保護耕地與保障發(fā)展的關系

□王國輝（河南省土地整理中心）

耕地事關農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，事關國家的糧食安全、經(jīng)濟安全，甚至關系政治安全?！笆终湎Ш秃侠砝猛恋兀袑嵄Ｗo耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。保護耕地是指運用法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質量進行的保護。發(fā)展，是我們黨執(zhí)政興國的第一要務，對于全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化，具有決定性的意義。保障發(fā)展是指通過科學合理的規(guī)劃、計劃調控，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的土地資源支撐。保護耕地與保障發(fā)展是全局性的戰(zhàn)略問題，往往使人們面臨著兩難的選擇，承受著雙重的壓力，保護與保障二者之間相輔相成，是辯證統(tǒng)一的關系。保護耕地是保障發(fā)展的前提，只有把耕地保護好了，才能為發(fā)展留下足夠的用地空間；保障發(fā)展是保護耕地的目的，保護耕地是為了長久地可持續(xù)發(fā)展，今天的保護，是為明天的發(fā)展奠定更堅實的基礎。尤其是對于在全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有舉足輕重地位的省份來講，保障發(fā)展也涵蓋了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，從這個角度看，保護耕地本身就是保障發(fā)展。保護耕地和保障發(fā)展，必須把握好兩者之間的“度”，找到最佳平衡點。過度強調眼前的保障，必然導致有限耕地的過快減少，造成不可持續(xù)發(fā)展；過分強調保護，則會阻滯經(jīng)濟社會的進步。只有把保護與保障有機地統(tǒng)一起來，才能有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。本文以河南省為例，對保護耕地與保障發(fā)展的關系進行探討，為破解兩者之間的矛盾提出了建議。

一、河南堅持保護耕地與保障發(fā)展“兩手抓”的做法

（一）將保護和保障納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局統(tǒng)籌謀劃

針對河南經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的形勢和耕地資源狀況，省委省政府在認真總結過去資源保護與開發(fā)利用經(jīng)驗教訓的基礎上，按照科學發(fā)展觀和加強宏觀調控的要求，研究分析耕地保護和建設用地需求面臨的基本形勢，把它們放在關系國計民生，關系經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的高度加以重視，以全局觀念和戰(zhàn)略思維謀劃這些工作，以資源利用方式轉變促進發(fā)展方式轉變。明確提出在嚴格保護耕地、確保糧食安全的同時，必須堅定不移地走集約節(jié)約用地的道路，加強對建設項目占用耕地的管理，將少占耕地作為項目建設方案優(yōu)選的基本條件，從嚴把握建設用地定額和各項控制指標，增加單位面積土地的投資強度，使有限用地指標盡可能多安排項目，從長遠和根本上提高土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。“十一五”期間，河南省單位GDP建設用地消耗下降24%，轉變了把保護耕地和保障發(fā)展對立起來的觀念，轉變了發(fā)展經(jīng)濟就必須占用大量耕地的觀念。在此基礎上，省政府提出并確立了“兩保一高”的目標要求，即：“把土地資源的管理作為調控調節(jié)經(jīng)濟運行、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要手段，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，基本保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的用地需求，努力實現(xiàn)土地高效利用”。并重點明確了“有限指標保重點，一般項目靠挖潛”的供地原則。

（二）構建保護與保障的科學責任機制

多年來，河南一直積極構建保護耕地和保障科學發(fā)展新機制，省及各地相繼采取了一系列重大舉措，從強化共同責任、推進節(jié)約集約用地等方面加強耕地保護和用地保障的各項機制建設。在保護耕地方面，河南省明確規(guī)定，各級政府對本行政轄區(qū)內耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積負總責，政府主要領導是第一責任人。要求省、市、縣、鄉(xiāng)逐級簽訂耕地保護目標責任書，并納入了政府目標考核體系。有關部門各司其職，共同承擔保護耕地資源的責任。一些地方逐漸完善了橫向聯(lián)動制度，建立健全了由公安、法院、檢察、監(jiān)察、規(guī)劃、電力、交通、國土、城建、工商等多部門共同參與的聯(lián)席辦公制度，定期召開聯(lián)席會議。一些地方建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，司法、監(jiān)察機關與國土資源部門建立了查處違法犯罪案件協(xié)調聯(lián)動機制。全省各地都建立了國土資源協(xié)管員制度，有些地方聘請人大代表、政協(xié)委員擔任監(jiān)督員，充分發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。在保障發(fā)展方面，河南積極探索建立節(jié)約集約用地機制，加強責任考核。以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為重點，大力推進節(jié)約集約用地，推廣應用多層標準廠房，嚴把項目用地預審、會審關，堅決核減不合理用地，通過以上措施，單位建設用地投資強度不斷提高，單位生產(chǎn)總值增長消耗新增建設用地明顯下降，既保護了耕地資源，又保障了經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠用地需求。

