完善行政訴訟受案范圍的關(guān)鍵路徑
——從轉(zhuǎn)變司法審查理念和完善司法運(yùn)行環(huán)境的視角

茅銘晨，魏寧寧

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

完善行政訴訟受案范圍的關(guān)鍵路徑
——從轉(zhuǎn)變司法審查理念和完善司法運(yùn)行環(huán)境的視角

茅銘晨，魏寧寧

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

行政訴訟受案范圍需要適時(shí)完善，雖已成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)，但就具體的實(shí)現(xiàn)路徑卻眾說(shuō)紛紜，可為普遍接受的有效路徑仍處于難產(chǎn)的陣痛之中。以現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍對(duì)司法審查的影響為基點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)下司法審查的運(yùn)行環(huán)境展開(kāi)研究，或許是一條值得關(guān)注的通衢之路。

行政訴訟；受案范圍；司法審查

一、我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)受案范圍的規(guī)定

新中國(guó)行政訴訟受案范圍的立法變遷與行政訴訟制度同步而行，然起點(diǎn)不是《行政訴訟法》而是《民事訴訟法（實(shí)行）》。從《民事訴訟法（試行）》通過(guò)至今，我國(guó)行政訴訟法有了較大的發(fā)展。其中，《行政訴訟法》的通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度的全面建立。最高人民法院頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《貫徹意見(jiàn)》）和《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》）是對(duì)《行政訴訟法》在實(shí)踐中遇到問(wèn)題的具體說(shuō)明和解釋。有學(xué)者認(rèn)為，《若干問(wèn)題的解釋》并沒(méi)有擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，“其基本指導(dǎo)思想就是要破除或取消原有的司法解釋或者在事實(shí)上存在的對(duì)受案范圍的不當(dāng)限制，將受案范圍恢復(fù)到《行政訴訟法》的本來(lái)面目上來(lái)，而不是在《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上擴(kuò)大受案范圍”。筆者認(rèn)為，從《行政訴訟法》到《若干問(wèn)題的解釋》，這十年間，雖然沒(méi)有最終解決行政訴訟的受案范圍問(wèn)題，但是行政訴訟受案范圍不斷擴(kuò)大這一趨勢(shì)是不容抹殺的。

（一）《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定

我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)條文中，即第2條的概括規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄缎姓V訟法》通過(guò)第十一條的肯定列舉和第十二條的否定排除，對(duì)受案范圍采取“概括+列舉+排除”模式，當(dāng)時(shí)起過(guò)一定的積極作用：第一，比較清楚地界定了受案范圍，具有較強(qiáng)的可操作性；第二，通過(guò)這一模式對(duì)行政訴訟受案范圍進(jìn)行了比較嚴(yán)格的界定，減輕了行政機(jī)關(guān)的抵觸和疑慮，避免因司法資源不足出現(xiàn)法院負(fù)荷過(guò)重的情況，有利于行政訴訟制度的順利建立，是當(dāng)時(shí)“先建立制度再逐漸完善”這一立法策略的體現(xiàn)；第三，具有一定的發(fā)展空間，為后來(lái)逐步擴(kuò)大受案范圍留有一定的余地。但值得注意的是，這種規(guī)定方法也存在許多漏洞，例如第十二條的否定排除為行政機(jī)關(guān)規(guī)避司法審查、司法機(jī)關(guān)濫用司法權(quán)提供了“依據(jù)”。

（二）《貫徹意見(jiàn)》對(duì)受案范圍的規(guī)定

為了使《行政訴訟法》在訴訟實(shí)踐中得到很好的貫徹實(shí)施，最高人民法院在1991年頒布了《貫徹意見(jiàn)》?！敦瀼匾庖?jiàn)》在第一部分用八個(gè)條文對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)，對(duì)具體行政行為做出了界定，用意在于通過(guò)厘定這一行政訴訟受案范圍的核心概念，盡可能減少法條適用的不確定性。

（三）《若干問(wèn)題的解釋》對(duì)受案范圍的規(guī)定

首先，《若干問(wèn)題的解釋》刪除了《貫徹意見(jiàn)》中對(duì)“具體行政行為”的定義，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。這樣就避免了對(duì)“具體行政行為”的不同認(rèn)識(shí)，從而給行政訴訟受案范圍的擴(kuò)張留有一定的余地。其次，《若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款列舉了不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種行為。按此規(guī)定，只要是此六種行為之外的行為，原則上都允許相對(duì)人提起行政訴訟。與肯定性的列舉相比，這種規(guī)定有其進(jìn)步性，因?yàn)樵谛姓V訟實(shí)踐中的各種具體情形是無(wú)法窮盡的，使用肯定性的列舉不可能包含所有的情形，此時(shí)使用否定性的排除則擴(kuò)大了對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)范圍。

二、現(xiàn)行受案范圍對(duì)司法審查的限制

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。因此，行政權(quán)的行使必須要有一定的界限，要有一定的監(jiān)督機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的主要表現(xiàn)為行政訴訟。行政訴訟受案范圍的大小決定了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)程度。鑒于我國(guó)行政訴訟受案范圍的現(xiàn)狀，行政機(jī)關(guān)往往運(yùn)用行政權(quán)規(guī)避司法審查，從而使司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查受到很大的限制，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）限制司法審查的對(duì)象

