構(gòu)建海洋生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題探討

王金坑，余興光，陳克亮，王炳坤

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

構(gòu)建海洋生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題探討

王金坑，余興光，陳克亮，王炳坤

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

目前，我國的生態(tài)補償條例尚未出臺，雖然陸地資源生態(tài)補償有一定程度的落實，但海洋生態(tài)補償卻尚未進行。文章通過對海洋生態(tài)補償機制的隸屬問題、資金來源問題、海洋生態(tài)補償評估標準與現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法律體系的銜接性以及海洋生態(tài)補償機制的運行等關(guān)鍵問題進行深入研究和探討，旨在為完善我國生態(tài)補償條例的編制提供科學(xué)依據(jù)，推進建立我國海洋生態(tài)補償機制，促進海洋環(huán)境與沿海社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

海洋生態(tài)補償；機制；關(guān)鍵問題

我國近300萬km2的管轄海域蘊藏著豐富的生物資源、能源、水資源和金屬資源等戰(zhàn)略資源，海洋對保障國家安全、緩解資源和環(huán)境的瓶頸制約、拓展國民經(jīng)濟和社會發(fā)展空間，將起到更加重要的作用。2009年，我國海洋生產(chǎn)總值超過3萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達9.53%，在沿海地區(qū)生產(chǎn)總值中更占到15.5%，海洋經(jīng)濟已經(jīng)成為新的國民經(jīng)濟增長點，同時，由于臨海優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，沿海地區(qū)已成為全國經(jīng)濟最發(fā)達和人口聚集區(qū)［1］。

我國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，開發(fā)利用海洋活動的逐漸增多，強度的不斷增大，已嚴重威脅海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康。隨著遼東沿海、環(huán)渤海、山東半島、江蘇沿海地區(qū)、長三角、海西、珠三角以及北部灣等東部沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的推進，沿海各地為進一步拓展發(fā)展空間，解決土地資源緊缺、環(huán)境容量不足和降低成本等經(jīng)濟發(fā)展進程面臨的突出問題，都以向海洋要資源、要環(huán)境、要空間為著力點，重點發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)和臨港工業(yè)，圍填海等對海洋生態(tài)影響巨大的開發(fā)活動則首當其沖，成為各地海洋開發(fā)的重點。2009年，全國共確權(quán)海域面積178366.86hm2，用海類型涵蓋、漁業(yè)、工業(yè)、交通運輸、旅游娛樂、海底工程、排污傾倒以及造地工程等多種行業(yè)與類型，其中用于填海造地、構(gòu)筑物建造、圍海的達38700hm2余。大規(guī)模高強度的海洋開發(fā)活動將進一步加重近岸海域污染狀況、導(dǎo)致海洋生境和生物多樣性受損，海洋生態(tài)保護與建設(shè)的任務(wù)重、難度大、問題多，海洋已成為影響國家生態(tài)安全的重要因素。

我國政府十分重視海洋生態(tài)保護工作，《國務(wù)院關(guān)于國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要的批復(fù)》明確指出“海洋問題帶著國家根本利益”，要求“始終貫徹在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)的方針，進一步規(guī)范海洋開發(fā)秩序”。但由于我國尚未建立有效協(xié)調(diào)開發(fā)與保護的海洋生態(tài)調(diào)控政策體系，海洋開發(fā)活動的生態(tài)環(huán)境代價未能得到有效補償，已受損或破壞的海洋生態(tài)環(huán)境得不到恢復(fù)，對海洋保護區(qū)等具有重大生態(tài)價值的海域或?qū)ο蟊Ｗo性投入嚴重不足，海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康融化的趨勢未能得到緩解，各地政府和群眾對海洋生態(tài)保護的熱情和投入明顯不高，一些地方還出現(xiàn)了為了項目建設(shè)而調(diào)整保護區(qū)范圍或功能分區(qū)的情況。

隨著我國海洋經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展的瓶頸。而在環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的實踐中，結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟政策缺位，使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間的不公平分配［2］。因此，為了調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)保護的關(guān)系，促進海洋資源的集約利用，亟須建立海洋生態(tài)補償機制，通過對海洋生態(tài)破壞者、受益者、保護者及建設(shè)者之間的利益關(guān)系平衡和調(diào)整，加強海洋經(jīng)濟與生態(tài)保護的分工協(xié)作，共同推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