（三）通過開展土地整治，提高保護與保障的能力

河南作為改革開放之初的糧食調入省，當時每年的糧食產(chǎn)量只有200多億kg，如今卻成了全國第一糧食生產(chǎn)大省、全國僅有的6個糧食調出省之一。這樣的成績，與河南這些年來始終牢記穩(wěn)糧之責，一貫重視土地整治密不可分。僅“十一五”期間，全省就投入新增費72.44億元，整治土地44.67億m2。為更好地發(fā)揮土地整治在保護耕地中的作用，近幾年，河南全面推行土地規(guī)模整治。2008年，各縣（市）按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局、規(guī)模整治、分步實施”的思路，編制并實施了《土地整理五年實施方案》，促進土地整理向規(guī)?；较虬l(fā)展。2009年年底，河南啟動了南水北調渠首及沿線土地整治重大工程，預算投資52.09億元，整治規(guī)模23.2億m2，計劃新增耕地1.4億m2。2010年全省開始建立省、市兩級項目庫制度，規(guī)定省級和市級項目庫單個項目規(guī)模必須達到規(guī)定的面積。土地整治尤其是規(guī)模整治，增加了耕地數(shù)量，提高了耕地質量，起到了以建設促保護的作用，落實了“保紅線”任務。整治后的農(nóng)田普遍變成了設施配套、旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，糧食生產(chǎn)能力一般都提高了10%～20%，為河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設做出了重要貢獻。

“十一五”期間，河南省還通過實施耕地“占補平衡”項目，補充耕地8.73億m2，為經(jīng)濟社會發(fā)展用地創(chuàng)造了良好的條件。同時，為切實保護耕地，提高土地節(jié)約集約利用水平和用地保障能力，從2009年開始，河南又根據(jù)國家的要求，結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤開展了土地綜合整治，已啟動了兩批試點，并取得了初步成效。土地綜合整治在保護耕地、保障發(fā)展等方面都發(fā)揮了十分重要的作用。經(jīng)過整治，一大批閑置多年的老宅基地、磚瓦窯廠、工礦廢棄地等被復墾為耕地，增加了有效耕地面積，節(jié)約的農(nóng)村建設用地流轉到城鎮(zhèn)使用，緩解了建設用地指標不足的壓力，支持了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮了保障發(fā)展的作用。

二、河南實現(xiàn)了保護耕地與保障發(fā)展的“雙贏”

河南省土地總面積16.7萬km2，居全國第18位，僅占全國土地總面積的1.74%，人均耕地低于全國平均水平?；巨r(nóng)田678.33億m2，保護率高于全國平均水平。針對人口超過1億、人均耕地較少、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化任務重、保護耕地壓力大的客觀情況，河南歷屆省委省政府一直在實踐中努力尋找最佳答案?！鞍宋濉逼陂g，省委、省政府提出“工業(yè)、農(nóng)業(yè)兩篇文章一起做”，“兩道難題一起解”，開始了工農(nóng)業(yè)協(xié)調發(fā)展的探索，制定了“以農(nóng)興工、以工促農(nóng)、農(nóng)工互動、協(xié)調發(fā)展”的思路。時任河南省委書記的李長春在不同場合多次強調，河南要“圍繞‘農(nóng)’字上工業(yè)，上了工業(yè)促農(nóng)業(yè)”?！熬盼濉焙汀笆濉逼陂g，河南在強農(nóng)興工道路上邁上了新臺階，時任河南省委書記的李克強明確提出要“用發(fā)展工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)”，以工業(yè)化為先導，大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”進程?！笆晃濉逼陂g，河南把“農(nóng)業(yè)先進、工業(yè)發(fā)達”納入中原崛起總目標，提出要努力走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，做出了建設河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)的戰(zhàn)略抉擇，力爭到2020年糧食再增產(chǎn)150億kg。當前，站在“十二五”新的起點上，省委省政府提出了堅持走一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的‘三化’協(xié)調科學發(fā)展的路子，對中原崛起戰(zhàn)略進行了繼承和深化，啟動了中原經(jīng)濟區(qū)建設?，F(xiàn)任河南省委書記盧展工提出的“有效保護，有序開發(fā)”，十分精辟地概括了保護耕地與保障發(fā)展的辯證統(tǒng)一關系?！坝行ПＷo”就是要關緊資源調控的“閘門”，關住違法違規(guī)和閑置浪費的“閘門”；“有效保護”不僅注重保護措施的嚴格性，更加注重保護結果的有效性；不僅注重量的保護，更加注重質的提高。有效保護不是不允許使用資源，而是為了給永續(xù)使用留下更大的空間?！坝行蜷_發(fā)”就是從全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的角度使用資源，根據(jù)資源情況和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要確定開發(fā)使用的時間和順序，使有限的資源在更大的時空范圍內發(fā)揮最大的效益，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會的科學發(fā)展?？v觀歷屆省委省政府的發(fā)展思路，一脈相承，始終貫穿著一條不變的“主線”——保護耕地與保障發(fā)展并重，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展。在這條“主線”的指引下，經(jīng)過多年實踐和奮斗，河南走出了一條在不犧牲、不削弱農(nóng)業(yè)的前提下加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子，開啟了“三化協(xié)調，科學發(fā)展”的良好局面。