我國(guó)對(duì)行政訴訟的受案范圍的規(guī)定采取概括式和列舉式結(jié)合的混合方式。這種規(guī)定方式，給行政機(jī)關(guān)規(guī)避司法審查提供了借口。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查要有明確的法律依據(jù)，故，對(duì)那些侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益但沒(méi)有法律規(guī)定的行為，司法機(jī)關(guān)將無(wú)能為力，這就大大限制了司法審查的對(duì)象。例如：《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院不受理的四種行為，繼而《若干問(wèn)題的解釋》又通過(guò)第二條、第三條、第四條和第五條對(duì)此四種行為的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了具體的規(guī)定。雖然，這種規(guī)定對(duì)《行政訴訟法》第十二條的不可訴行政行為進(jìn)行了界定，但在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)不愿成為被告，就千方百計(jì)把它的行為往這四種行為上靠。再者《若干問(wèn)題的解釋》從其性質(zhì)上來(lái)說(shuō)屬于一種司法解釋?zhuān)@意味著其在效力上不能超越法律，這就使司法機(jī)關(guān)對(duì)這樣的行為進(jìn)行審查缺乏有力的依據(jù)，從而限制了司法審查的對(duì)象范圍。

（二）限制司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

《行政訴訟法》第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這一規(guī)定，確定了我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)僅限于對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。此外，《行政訴訟法》第54條又將“是否濫用職權(quán)”和“行政處罰是否顯失公正”與“主要證據(jù)是否充分”、“適用法律法規(guī)是否正確”、“是否違反法定程序”、“是否超越職權(quán)”、“是否不履行或拖延履行法定職責(zé)”等一起作為人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。這兩項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)似乎為法院介入行政自由裁量權(quán)打開(kāi)了缺口，但他們與合法性審查原則之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，人民法院對(duì)行政處罰是否顯失公正的審查屬于合理性審查的范疇，因此我國(guó)司法審查是以合法性審查為原則，以合理性審查為例外。但在實(shí)踐中，對(duì)合理性的審查并沒(méi)有具體的法律依據(jù)，行政相對(duì)人的權(quán)益遭到合法但不合理的行為侵害時(shí)，其救濟(jì)尋求不到合適的途徑。

（三）約束法院的自由裁量權(quán)

我國(guó)自古就有行政權(quán)占主導(dǎo)的傳統(tǒng)，在行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的文化和制度背景下，我國(guó)確定了人民法院依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則。這一原則要求人民法院要按照法律的規(guī)定來(lái)行使自己的職權(quán)，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的受案范圍的規(guī)定采取了概括式和列舉式并存的規(guī)定方式，加之，我國(guó)是實(shí)行成文法的國(guó)家，人民法院在行使職權(quán)時(shí)往往是根據(jù)法律的條條框框進(jìn)行的。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的這種規(guī)定方式使得法院只是在法律明確列舉的范圍內(nèi)進(jìn)行審查，由于行政權(quán)的一權(quán)獨(dú)大以及現(xiàn)行法律的具體規(guī)定，法院在進(jìn)行司法審查時(shí)，其裁量權(quán)受到了極大的限制。

三、司法審查在實(shí)踐中的困境

（一）司法機(jī)關(guān)自身的原因

我國(guó)《行政訴訟法》及司法解釋規(guī)定的受案范圍從多方面給行政機(jī)關(guān)規(guī)避司法審查提供了條件，從另一方面來(lái)說(shuō)，這樣的規(guī)定也給司法機(jī)關(guān)有案不收大開(kāi)方便之門(mén)。例如《行政訴訟法》第十二條對(duì)不可訴行政行為的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這一規(guī)定可以成為其規(guī)避司法審查的理由；對(duì)司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，此條也會(huì)成為法院將行政相對(duì)人擋在訴訟大門(mén)之外的擋箭牌。在行政訴訟實(shí)踐中，法院不愿受理行政案件，也就牽強(qiáng)附會(huì)地把某些行政行為往這4種行為上拉。再加上我國(guó)《行政訴訟法》在立法技術(shù)上存在的缺陷，司法機(jī)關(guān)往往會(huì)利用法律的漏洞曲解法律的原意，為自己“有案不收”尋求所謂的“法律依據(jù)”。

