬結(jié)果和相關(guān)數(shù)據(jù)庫,對(duì)事故可能對(duì)匈牙利造成的跨界影響進(jìn)行評(píng)估,遞交決策部門,由決策部門決定發(fā)布警報(bào)的范圍。當(dāng)匈牙利本國發(fā)生污染事故時(shí),專家部門要迅速從數(shù)據(jù)庫獲取事故的相關(guān)信息進(jìn)行評(píng)估,通訊部門將事故信息傳送給下游國家。當(dāng)發(fā)生重大事故時(shí),直接向下游國家發(fā)布警報(bào),使下游國家能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)事故[16-19]。

4 對(duì)中國流域管理與預(yù)警的啟示

與歐洲在工業(yè)革命后的狀況相似,中國在今后一段時(shí)期內(nèi),重大環(huán)境污染事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)仍將繼續(xù)存在。如何應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)狀,并在此基礎(chǔ)上有效治理流域污染,是需要思考的問題。萊茵河管理模式與多瑙河預(yù)警系統(tǒng)的成功運(yùn)行,對(duì)中國進(jìn)行流域的跨省、市界治理具有良好的借鑒意義。

(1)完善具體針對(duì)流域?qū)用姝h(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī),使治理工作獲得強(qiáng)有力的法律保障。借鑒歐盟水框架指令的理念,調(diào)整流域污染治理的觀念,使流域治理擺脫傳統(tǒng)的行政分區(qū)治理觀念,建立根據(jù)流域的生態(tài)分區(qū),各個(gè)省市級(jí)部門聯(lián)合治理的觀念。

(2)建立能夠高效統(tǒng)一省、市、部門間利益的流域管理機(jī)構(gòu)。制定相關(guān)決策、行動(dòng)時(shí)要充分征求各方意見,協(xié)調(diào)各方利益,使形成的決議能夠最大限度地得到各方同意。這樣不僅能夠使決議的實(shí)施得到保證,在決議商討的過程中也能夠充分了解各方信息,制定出滿足各方需求的政策,增強(qiáng)各方互信。另外,流域管理機(jī)構(gòu)也要充分重視下游地區(qū)的利益,站在公正客觀的立場(chǎng)上進(jìn)行管理。

(3)在流域的管理中要增強(qiáng)公眾的參與性。I CPR的一項(xiàng)重要成功經(jīng)驗(yàn)就是它讓百姓和企業(yè)自己管理萊茵河,使企業(yè)、群眾認(rèn)識(shí)到流域治理不僅僅是政府的職能,也是公眾利益的所在。這種管理方式大大降低事故發(fā)生時(shí)企業(yè)隱瞞不報(bào)的概率。此外也可建立相關(guān)的監(jiān)督體系,讓每個(gè)公眾都成為流域的監(jiān)督者。

(4)由于目前中國應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性環(huán)境污染事故的預(yù)警水平還比較低,應(yīng)加快構(gòu)建針對(duì)各個(gè)流域的預(yù)警系統(tǒng),及時(shí)預(yù)報(bào)泄露事故、工業(yè)事故、運(yùn)輸事故等事故性污染風(fēng)險(xiǎn),提高事故應(yīng)急水平。借助各級(jí)監(jiān)測(cè)部門,實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水質(zhì)的連續(xù)監(jiān)測(cè),為流域預(yù)警提供及時(shí)可靠的數(shù)據(jù)。同時(shí),應(yīng)大力研發(fā)相關(guān)有機(jī)物指標(biāo)的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng),結(jié)合生物預(yù)警技術(shù)與化學(xué)品識(shí)別技術(shù),實(shí)現(xiàn)污染事故的反演,提高系統(tǒng)的快速響應(yīng)能力。借助萊茵河警報(bào)計(jì)劃、多瑙河預(yù)警系統(tǒng)的模式,構(gòu)建符合中國流域自身特點(diǎn)的預(yù)警系統(tǒng),并完善系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)庫。

綜上所述,在中國流域治理的過程中應(yīng)充分重視上下游行政部門間的合作,制定統(tǒng)一的治理策略,聯(lián)合行動(dòng)。在突發(fā)性事故發(fā)生時(shí),應(yīng)實(shí)現(xiàn)上下游地區(qū)間信息的及時(shí)傳遞與充分共享。應(yīng)盡快建立符合各流域自身特點(diǎn)的預(yù)警系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)性污染事故的有效預(yù)警,加強(qiáng)相關(guān)單位應(yīng)對(duì)突發(fā)事故的能力,大力提升中國流域環(huán)境應(yīng)急水平。

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EnvironmentalManagement and EarlyWarn ing System for Cross-boundary River Basins—Based on the Experiences of European Union

J ING Chun-yan,HUANGLei,QU Chang-sheng
(State KeyLaboratory of Pollution Control and Resource Reuse,School of the Environment,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu 210093,China)

After the industrial revolution,pollution accidents had break out frequently on the major European river basins.European countries as a union discussed strategies to conduct Environmental management of rivers based on river basin.Finally,they significantly improved the environmental quality of the basin water.To analyze the international cross-boundary management of the River Rhine,and based on the research about the earlywarning system for the Danube River,the experiences of cross-boundary environmentalmanagement are summarized,which provide some references for cross-boundarymanagement ofwater environment in china.

the Rhine River;the Danube River;environmentalmanagement for the river basins;earlywarning system

X321

C

1674-6732(2011)-01-0008-04

10.3969/j.issn.1674-6732.2011.01.003

2010-08-24

國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目(2008ZX07528-005),江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)科研基金 (0916),江蘇省環(huán)保科研課題 (2009029)。

荊春燕 (1986—),女,碩士在讀,從事環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析、評(píng)估、控制與管理方面的研究。

(本欄目編輯 周立平)