河南有序開發(fā)耕地后備資源，連續(xù)12年實現(xiàn)了耕地占補平衡。不斷強化各級政府和社會各界保護耕地和基本農(nóng)田的意識，把基本農(nóng)田作為一條不可逾越的“紅線”，嚴格加以保護，每年還投入數(shù)十億資金以基本農(nóng)田為主開展土地整治，配套建設了大量的灌排、交通等設施，提高了耕地生產(chǎn)能力。在經(jīng)濟高速發(fā)展、建設用地不斷擴大的同時，實現(xiàn)了三個“不減少”，即耕地面積不減少、基本農(nóng)田面積不減少和糧食播種面積不減少，為糧食產(chǎn)量屢創(chuàng)新高提供了最基礎的支撐。尤其是河南省耕地面積長期保持穩(wěn)定，還高于上輪規(guī)劃目標6.67億m2，這在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化地區(qū)，十分不易，且絕無僅有。同時，科學安排用地，有效保障了一大批高速公路、航空、鐵路、水利、能源等基礎設施項目和教育、衛(wèi)生、污水處理等民生工程項目以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、招商引資重大項目的合理用地需求，有力地支持了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，切實履行了保障發(fā)展的重要職責。

河南在保護耕地、保障發(fā)展方面所開展的卓有成效的工作，為全省大局做出了重要貢獻。如今，河南不僅保持了全國第一糧食生產(chǎn)大省、第一糧食加工轉化大省的地位，而且已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟大省和新興的工業(yè)大省。國民經(jīng)濟多年保持兩位數(shù)增長，2010年全省生產(chǎn)總值達到2.29萬億元，連續(xù)多年居全國第五位；地方財政總收入突破2000億元，人均生產(chǎn)總值突破3000美元；工業(yè)實力明顯增強，全年工業(yè)實現(xiàn)增加值1.195萬億元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤3167億元，居全國第四位和中西部省份第一位；城鎮(zhèn)化水平大幅度提高，城鎮(zhèn)化率達到39.5%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，農(nóng)業(yè)的基礎地位不但沒有被削弱，反而不斷得到加強，全省糧食產(chǎn)量連續(xù)5年穩(wěn)定在500億kg以上，連續(xù)7年創(chuàng)歷史新高，向省外輸出原糧及制成品能力達到200億kg，成為名副其實的“天下糧倉”、“國人廚房”，為保障國家糧食安全、服務全國大局做出了重要貢獻。

三、進一步做好保護耕地與保障發(fā)展的對策

（一）樹立“保護耕地與保障發(fā)展并重”的發(fā)展觀

政府、國土資源等管理部門以及社會各界都應切實貫徹落實科學發(fā)展觀，特別是要樹立科學的政績觀，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，合理確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度，樹立集約用地、節(jié)約用地、規(guī)劃用地的科學發(fā)展觀，以此來協(xié)調保障發(fā)展和保護耕地之間的關系。要堅持在保護中發(fā)展，以發(fā)展促保護，使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等社會經(jīng)濟發(fā)展真正有利于實現(xiàn)集約用地。既不能不顧當前經(jīng)濟建設的合理要求，單純地為了保護耕地而保護耕地；也不能只考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而忽視保護耕地。堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，樹立保護耕地和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的觀念。

