規(guī)制行政自由裁量權濫用的的法律思考

王玨

（中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000）

規(guī)制行政自由裁量權濫用的的法律思考

王玨

（中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000）

行政自由裁量權是現(xiàn)代行政法的一個核心內(nèi)容。一方面，行政自由裁量權是為了便于行政主體提高行政效率、履行行政管理職能而設定的權限，因而有其存在的必要性。另一方面，如果行政自由裁量權在運行過程中因缺乏合理控制而導致濫用，勢必會造成侵害行政相對人合法權益的不利后果，并對行政法治構成嚴重威脅，進而會影響公平正義的實現(xiàn)。因此，加強對行政自由裁量權的控制以防止其濫用是十分必要的。

行政自由裁量權；濫用；司法審查

自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權利。自由裁量權無論是對于行政機關還是對于社會而言，都猶如一把雙刃劍，行政自由裁量權是行政管理的能動性實現(xiàn)所必需的，但這種權力在行使過程中又可能對行政法治構成威脅。為實現(xiàn)依法行政，防止行政自由裁量權的濫用，必須對行政自由裁量權進行一定的控制。所以，探討如何適當?shù)暮侠沓浞诌\用行政自由裁量權具有積極的現(xiàn)實意義。

一、行政自由裁量權的概述

行政自由裁量權是相對于羈束裁量權而言，簡單可以理解為：行政機關在法律規(guī)定的范圍幅度內(nèi)，享有一定的選擇權。即行政機關可以自由的或根據(jù)自己最佳判斷作為或不作為以及如何作為的權力。粗略看來，可以分為廣義和狹義兩種，廣義的行政自由裁量權是指行政機關做出行政行為時具有選擇余地的各種情況。狹義的行政自由裁量權認為，行政機關具有選擇余地的情況有兩種：一種是在法規(guī)的假定條件有不確定的法律概念，在不確定的法律概念下行政機關可能會有某種選擇或判斷余地，一種是法律規(guī)范的處分部分有裁量余地，只在后一種情況下才會出現(xiàn)自由裁量權問題。廣義的概念占據(jù)主導地位。

行政自由裁量的實質在于賦予行政機關和行政人員一定的判斷和選擇余地，這意味著在行政裁量范圍內(nèi)行政機關和行政人員擁有了一定的自由度。行政機關和行政人員不必像作羈束行政行為那樣拘泥于法律的嚴格規(guī)定。但是，行政自由裁量權的自由不是絕對的，它具行政權的國家意志性，法律性的一般特點，有其標準和目的，受一定限制。自由裁量是在法律法規(guī)的一定范圍內(nèi)的自由裁量，而不是完全沒有邊際的裁量，與毫無準則的限制亦不同。

二、行政自由裁量權的濫用表現(xiàn)

任何事物都具有兩面性，權力本身就是雙刃劍：一方面如果合理和合法使用它會產(chǎn)生積極的影響，另一方面濫用權力會產(chǎn)生消極的影響。行政自由裁量權也是如此。戴維斯曾說：自由裁量權像斧子一樣，當正確使用時是件工具，它也可能成為傷害或謀殺的兇器。一切權力都易濫用，這是千古不易的一條經(jīng)驗。行政自由裁量權的濫用是指行政自由裁量權的行使違背了公平，理性等法律原則，侵害了相對人的合法權益。行政自由裁量權極易被濫用，這是由其特點所決定的。行政自由裁量權具有選擇性和任意性的特點，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機關工作人員可以以相對自由的決定作為或不作為。同時，法律關于行政自由裁量的規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，這就會產(chǎn)生許多自由的空間，行政機關在這些自由空間里的行為表面上看是合法的，因為它沒有超過法律的原則性規(guī)定。行政機關借著合法的外衣就會為了自己的利益濫用自由裁量權。此外，在執(zhí)法的過程中，有的行政機關工作人員把自由裁量權看作任意裁量權，似乎法律賦予了選擇的權力就可以任意選擇，只要沒有超出法律的范圍就都是合法的。這種認識顯然是錯誤的。行政自由裁量權的濫用主要表現(xiàn)在下述幾個方面：