1 海洋生態(tài)補償機制應(yīng)納入國家生態(tài)補償?shù)目傮w框架

我國海洋生態(tài)環(huán)境的脆弱性以及海洋環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了沿海地區(qū)在工業(yè)化過程中不能走“先污染、后治理”的老路，而應(yīng)該強化經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的互動發(fā)展。海洋生態(tài)補償機制作為國家生態(tài)補償制度的重要組成部分，應(yīng)納入國家生態(tài)補償?shù)目傮w框架。

從海洋生態(tài)破壞的責任主體分析，進入海洋的污染物中有80%以上來自陸地排放和河流輸入，海岸帶人類活動是造成濱海濕地喪失、海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞的主要原因。因此，海洋生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)，需要國家層面上的重視，把海洋納入國家生態(tài)補償?shù)臋C制上，是對海洋的特別犧牲予以補償。

從現(xiàn)實來看，在我國沿海地區(qū)，發(fā)展不平衡的現(xiàn)象仍然存在，尤其是在我國已經(jīng)建成的170多處海洋自然保護區(qū)和特別保護區(qū)所在的區(qū)域，海洋保護區(qū)對當?shù)鼐用竦膫鹘y(tǒng)生產(chǎn)活動和生活方式產(chǎn)生了一定的影響，對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)布局和項目的落戶產(chǎn)生了較大的制約，進一步拉大區(qū)域發(fā)展的不平衡。

因此，為加強我國的典型海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物多樣性，保障國家生態(tài)安全，也亟須從國家立法層面上，在滿足各行政區(qū)之間公平性為基礎(chǔ)，按照海陸統(tǒng)籌和海洋生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域管理的思路，同時考慮經(jīng)濟最優(yōu)的目的，完善環(huán)境責任界定［3］，推進海洋領(lǐng)域的生態(tài)補償工作。

2 海洋生態(tài)補償資金的來源問題

2.1 政府提供

海洋生態(tài)公共物品的特性決定了政府提供在生態(tài)補償中負首要責任，各級政府依據(jù)受益范圍原則和成本與受益對稱原則，為海洋保護區(qū)的生態(tài)補償提供財政轉(zhuǎn)移。財政轉(zhuǎn)移支付的資金來源主要有兩個：一個是財政預(yù)算，國家通過財政專項補助，事業(yè)撥款等形式，為海洋保護區(qū)生態(tài)補償提供資金扶持。地方政府也要根據(jù)自己承擔的海洋保護區(qū)保護職能，在財政預(yù)算中保障生態(tài)補償資金。另一個是發(fā)行國債，由中央政府通過發(fā)行國債籌集所需資金，相當于向未來借錢，將來用財政收入還債。地方政府可以向中央政府申請使用國債用于當?shù)睾Ｑ蟊Ｗo區(qū)生態(tài)建設(shè)。

2.2 海洋開發(fā)利用的受益者或海洋生態(tài)的破壞者支付

按“誰開發(fā)、誰保護，誰收益、誰補償”的原則，立足于“以海養(yǎng)?！?，籌措海洋生態(tài)補償資金［2］。

海洋開發(fā)活動受益者補償是海洋生態(tài)保護貢獻者與經(jīng)批準的開發(fā)活動利益獲得者（受益者）之間通過某種給付關(guān)系建立起來的物質(zhì)性補償關(guān)系，通過協(xié)議除了明確海洋開發(fā)活動的恢復(fù)措施與責任外，還包括通過貨幣方式實施的異地修復(fù)、區(qū)域生態(tài)保護的補償。

我國具有廣闊的海域資源，大部分海洋開發(fā)活動主要集中于東部沿海地區(qū)，而東部沿海分布著大量的海洋生物、生態(tài)資源和國家級、地市級海洋自然保護區(qū)；在現(xiàn)階段，對于這一部分的生態(tài)補償如果僅通過中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的方式，實施對海洋保護區(qū)的生態(tài)補償工作，不僅中央財政難以負擔，也難以彌補受影響地區(qū)的發(fā)展機會的喪失，無法達到協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的平衡［4］。因此，在考慮政府資金補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該按照“誰開發(fā)、誰保護，誰收益、誰補償”的原則，要求海洋開發(fā)活動在占用、利用海域空間、生物及非生物資源、海洋環(huán)境容量過程中，對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的不利影響，從法律層面上要求責任者履行相應(yīng)的生態(tài)補償責任。同時，在國家《生態(tài)補償條例》立法過程中，應(yīng)根據(jù)海洋生態(tài)補償?shù)奶攸c，明確規(guī)定，對填海造地、海上構(gòu)筑物建造、圍海、海洋油氣及海砂開采、海洋傾廢等對生態(tài)損害較嚴重的海洋開發(fā)利用活動征收生態(tài)補償金，用于實施海洋生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)，以及對受到海洋自然保護區(qū)建設(shè)影響發(fā)展的區(qū)域的補償。

