論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

宋義云

(湘潭大學法學院,湖南湘潭 411105

益陽廣播電視大學直屬教育學院,湖南益陽 413000)

論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

宋義云＊

(湘潭大學法學院,湖南湘潭 411105

益陽廣播電視大學直屬教育學院,湖南益陽 413000)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為一種新型用益物權在《物權法》中得到確認,并具有可流轉(zhuǎn)的特性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價值可定位為:發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化;促進剩余勞動力轉(zhuǎn)移,合理配置資源;依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權,保障用益物權。當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的障礙主要表現(xiàn)為法制的不健全和農(nóng)民觀念的滯后。要規(guī)制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)應以意思自治為基礎,尊重農(nóng)民意愿,明確土地流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式和程序,規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽定和鑒證,規(guī)制政府行為,強化政府作為。

農(nóng)村;土地承包經(jīng)營權;流轉(zhuǎn);法律規(guī)制

土地制度是農(nóng)村的基礎制度,在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎上,允許土地使用權合理流轉(zhuǎn),是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。2007年頒布實施的《物權法》在用益物權編中對土地承包經(jīng)營權作了專章規(guī)定,明確確認土地承包經(jīng)營權的用益物權性質(zhì),規(guī)定承包農(nóng)戶對承包土地依法享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權利。就當前實踐來看,農(nóng)民觀念相對滯后、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場相對無序和政府行為缺乏規(guī)制是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要障礙。如何按照國家已有法律和黨的農(nóng)村政策不斷完善土地承包經(jīng)營權權能,依法保障農(nóng)民的用益物權,如何通過土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營仍是極具現(xiàn)實意義的課題。筆者擬從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價值定位、現(xiàn)實障礙、法律規(guī)制三個方面對之做一粗淺探討。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價值定位

1.發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在中國農(nóng)村生產(chǎn)力水平極其低下和“人民公社”體制提不起農(nóng)民生產(chǎn)積極性的社會背景下產(chǎn)生的。在一定時期內(nèi),國家通過為農(nóng)民提供賴以生存的土地使農(nóng)民獲得最基本的生活保障,即農(nóng)民可以在宅基地上興建自己的房屋,可以通過承包集體土地生產(chǎn)獲得口糧,再用多余的口糧喂養(yǎng)家禽家畜等以解決柴米油鹽等問題,這是兩千多年以來農(nóng)民夢寐以求的生活。然而,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大大提高,單家獨戶的小農(nóng)生產(chǎn)已經(jīng)很難適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求,而農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需要也使得僅靠耕種責任田的收入無法滿足這種需求,農(nóng)業(yè)需要高效,高效的農(nóng)業(yè)需要有適度規(guī)模的經(jīng)營。由此,農(nóng)民的土地不能再局限于小規(guī)模家庭式經(jīng)營,需要通過承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村土地資源合理配置,使土地向技術能手、專業(yè)大戶集中,從而調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,提高土地效益,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,這是當前和今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的大方向。2008年 9月,胡錦濤同志在安徽考察時強調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權,要根據(jù)農(nóng)民的意愿,允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)要推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新,加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變,家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變,要著力提高集約化水平,著力提高組織化程度。

2.促進剩余勞動力轉(zhuǎn)移,合理配置資源

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以集體內(nèi)所有成員平均分配土地為基本特征,這些土地雖然可以解決農(nóng)民的溫飽問題但卻無法使其實現(xiàn)小康。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術水平的提高,一個完整家庭所能耕種的不再局限于從集體承包的責任田,仍然恪守著“一畝三分地”不放將導致勞動力閑置和農(nóng)民貧窮,將農(nóng)民束縛在責任田上不能實現(xiàn)物盡其用、人盡其力,農(nóng)村勞動力明顯過剩背景下,不能流轉(zhuǎn)的土地將成為農(nóng)村發(fā)展的羈絆。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和沿海民營經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民開始尋找到新的謀生途徑,“農(nóng)民工”作為農(nóng)村新的社會群體越來越引起人們的關注,其為民營經(jīng)濟發(fā)展的貢獻有目共睹。在打工生活中,農(nóng)民也獲得了比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的效益。近幾年來,農(nóng)民流動就業(yè)規(guī)模不斷擴大,農(nóng)村剩余勞動力繼續(xù)加速轉(zhuǎn)移是大勢所趨。實踐中,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,農(nóng)民非農(nóng)化趨勢明顯,一部分農(nóng)民在小城鎮(zhèn)建設中轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民,一部分青壯年農(nóng)民以非農(nóng)收入為主要經(jīng)濟來源,攜配偶長期在外務工,多年不回,農(nóng)村常住人口以留守兒童或空巢老人為主,他們基本無力經(jīng)營土地,造成耕地拋荒。土地承包經(jīng)營權的合法流轉(zhuǎn)能解決兩方面的矛盾,一方面,能使種田能手得到足夠的土地進行規(guī)模化經(jīng)營,另一方面,能使那些有能力和愿意經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民不必擔心土地被拋荒,并能從土地上獲得一定收益,實現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源和土地資源的合理利用和開發(fā)。

