“城中村”問題研究

浙江億鼎建筑工程有限公司 黃勇士

“城中村”問題研究

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在快速推進(jìn)城市化的過程中，“城中村”問題也日益凸顯。在繁華的都市里，在鱗次櫛比的高樓大廈邊，不時(shí)地兀立一個(gè)個(gè)布局凌亂、擁擠不堪的建筑群落，極大地影響了城市的外觀，也影響了城市管理?！俺侵写濉崩锃h(huán)境臟亂、市政設(shè)施不配套、治安混亂，造成了諸多社會(huì)隱患和城市問題，構(gòu)成了城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴(yán)重障礙。目前，“城中村”問題已經(jīng)成為困擾城市發(fā)展的一大難題。

一、“城中村”的概念

目前，對(duì)“城中村”的概念，還存在種種不一致的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為，“城中村”是城市化過程中原農(nóng)村區(qū)域形成的雜亂無序的建筑群落；有的觀點(diǎn)認(rèn)為，“城中村”是指在城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)；有的觀點(diǎn)認(rèn)為，“城中村”是指在城市化快速推進(jìn)過程中，被納入城市建設(shè)用地的村莊；等等。這些概念都只是從某一個(gè)角度說明了“城中村”的特征，沒有全面地揭示出“城中村”作為一種居住形態(tài)和社會(huì)形態(tài)的本質(zhì)特征。

所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)；或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。

二、“城中村”的成因分析

1. 巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)是其存在的關(guān)鍵。

（1）城市擴(kuò)展追求低成本。在城市化過程中，受土地產(chǎn)權(quán)限制及拆遷補(bǔ)償?shù)纫蛩氐挠绊?，城市及城郊土地開發(fā)成本提高，而原農(nóng)村居民點(diǎn)的開發(fā)成本較低，于是，急于擴(kuò)展的城市首先傾向于開發(fā)成本較低的周邊地塊，使原農(nóng)村居民點(diǎn)逐漸被城市包圍，成為都市里的村莊。

（2） 廉租房經(jīng)濟(jì)的刺激。在城市化進(jìn)程中，一方面，受土地資源、資金等限制，政府一時(shí)無法提供足夠的廉價(jià)住房供廣大的外來人員租住。在這種情況下，一無技能二無經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民看到了“以地生財(cái)”的巨大市場而產(chǎn)生集體違法用地、違章建設(shè)現(xiàn)象。城市擴(kuò)張形成的資源優(yōu)勢(shì)和優(yōu)惠政策等為社區(qū)帶來了強(qiáng)大的公共資源，拆遷安置款的集體提留、原村集體經(jīng)濟(jì)的積累、村民集資等使得社區(qū)公共經(jīng)濟(jì)迅速壯大。強(qiáng)大的公共資源、公共經(jīng)濟(jì)使得原社區(qū)組織獲得新的物質(zhì)支撐，并轉(zhuǎn)化為新形勢(shì)下的組織能力、動(dòng)員能力和社區(qū)凝聚力，從而催生出“城中村”。

2. 政府管理缺位推進(jìn)了“城中村”的發(fā)展。政府管理缺位主要表現(xiàn)在資金投入的缺位。以廉租屋建設(shè)為例，開發(fā)區(qū)大量的流動(dòng)人口對(duì)廉租屋市場提出了需求，但由于管理成本高，且資金回收周期長，廉租屋贏利空間十分有限，因而絕大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商都不愿意介入。在許多發(fā)達(dá)國家，廉租屋主要依賴政府解決。而我國現(xiàn)階段，政府由于受財(cái)力和能力的局限難以及時(shí)進(jìn)入這一領(lǐng)域，該領(lǐng)域的需求和供給嚴(yán)重脫節(jié)。村民在宅基地、留用地上建房，節(jié)省了高昂的土地使用費(fèi)，除房屋造價(jià)和少量手續(xù)費(fèi)外，幾乎不存在其他成本。因此，租金相對(duì)較低的“城中村”廉租房成了大量流動(dòng)人口棲身的目標(biāo)，而流動(dòng)人口的消費(fèi)需求帶來了中低檔工商服務(wù)業(yè)市場的興旺。這樣，政府資金投入的缺位造就了“廉租屋經(jīng)濟(jì)”，為未能進(jìn)入社會(huì)保障體系的低收入群體，提供了在城市生存和發(fā)展的空間，也加速了城中村的發(fā)展。

三、“城中村”存在的問題

“城中村”作為城市化中一種獨(dú)特的現(xiàn)象，在管理體制上，一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在城市社區(qū)管理體制下運(yùn)行；另一方面它屬于農(nóng)村社區(qū)，在土地制度、戶籍管理制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制，從而構(gòu)成了管理體制的交叉性。城市與農(nóng)村“二元管理體制”并行存在、共同發(fā)揮作用，構(gòu)成了其“邊緣社區(qū)”的特征?！俺侵写濉边@種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會(huì)帶來一系列的社會(huì)問題。

1. 城市規(guī)劃滯后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度達(dá)到70%，甚至達(dá)到90%，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨(dú)特風(fēng)景。

2. 村民居住環(huán)境差。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差、違法違章搭建與亂倒垃圾等臟亂現(xiàn)象突出，“城中村”的村容村貌普遍較差。

3. 用地管理混亂?！俺侵写濉本幼∮玫亍⒐I(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設(shè)混亂，違法違章建筑相當(dāng)集中，住宅多以獨(dú)家獨(dú)戶的傳統(tǒng)家庭模式建筑而成，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

4. 基礎(chǔ)設(shè)施不完善?！俺侵写濉钡牡缆?、供水、供電、電訊、排水、垃圾處理一般都不配套；各種管道、電線雜亂無章，排水、排污不暢，內(nèi)澇時(shí)有發(fā)生；垃圾成災(zāi)，衛(wèi)生死角多；公共綠地與體育、休閑設(shè)施等比較缺乏。