（一）裁量行為畸輕畸重

所謂畸輕畸重是指在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規(guī)中都授權行政機關在法定的范圍、幅度內(nèi)有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人，才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例，做到標準基本統(tǒng)一、合理公正。否則，就會出現(xiàn)行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重，造成自由裁量權的濫用。

（二）對法律法規(guī)的解釋彈性過大

在有些法律法規(guī)中，立法彈性較大，意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規(guī)定時，必須根據(jù)法律法規(guī)的立法精神和目的，遵循慣例和先例，使之成為有一定標準和原則的規(guī)則。只有這樣，社會才能穩(wěn)定正常，行政相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數(shù)。否則，就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。

（三）職責履行不到位

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對履行法定職責有時限要求的有兩類：一是行政許可行為；二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規(guī)的時限規(guī)定，有的明確，有的含糊。但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權，履行法定職責。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。

（四）自由裁量行為前后不一致

行政機關及其工作人員基于法律的規(guī)定和立法目的的要求，為使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序，在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應針對事實、情節(jié)、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時從本單位、本地區(qū)的利益出發(fā)以及考慮到某個人的政治、經(jīng)濟等社會背景，對同樣的事情或行為處理起來區(qū)別對待，前后不一致。

三、規(guī)制行政自由裁量權濫用的途徑

權力的授予與控制總是同時存在的，行政自由裁量權也不能例外。對自由裁量權進行有效的控制，應當遵循兩個價值目標：其一是使行政自由裁量權能夠有效地運作，從而使行政管理發(fā)揮應有的效能；其二是防止行政自由裁量權的行使者濫用權力，從而保障公民的合法權益不受侵犯。只有遵循這兩大價值目標才能既保證行政效率，又能實現(xiàn)行政正義。

當前根據(jù)我國的實際與問題，對行政自由裁量權進行有效的控制，重點應當從以下幾個方面著手：

（一） 立法方面的控制

首先，應當提高立法技術與水平，加強法律的合理性與可操作性，從根源上控制行政自由裁量權的濫用。

其次，要從程序上控制自由裁量權。加強行政程序立法對自由裁量權的方式、期限和步驟等方面加以控制是提高行政效力，保證行政活動合法性的一個有效途徑。建立行政情報公開制度、聽證制度、告知制度、職能分離制度、不單方面接觸等制度和制定出一部統(tǒng)一的《行政程序法》是勢在必行的。

再次，要加強行政責任制方面的立法，提高行政行為人的責任和法律補救。進一步明確、規(guī)范、提高行政主體的責任，使其既享有自由裁量權又要履行相應的法律義務。

（二）執(zhí)法方面的控制

行政自由裁量權的主體是行政主體，而具體實施者是行政主體工作人員，因此，在執(zhí)法層面對行政自由裁量權進行控制，是解決行政自由裁量權被濫用的有效途徑。

行政主體工作人員綜合素質的高低，是影響行政自由裁量權正確行使的重要因素。因此，應當全面提高行政主體工作人員的思想道德、文化水平、業(yè)務素質、思維能力、工作責任等，使行政主體工作人員在其行使行政自由裁量權時受到其素質的支配，進而使其行為自動服從法律，服從事實。由于我國行政執(zhí)法人員普遍是非法律專業(yè)人員，文化程度偏低，政策水平不高、業(yè)務素質有待進一步提高，所以加強專門培訓必將有助于行政執(zhí)法人員合法、合理的行使自由裁量權。培訓工作可以圍繞以下幾個方面展開:一是職業(yè)道德培訓；二是職業(yè)角色培訓，尤其是幫助行政執(zhí)法人員認識自己不僅僅是“法律的喉舌”，而且在特殊情況下還是“立法者”；三是專門知識和技術的培訓，幫助行政執(zhí)法人員了解什么是行政自由裁量權，在什么情況下有權裁量，自由裁量時借助于哪些相關因素，考慮如何做到在沖突的因素之間進行權衡等；四是建立健全行政執(zhí)法責任制，將執(zhí)法質量和執(zhí)法者個人責任聯(lián)系起來，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務水平及責任心，保證執(zhí)法質量。