3.依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權,保障用益物權

物權,是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利,包括所有權、用益物權和擔保物權。用益物權是以物的使用收益為目的的物權。2007年通過實施的《中華人民共和國物權法》在用益物權編中單獨以第十一章對土地承包經(jīng)營權作了規(guī)定,其第 125條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。第 128條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權將土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。由此可見,土地承包經(jīng)營權屬于農(nóng)民的財產(chǎn)性權利,農(nóng)民可以依法使用收益,也可采用法定的形式使其流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)成為了農(nóng)民土地財產(chǎn)權實現(xiàn)的重要途徑。就實踐來看,土地是農(nóng)民賴以生存的基礎,盡管勞動力離鄉(xiāng)離土就業(yè)能帶來較好的收益,農(nóng)民并不愿意放棄承包經(jīng)營權讓土地拋荒,土地的依法流轉(zhuǎn)既能保障農(nóng)民的收益,也能使農(nóng)民不違反土地承包法和承包合同的義務,即“維持土地的農(nóng)業(yè)用途”和“依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害”。從《農(nóng)村土地承包法》的立法目的來看,其第 1條就明確地提出了要“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權,維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權益”。有學者提出“《物權法》將土地承包經(jīng)營權規(guī)定為用益物權,就是通過弱化集體土地所有權,著力于農(nóng)民土地使用權的制度和法律建設,構建以使用權為核心的農(nóng)民土地財產(chǎn)權利體系,以達到產(chǎn)權明晰之目的”,“只有進一步推動土地承包經(jīng)營權的物權化,并使之成為一種具有物權特質(zhì)的新型用益物權,才能從根本上保障農(nóng)民的切身利益,確保農(nóng)村土地承包關系的穩(wěn)定”。土地承包經(jīng)營權合法流轉(zhuǎn)將更好地保障用益物權,也給農(nóng)民帶來更大的穩(wěn)定性預期。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的障礙分析

國家通過《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》的立法,基本解決了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是否可以流轉(zhuǎn)的問題,但是,法律對流轉(zhuǎn)形式的規(guī)定比較抽象,只規(guī)定了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”和“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股,從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。實踐中尚存在一些問題,如土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全、流轉(zhuǎn)程序和合同不規(guī)范、地方政府濫用權力侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、相關部門指導缺位和監(jiān)管不嚴、土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制不完善等,導致土地的轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出兩頭難,要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去,要租的租不到,與土地流轉(zhuǎn)立法的初衷不相符合。2008年 10月 22日,國新辦就中共中央關于推進農(nóng)村改革開放有關情況舉行發(fā)布會,中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文在答記者問時提到“農(nóng)民大多數(shù)都是一個家庭只有半公頃左右的土地,所以流轉(zhuǎn)的規(guī)?，F(xiàn)在還不是太多,農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計,全國大概有 5%的土地承包經(jīng)營權是在流轉(zhuǎn)的”。速度慢、數(shù)量少、規(guī)模小成為當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特征,存在這些問題的原因主要有法制與觀念兩方面的障礙[1]。

1.法制的障礙

雖然《物權法》把土地承包經(jīng)營權定性為用益物權,可以進行流轉(zhuǎn),但是相關的一些法律卻對此進行了嚴格的限制。比如《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)表面上很是支持,實際上是支持少,限制多。《農(nóng)村土地承包法》第 48條第一款規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準”。這種限制往往導致土地承包權流轉(zhuǎn)局限于本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi),無法進入更大的市場,無法在市場博弈中使農(nóng)民獲得更多的收益。