目前，這種方式的生態(tài)補償在各地的海洋生態(tài)補償機制建設(shè)實踐中，已被證明是海洋生態(tài)補償?shù)挠行侄闻c獨特優(yōu)勢，具有法理充分、簡便易行，又可取之于海、用之于海，同時又基本不增加中央及地方的財政負擔［5－6］。

3 構(gòu)建海洋生態(tài)補償評估標準的問題

建立海洋生態(tài)補償機制，其中一個至關(guān)重要的問題就是構(gòu)建海洋生態(tài)補償機制的國家戰(zhàn)略和政策框架，以發(fā)揮路線圖作用，指導(dǎo)相關(guān)工作的進程。較科學(xué)規(guī)范并符合政策性要求的生態(tài)補償機制的內(nèi)涵可以表述為：生態(tài)補償機制是為改善、維護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度［7］。

生態(tài)補償實質(zhì)是社會成員享用生態(tài)環(huán)境資源成本的給付，是生態(tài)責任和生態(tài)利益的重新分配。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性以及我國經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差異較大，因此，生態(tài)補償依據(jù)宜采用統(tǒng)一評估方法，如制定《海洋生態(tài)損害評價技術(shù)導(dǎo)則》，個案評估確定的方式。

對于海洋開發(fā)活動的生態(tài)補償依據(jù)與標準制定，主要是依據(jù)受損海洋生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能夠得到實施（對無法就地恢復(fù)的，則可通過替代性修復(fù)或區(qū)域性保護得以實現(xiàn)）的成本支出進行計算。包括：海洋生境的喪失和海洋環(huán)境功能損害的損失；海洋生物物種、種群和群落的損失；生態(tài)系統(tǒng)能量流動和物質(zhì)循環(huán)等基本功能的損失；為修復(fù)、恢復(fù)及異地修復(fù)、恢復(fù)上述海洋生態(tài)損害而需要支付的費用；為上述目的而支付的檢測、監(jiān)測和評估等費用；對于一些圍填海項目還可以通過建立一系列生態(tài)—經(jīng)濟模型來評估填海造地生態(tài)損害的價值以及被填海域作為生產(chǎn)要素的價值［8－9］。

對于海洋保護區(qū)，生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是補助受損失的發(fā)展機會，具體應(yīng)考慮國家和地區(qū)的具體情況，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、平均利稅率、平均GDP增速、保護區(qū)與相鄰區(qū)域生活水平的差別進行綜合考慮。此外，還包括：地方政府、單位和民眾為保護海洋生態(tài)受損失發(fā)展機會的彌補；對因保護海洋生態(tài)的目的而轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的法人、自然人給予補償補助等［10］。

4 與現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法律體系的銜接性問題

我國已經(jīng)頒布實施了《海洋環(huán)境保護法》《海島保護法》等一系列的海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)，海洋生態(tài)補償機制的建設(shè)中，既要考慮與全國性的生態(tài)補償制度建設(shè)的統(tǒng)一，也要充分考慮與海洋環(huán)境保護制度的銜接。

4.1 與海洋環(huán)境保護監(jiān)管機制、職責和責任的統(tǒng)一

根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》和國務(wù)院有關(guān)海洋環(huán)境保護的職責分工，國家海洋局承擔海洋環(huán)境保護的責任，負責海洋生態(tài)損害國家索賠工作。海洋生態(tài)補償工作一方面要納入國家生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)之中，同時也應(yīng)明確國家海洋行政主管部門在實施海洋生態(tài)補償工作中的責任。

4.2 與現(xiàn)行海洋環(huán)境影響評價制度的銜接

《海洋環(huán)境保護法》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》確定了環(huán)境影響評價工作在海洋工程建設(shè)項目管理中的法律地位，是必須執(zhí)行的義務(wù)和程序。

鑒于我國的海洋環(huán)境影響評價制度可為生態(tài)補償?shù)膶嵤┡c技術(shù)支撐，可以將海洋生態(tài)補償?shù)倪\行與海洋工程環(huán)境影響評價的管理緊密結(jié)合；因此，在現(xiàn)階段生態(tài)補償條例出臺前，可以參照海洋工程環(huán)境影響評價的管理，要求海洋開發(fā)利用活動在申請用海許可前，必須進行海洋生態(tài)損害評估，提交海洋開發(fā)利用活動的海洋生態(tài)損害評估報告。按照法律規(guī)定需要提交環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，可以在環(huán)境報告書中設(shè)專章評估海洋開發(fā)利用活動可能造成的海洋生態(tài)損害。海洋行政主管部門在海洋工程環(huán)境影響報告書核準意見中，根據(jù)海洋生態(tài)損害評估結(jié)論和補償方案提出的海洋生態(tài)損害補償?shù)氖聦?、理由，明確海洋開發(fā)利用者應(yīng)當履行的海洋生態(tài)損害補償義務(wù)，包括補償數(shù)額、履行方式和期限等，并納入日常監(jiān)督和竣工驗收工作內(nèi)容。但由于海洋環(huán)境影響評價和生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)不完全相同，因此還需要研究在管理程序的具體操作問題。