（二）司法運(yùn)行環(huán)境的影響

我國(guó)自古就是行政權(quán)、司法權(quán)不分的中央集權(quán)的國(guó)家。這樣的傳統(tǒng)使得司法權(quán)的行使很難做到真正的獨(dú)立。雖然“獨(dú)立行使審判權(quán)”是司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法活動(dòng)的一項(xiàng)重要原則，但是這一原則在實(shí)踐中并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在行政訴訟中，由于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)，隨意干預(yù)司法審查的現(xiàn)象比比皆是。除此之外，在許多情況下，縱使有明確的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也故意曲解立法原意，把行政相對(duì)人擋在訴訟大門(mén)之外。由此可見(jiàn)，司法審查受阻不僅僅和制度本身有關(guān)，還與行政訴訟的司法環(huán)境有關(guān)?，F(xiàn)在的司法環(huán)境，使得人民法院有案不能收、不敢收、不愿收。肖揚(yáng)在《在紀(jì)念行政訴訟法實(shí)施十周年座談會(huì)上的書(shū)面講話(huà)》中有過(guò)這樣的論述：“由于我國(guó)特定的歷史和傳統(tǒng)，也由于我國(guó)建立行政訴訟制度畢竟時(shí)間不長(zhǎng)，目前不僅行政訴訟制度本身還有待于進(jìn)一步完善，在實(shí)施行政訴訟的過(guò)程中也存在一些不可忽視的問(wèn)題。諸如有的法院領(lǐng)導(dǎo)不敢大膽行使行政審判權(quán)，對(duì)行政審判工作的重要地位和作用認(rèn)識(shí)不高、重視不夠，對(duì)于來(lái)自各方面的非法干預(yù)不能理直氣壯地加以排除；有案不收、久拖不結(jié)、權(quán)錢(qián)交易、官官相護(hù)等司法不公現(xiàn)象仍不同程度存在，不少地方還比較嚴(yán)重；行政審判工作發(fā)展不平衡的問(wèn)題也比較突出；行政審判的司法環(huán)境還不夠理想，等等。”從這段論述可以看出司法機(jī)關(guān)在行政審判實(shí)踐中不能正確行使司法權(quán)的原因，同時(shí)，這段論述也可以很好地解釋為什么長(zhǎng)久以來(lái)司法審查在實(shí)踐中一直陷入困境，得不到很好的完善。

四、關(guān)鍵路徑：轉(zhuǎn)變司法審查理念和完善司法運(yùn)行環(huán)境

（一）摒棄傳統(tǒng)的觀念

雖然，我國(guó)具有行政權(quán)和司法權(quán)不分的歷史傳統(tǒng)，長(zhǎng)久以來(lái)司法權(quán)依附于行政權(quán)而存在，但是司法權(quán)和行政權(quán)是兩種不同的公權(quán)力，其在整個(gè)社會(huì)中各自承擔(dān)不同的責(zé)任。因此，這兩種權(quán)力必須要由兩個(gè)性質(zhì)不同的機(jī)關(guān)來(lái)分別行使，不得相互僭越，相互代替。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有一個(gè)平等、公平的交易環(huán)境，而維護(hù)社會(huì)的公平、正義是司法機(jī)關(guān)的必然使命，所以說(shuō)，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)及合法權(quán)益，提高司法的權(quán)威性是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

（二）完善司法運(yùn)行環(huán)境

“徒法不能以自行”，好的法律只有得到正確的理解與執(zhí)行才會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從行政訴訟的現(xiàn)狀來(lái)看，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)常常曲解法律的規(guī)定，任意擴(kuò)大或縮小其規(guī)定，司法審查的環(huán)境令人堪憂(yōu)。這不但會(huì)激化行政法律關(guān)系主體間的矛盾，影響司法的公信力，使人民認(rèn)為“民告官”只是司法機(jī)關(guān)的美妙宣言。而且，從大的方面說(shuō)，會(huì)嚴(yán)重影響黨和政府的形象，影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。所以，完善司法審查的運(yùn)行環(huán)境，一方面要尊重司法權(quán)的行使，使司法權(quán)真正得到獨(dú)立行使。另一方面，要提高司法、行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)。作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員要考慮到自己肩負(fù)的職責(zé)和使命，而不能為了自己的私利，破壞司法的公正性和正義性。

綜上，我們?cè)陉P(guān)注行政訴訟受案范圍的完善，呼吁修改法律的同時(shí)，要給予司法權(quán)以相應(yīng)的重視，只有這樣，才能使行政權(quán)和司法權(quán)慢慢地尋求到兩者的平衡點(diǎn)，才能使行政訴訟的受案范圍得到真正的完善。

[1] 楊偉東.行政訴訟受案范圍分析[M].中國(guó)行政法學(xué)精粹，高等教育出版社，2005.

[2] 呂艷濱.行政訴訟法的新發(fā)展[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[3] 王振清.行政訴訟前沿實(shí)務(wù)問(wèn)題研究[M].中國(guó)方正出版社，2004.

[4] 應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994.

[5] 陳有西.變革時(shí)代的法律秩序[M].法律出版社，2009.

Critical Path in the Perfection of Administrative Appeal’s Scope of Accepting Cases

MAO Ming-chen，WEI Ning-ning

It is commonly recognized in the academic circle that scope of accepting cases of administrative appeals should be adjusted timely.However, its way of realization is disputable.The current acceptable way is still not decided yet.It is advisable to research on this issue by focusing on the influence of current administrative appeals’ scope of accepting cases on judicial review and the current running environment of judicial review.

administrative appeal; scope of accepting cases; judicial review

D925.3

A

1008-7427（2011）04-0090-02

2011-03-03

作者系茅銘晨系浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院教授；魏寧寧系浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院碩士研究生。