另外,目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還帶有明顯的自發(fā)性、盲目性等傾向,部分農(nóng)民不愿意簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,部分簽訂的合同不規(guī)范,合同糾紛的調(diào)處也缺乏法律規(guī)范。大多數(shù)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有建立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁機構,發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛時,沒有權威的調(diào)解仲裁機構來及時處理。而在在司法實踐中,法院主要是依據(jù)合同法中的違約責任進行裁判。最高人民法院針對“發(fā)包方任意毀約”的現(xiàn)象指出“處理這類案件應當維護原合同的效力,承包人要求繼續(xù)履行合同的,應予以支持。發(fā)包人毀約給承包人造成的經(jīng)濟損失,應當予以賠償”。以債權的形式來保護用益物權,明顯也不利于農(nóng)民財權的保護。

2.觀念的障礙

長期以來,由于封閉落后的鄉(xiāng)村生活,我國農(nóng)民具有濃厚的墨守田園、小富即安的傳統(tǒng)意識。由小農(nóng)經(jīng)濟的本質(zhì)特征所決定,農(nóng)民思想比較保守,求穩(wěn)怕亂,鄉(xiāng)土觀念較強,不愿離鄉(xiāng)背井。也由于自給自足的生產(chǎn)和生活方式,使他們逐漸形成了封閉的行為方式和保守的思維方式。土地一直以來都是農(nóng)民安身立命的基礎,農(nóng)民利用舊的耕作和管理方法雖然不能獲取大的經(jīng)濟效益,但也能帶來一定的收成。許多農(nóng)民主要還是依靠土地收入來解決生活、子女教育、養(yǎng)老等問題,普遍把土地看成“保命田”、“退路田”,把土地視為生存的根本保障,不敢輕易將維持生活的土地轉(zhuǎn)讓。正是這種安于“小富”,滿足于“小進”,固步自封,只求溫飽,不求發(fā)展的思想成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的觀念障礙。另外,由于法律政策宣傳不夠到位,大多數(shù)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)促進規(guī)模經(jīng)營認識模糊,習慣于自種自收,參與土地流轉(zhuǎn)的愿望并不十分強烈,而一些土地承包大戶也怕政策不穩(wěn),政府收回土地承包租賃權,不敢大膽投入,進行大規(guī)模開發(fā)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

1.以意思自治為基礎,尊重農(nóng)民意愿

土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民作為民事主體的一項重要物權,《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體是承包方,農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體,其流轉(zhuǎn)要以意思自治為基礎,以農(nóng)民自愿為前提。在承包期內(nèi),農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉(zhuǎn)權,決定土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利在農(nóng)戶手中,土地是否需要流轉(zhuǎn)、以何種形式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰只能由享有承包經(jīng)營權的農(nóng)戶自己決定,對土地享有所有權的集體經(jīng)濟組織不能強制和阻礙其依法流轉(zhuǎn)土地,只能進行協(xié)調(diào)和服務。只有這樣,農(nóng)民才能實際擁有長期而有保障的土地使用權,在新一輪土地制度改革中農(nóng)民的主體地位才能得到保障,農(nóng)民對土地的權利才能增強,才能獲得長久的利益[2]。

2.明確土地流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則

一要堅持平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利,法律也規(guī)定了必須堅持有償?shù)脑瓌t,農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)所獲得的收益受法律保護,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。二要堅持以農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)為主的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要應當在農(nóng)戶之間進行,一般不允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的單位和個人參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。如果受讓方是其他允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人的,在同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。三要堅持不改變土地用途的原則。《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》指出要堅持最嚴格的耕地保護制度,層層落實責任,堅決守住十八億畝耕地紅線,要劃定永久基本農(nóng)田,建立保護補償機制,確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。土地流轉(zhuǎn)必須依法進行,不得違法改變土地的農(nóng)業(yè)用途,土地流轉(zhuǎn)后的開發(fā)利用也必須依法進行,不得損害土地、從事掠奪式經(jīng)營等,以實現(xiàn)農(nóng)村土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