（二）強化政府在耕地保護和用地保障中的責任

現(xiàn)實中耕地被隨意占用、破壞等行為的發(fā)生，既有政府管理不力的因素，又有政府自身行為不規(guī)范的因素，同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在的缺陷和漏洞。如果完全由市場機制進行配置，那么耕地就會不斷地被轉為建設用地。為了保障國家的糧食安全，就必須強化政府的耕地保護作用，由政府嚴格控制農(nóng)地轉為建設用地的數(shù)量。要從征地和供地兩個環(huán)節(jié)規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為，就要嚴格規(guī)定各級政府的征地權，杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征用權，同時提高征地成本，保障被征地農(nóng)民的合法權益；規(guī)范政府的供地行為，要求各級政府要嚴把土地的供應閥門，完善土地的有償使用制度，嚴格執(zhí)行招、拍、掛，增強土地出讓的透明度，減少土地出讓中的暗箱操作行為。把市、縣（市、區(qū)）及其產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)單位生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗量納入政府年度責任目標和領導干部考核體系。

（三）進一步完善節(jié)約集約用地機制

按照節(jié)約集約用地原則，進一步完善并嚴格執(zhí)行各類工程項目建設用地標準，提高單位建設用地投資強度和產(chǎn)出率。對超標準用地的，堅決核減用地面積。按照國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調控的要求，嚴格執(zhí)行限制類和禁止類項目供地政策。對用于建設多層標準廠房的項目用地，優(yōu)先解決用地指標，并簡化審批手續(xù)。利用存量建設用地建設標準廠房區(qū)的，其用地由市、縣（市、區(qū)）政府直接批準供應。加大閑置建設用地清理處置力度。土地出讓或劃撥后超過規(guī)定期限未使用，造成土地閑置的，征收土地閑置費，并按國家規(guī)定征收增值地價，情況嚴重的，經(jīng)市、縣級政府批準收回后重新安排使用。健全節(jié)約集約用地考核評價與激勵約束機制，完善土地節(jié)約集約利用評價指標體系，開展土地節(jié)約集約利用評價，并根據(jù)評價結果對有關單位和個人進行獎懲。

（四）加大農(nóng)村土地整治力度

組織編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設用地整治和新農(nóng)村建設、城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設用地，引導土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作穩(wěn)妥有序推進。制定資金整合方案和管理辦法，整合各類土地專項資金，引導和聚合相關涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用。確定政府、投資者各自權利、責任和義務，建立穩(wěn)定的投資回報機制，形成投資與收益的良性循環(huán)，拓寬土地整治資金投入渠道。改革新增建設用地土地有償使用費使用分配管理辦法，研究制訂資金收繳、使用情況績效考核辦法，并將考核結果與下年度資金分配相掛鉤。充分發(fā)揮資金的使用效益，解決資金散、項目小、進度慢、地方積極性不高等問題。

（五）從宏觀和微觀兩個層面加強監(jiān)督管理

強化土地利用計劃指標管控。綜合考慮耕地保護、土地整治、節(jié)約集約用地、依法依規(guī)用地等因素，科學分解、切塊下達各市土地利用計劃指標。加強對土地利用計劃執(zhí)行情況的跟蹤檢查，將已批用地范圍內的項目落實情況、土地供應和使用情況等作為年底計劃指標調劑的重要依據(jù)。對用地計劃指標配置效果差、項目未落實以及土地利用粗放、供地率低、違法違規(guī)用地嚴重的市，不予安排土地利用計劃調劑，并在下年度分配計劃指標時予以核減。

充分運用信息化技術手段，加快推進國土資源“一張圖”工程建設。構建國土資源綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對土地資源保護與開發(fā)利用的全方位動態(tài)監(jiān)管。認真貫徹落實《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號）和《河南省人民政府辦公廳關于印發(fā)河南省違反土地管理規(guī)定行為警示約談辦法（試行）的通知》（豫政辦〔2010〕1號），落實警示約談和行政問責制度。保持高壓態(tài)勢，加強對各市、縣（市、區(qū)）政府貫徹落實土地調控政策和重點地區(qū)耕地保護政策情況的督察，堅決遏制違法違規(guī)用地行為。