除此以外，還應全面推行國家公務員制度，加速行政管理的制度化。從公務員的選拔、考核、錄用、培訓、獎勵、晉升、身份保障、薪金退休待遇等方面，保證執(zhí)法人員在具體行使自由裁量權時不至于過多的考慮涉及其個人生活和前途的相關因素，保證他們能具有高品位的道德素質和業(yè)務素質，抑制和減少官僚主義，防止自由裁量權的異化。例如，《中華人民共和國公務員法》第十一條規(guī)定，公務員應當具備下列條件：具有中華人民共和國國籍；年滿十八周歲；擁護中華人民共和國憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規(guī)定的其他條件。行政主體工作人員只有具備以上條件，才有可能正確行使行政自由裁量權。

（三）司法方面的控制

《中華人民共和國行政訴訟法》的實施，為法院對行政自由裁量權進行司法審查提供了法律依據(jù)。但是，司法審查的范圍僅局限于該法第五十四條規(guī)定的“濫用職權”和“行政處罰顯失公正”兩個方面。隨著我國市場經(jīng)濟與民主法治的發(fā)展，司法審查的范圍應當逐步擴大，一部分尚未接受司法審查的行政自由裁量行為也應當納入司法審查程序。

第一，建立合理的司法審查制度?！缎姓V訟法》第5條規(guī)定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機關的具體行政行使司法審查權，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當性。

但是，這并不是說人民法院對自由裁量權就無法進行司法監(jiān)督了。如前所述，行政機關所擁有的自由裁量權滲透到作出具體行政行為的各個階段，由于不正確地行使自由裁量權，其表現(xiàn)形式主要有濫用職權、拖延履行法定職責、行政處罰顯失公平等，所導致的法律后果是人民法院有權依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。

然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權。當前，我國正在大力加強社會主義民主和法制建設，強調(diào)為政清廉，人民法院應當充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴格依法辦案，即要保護公民、法人或者其他組織的合法權益，又要維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，克服畏難思想和無原則的遷就行政機關。另一方面要完善人民法院的司法建議權，對那些確實以權謀私者，或者其他違法違紀者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應當以司法建議的形式向有關部門提出，以維護國家和人民的利益。

第二，重新界定行政權與司法權的關系。根據(jù)我國現(xiàn)行的國家機關體系，雖然司法機關獨立于行政機關或行政主體，但是，行政機關或行政主體仍然具有干預司法機關依法行使職權的可能性。因此，司法機關對于行政主體濫用行政自由裁量權的行為不可能進行完全有效的監(jiān)督與控制。我國應該逐步建立相應制度，真正確立司法機關的獨立地位，維護司法機關的權威。

（四）行政方面的控制

一是建立健全行政執(zhí)法責任制。通過行政執(zhí)法責任制，把執(zhí)法質量與執(zhí)法者個人責任聯(lián)系起來，從而提高執(zhí)法人員的責任心和業(yè)務水平，保證執(zhí)法質量。

二是加強行政復議工作。行政復議是一種規(guī)范化的內(nèi)部的監(jiān)督形式，較之行政訴訟，它的突出特點是：監(jiān)督范圍廣泛，監(jiān)督程序簡便。它不但可以審查具體行政行為的違法性，而且可以審查具體行政行為的適當性。復議機關對自由裁量行為不僅可以給予全面的審查，而且可以直接行使變更權，糾正任何違法和不當行為。但目前要大力糾正行政復議中存在的“官官相護”的問題。

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