5 海洋生態(tài)補償機制的運行問題

5.1 海洋生態(tài)補償?shù)穆鋵嵟c監(jiān)督

海洋行政主管部門作為海洋生態(tài)補償落實者和監(jiān)督者，應(yīng)當將生態(tài)補償納入海洋工程建設(shè)的日常監(jiān)督和竣工驗收工作內(nèi)容。在海洋開發(fā)利用活動竣工驗收和監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)海洋生態(tài)損害情形不符合原海洋生態(tài)損害評估結(jié)論的，應(yīng)要求海洋開發(fā)利用者重新進行海洋生態(tài)損害評估，并根據(jù)新的評估結(jié)論按照本辦法的有關(guān)規(guī)定提出索賠要求。海洋開發(fā)利用活動申請人未按本辦法規(guī)定事先開展海洋生態(tài)損害評估、履行海洋生態(tài)損害補償責任的，海洋行政主管部門可不批準其用海申請。

同時，還應(yīng)開展建設(shè)項目海洋生態(tài)補償?shù)暮笤u價。目前的建設(shè)項目環(huán)境影響后評價主要包括兩個方面：一方面是將建設(shè)項目運行一定階段后與環(huán)境保護驗收時的情況進行比較，以提出相應(yīng)的改進措施；另一方面是將建設(shè)項目運行一定階段后與環(huán)境影響評價中預(yù)測內(nèi)容進行比較，以檢驗環(huán)境影響評價的準確性和可靠性?？紤]到海洋生態(tài)補償?shù)闹匾?，在進行后評價的同時，還應(yīng)將海洋生態(tài)補償?shù)墓こ虒嵤?、資金使用與生態(tài)效益納入海洋保護區(qū)定期考核與績效評估，實施監(jiān)督。

5.2 海洋生態(tài)補償資金的管理與使用

海洋保護區(qū)生態(tài)補償?shù)倪\行機制就是其生態(tài)補償各組成要素之間相互影響、相互作用的規(guī)律以及他們之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，通過一定的運行方式和途徑，把各構(gòu)成要素有機地聯(lián)系在一起，以達到海洋保護區(qū)生態(tài)補償順利實施的目的。海洋生態(tài)補償是以保護或恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)為目的，可以采取不同的補償方式但都離不開資金的籌措（來源）、使用與監(jiān)督管理。

海洋生態(tài)補償金應(yīng)納入財政預(yù)算，建立海洋生態(tài)保護專項資金進行管理，并主要用于下列項目：為恢復(fù)、減輕海洋生態(tài)損害而實施的工程與非工程項目；海洋生態(tài)損害的應(yīng)急監(jiān)測、損害評估與跟蹤監(jiān)測、后評估；區(qū)域性海洋生態(tài)保護與污染整治項目及生態(tài)救濟。

因此，在資金籌措和監(jiān)理上，沿?？h級以上人民政府的財政部門可設(shè)立海洋生態(tài)補償金、賠償金專門賬戶，對資金的收入、支出實施有效監(jiān)管；在資金使用上，沿海縣級以上人民政府的海洋行政主管部門應(yīng)組織編制海洋生態(tài)補償金的使用計劃，按照預(yù)算管理的規(guī)定納入財政預(yù)算，嚴格支出管理，接受審計監(jiān)督。

6 結(jié)束語

當前，隨著我國海洋經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展、海洋開發(fā)活動的日益頻繁，海洋生態(tài)保護已經(jīng)成為我國海洋環(huán)境保護的重點，而海洋生態(tài)補償作為海洋生態(tài)保護的有力杠桿更是今后研究的重中之重。目前，我國雖然在陸地資源生態(tài)補償上有一定程度的實踐，而在海洋的生態(tài)補償方面卻尚未進行。筆者針對構(gòu)建海洋生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題進行探討，為完善我國生態(tài)補償條例的編制提供參考，以促進海洋環(huán)境與沿海社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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