5. 消防隱患嚴(yán)重?！俺侵写濉眱?nèi)街巷狹窄彎曲。消防通道嚴(yán)重不足或堵塞，外圍道路又往往被店鋪擠占，造成消防車難以進(jìn)入。

6. 不正之風(fēng)盛行。制假售假、偷漏稅、無證經(jīng)營人員在“城中村”聚集現(xiàn)象較為突出，對(duì)正常的市場生產(chǎn)經(jīng)營秩序沖擊嚴(yán)重。

7. 治安形勢(shì)嚴(yán)峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外來人口，成為滋生“黃、賭、毒”的溫床，惡性事件屢屢發(fā)生。由于外來暫住人口和流動(dòng)人口成分復(fù)雜，其中甚至夾雜了一些負(fù)案在逃犯罪分子，造成社會(huì)總體犯罪率迅速上升。

四、“城中村”改造的對(duì)策

“城中村”問題，不是單純地把“城中村”村民的戶籍從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市居民戶口，而是事關(guān)城市化進(jìn)程、“城中村”農(nóng)民切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局的一個(gè)極為復(fù)雜的社會(huì)問題。要按照城市功能統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)“城中村”進(jìn)行徹底改造，使之盡快融入城市。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“城中村”改造應(yīng)做好以下4個(gè)方面的工作。

1. 以規(guī)劃為龍頭，加強(qiáng)土地規(guī)劃、利用管理。規(guī)劃是改造建設(shè)的龍頭，要以城市總體規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，把“城中村”納入城市規(guī)劃管理之中，加大城市規(guī)劃宣傳力度。

首先，要利用電視、廣播等媒體，張貼“城中村”規(guī)劃圖，召開村小組會(huì)、村民代表會(huì)、村民大會(huì)等集體會(huì)議，廣泛宣傳“城中村”改造的重大意義及“城中村”改造的方案、政策、規(guī)劃等內(nèi)容，做到家喻戶曉、人人皆知，強(qiáng)化村民自覺改造意識(shí)，為“城中村”改造營造良好的輿論氛圍，使市民（包括“城中村”農(nóng)民）積極支持和配合城市規(guī)劃和城市建設(shè)。

其次，“城中村”是城市的一部分，其規(guī)劃設(shè)計(jì)理應(yīng)按照城市總體規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行，科學(xué)地編制，要保障規(guī)劃的效果和效果和質(zhì)量。

2. “城中村”居民住房改造的統(tǒng)一化和產(chǎn)權(quán)的明確化。“城中村”的住房必須按城市規(guī)劃統(tǒng)一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建設(shè)中的拆遷戶，隨意安置到城郊交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)盡可能就近建造農(nóng)民公寓進(jìn)行安置。否則，由于安置地點(diǎn)過遠(yuǎn)，新區(qū)設(shè)施不配套，容易引起各種各樣的矛盾，造成村民與政府的對(duì)立。對(duì)于農(nóng)民公寓建造中的資金短缺問題，除村民拆舊房所獲補(bǔ)償外，其余的可采取多元化的形式解決。

3. 妥善解決“城中村”居民的就業(yè)問題?！俺侵写濉本用竦木蜆I(yè)，必須突破貨幣安置和招工安置的舊框框，實(shí)施開發(fā)性安置。開發(fā)性安置，是通過開放性項(xiàng)目的建設(shè)，來解決“城中村”村民的生產(chǎn)和生活出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換“城中村”土地使用權(quán)獲得的安置費(fèi)，通過開發(fā)性項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使“城中村”村民通過與生產(chǎn)性物資資本結(jié)合實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。這樣的安置方法兼顧了村民就業(yè)和長遠(yuǎn)生活保障，能夠彌補(bǔ)單一貨幣安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民轉(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂慮，使其避開只身進(jìn)入勞動(dòng)力市場競爭就業(yè)時(shí)在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢(shì)。

4. 妥善解決“城中村”村民的養(yǎng)老保障問題?？梢詤⒄諊夂蛧鴥?nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立面向“城中村”轉(zhuǎn)籍農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，徹底解決他們的后顧之憂。具體做法是，通過村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)提取部分土地補(bǔ)償金和村辦企業(yè)收入，用做養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將該養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交給實(shí)力和信譽(yù)俱佳的商業(yè)保險(xiǎn)公司托管。商業(yè)保險(xiǎn)公司為每個(gè)村民建立個(gè)人賬戶，該賬戶所有權(quán)歸村民自己所有。村民達(dá)到規(guī)定年齡后，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的給付，村民可以年金方式領(lǐng)取。

總之，對(duì)“城中村”實(shí)施改造，是城市建設(shè)的需要，也是社會(huì)發(fā)展的必然?？偨Y(jié)目前對(duì)“城中村”改造的做法，要特別注意防止將“城中村”改造僅僅局限于對(duì)房屋形態(tài)的改造而忽視對(duì)“城中村”社會(huì)形態(tài)的改造。有些地方的“城中村”改造僅僅實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一建設(shè)，改變了一戶一棟的建筑模式，但社區(qū)的封閉性仍然沒有改變。這樣的結(jié)果是，房屋變漂亮了，基礎(chǔ)設(shè)施也完善了，但居住結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)依然未變，社會(huì)面貌和社會(huì)問題可能依然如故。因此，“城中村”改造要樹立長遠(yuǎn)眼光，注意在進(jìn)行房屋改造的同時(shí)，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)形態(tài)的改造，使“城中村”更好地融入到城市整體中去，以實(shí)現(xiàn)“城中村”徹底地城市化。