3.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式和程序

法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。實踐中要注意:轉(zhuǎn)包的對象只能是同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶,出租只是將土地承包經(jīng)營權以一定期限租賃給他人,互換的范圍限于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊,轉(zhuǎn)讓要以承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源為前提并要經(jīng)發(fā)包方同意,入股是將土地承包經(jīng)營權量化為股權參與合作生產(chǎn)經(jīng)營或入股組成股份公司或者合作社。就土地流轉(zhuǎn)程序而言,許多農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)方式簡單,沒有書面合同,多數(shù)未經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意,僅僅是當事雙方口頭約定。一方面,要完善土地流轉(zhuǎn)合同管理制度,無論以何種方式達成流轉(zhuǎn)意向的,都要按統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本簽訂流轉(zhuǎn)合同,相關部門要負責對合同進行審查、監(jiān)督、登記、立卷、歸檔,實行制度化和規(guī)范化管理。另一方面,要完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定的相關制度,包括:土地承包經(jīng)營權證的變更、注銷或重發(fā)制度,委托流轉(zhuǎn)的書面委托制度,轉(zhuǎn)讓的事先申請制度和其他方式流轉(zhuǎn)的備案制度,再流轉(zhuǎn)取得原承包方同意的制度,簽訂書面流轉(zhuǎn)合同制度,鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府的合同鑒證制度,發(fā)包方的備案并報告鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府的制度,縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門受理互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權登記的制度,流轉(zhuǎn)服務中介組織的備案制度,爭議或者糾紛解決制度等。

4.規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽定和鑒證

不簽訂合同或簽訂合同不規(guī)范往往導致流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生,除承包方將土地交由他人代耕不超過一年可以不簽訂書面合同外,承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權,應當與受讓方在協(xié)商一致的基礎上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。承包方委托發(fā)包方或者中介服務組織流轉(zhuǎn)其承包土地的,流轉(zhuǎn)合同應當由承包方或其書面委托的代理人簽訂。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同應一式四份,流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份,發(fā)包方和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門各備案一份。合同文本格式應由省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定,鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應當及時向達成流轉(zhuǎn)意向的承包方提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同,并指導簽訂。流轉(zhuǎn)合同一般包括以下內(nèi)容:雙方當事人的姓名、住所;流轉(zhuǎn)土地的四至、座落、面積、質(zhì)量等級;流轉(zhuǎn)的期限和起止日期;流轉(zhuǎn)方式;流轉(zhuǎn)土地的用途;雙方當事人的權利和義務;流轉(zhuǎn)價款及支付方式;流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關設施的處理;違約責任。合同簽訂后,流轉(zhuǎn)當事人可以申請合同鑒證。鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門在指導流轉(zhuǎn)合同簽訂或流轉(zhuǎn)合同鑒證中,發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律法規(guī)的約定,要及時予以糾正。

5.規(guī)制政府行為

在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐中要防止因政府行為導致的土地“非糧化”和“非農(nóng)化”,要防止個別地方政府或基層干部在政績或利益的驅(qū)動下,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、招商引資、城鎮(zhèn)化建設等為由,通過行政手段強行集中農(nóng)戶承包的耕地,用于其它生產(chǎn),要防止將流轉(zhuǎn)的土地改變農(nóng)業(yè)用途,用于非農(nóng)項目。要健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度,改革征地制度,嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地,要按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償,解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外,經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目,要允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益。

6.強化政府作為

盡管土地流轉(zhuǎn)屬于市場行為,但是,由于目前還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,政府作為仍然必須強化,地方政府應配備專人負責土地流轉(zhuǎn)的服務和管理工作。一方面,政府要加大宣傳力度,加強引導,把土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相關法律和政策宣傳到位,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供可靠前提;另一方面,要嚴格按照《土地承包法》和市場經(jīng)濟規(guī)律的基本要求,有意識地培育、發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場,逐步建立規(guī)范有序的土地市場化流轉(zhuǎn)機制并加強監(jiān)管,促進土地經(jīng)營權的依法流轉(zhuǎn)。另外,政府還應積極為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供其他支持,包括:健全農(nóng)村社會保障體系,將農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險統(tǒng)一納入社保,并逐步與城市社會保障體系接軌,解除土地對農(nóng)民的基本保障功能,讓農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出來而無后顧之憂;建設現(xiàn)代農(nóng)村金融體系,積極創(chuàng)新信貸模式,大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)擔保體系,有效地促進土地資源與資本、技術資源的合理配置,助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件,加快城鎮(zhèn)化進程,引導、鼓勵各地發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè),支持和鼓勵發(fā)展勞動密集型農(nóng)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè),加強農(nóng)民技能培訓,多渠道、多途徑輸出農(nóng)民工。

[1]王紹鋒.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的法治生態(tài)環(huán)境建構[J].長安大學學報,2009,(01).

[2]三農(nóng)中國網(wǎng).國新辦就中共中央關于推進農(nóng)村改革開放有關情況舉行發(fā)布會 [EB/OL].http://www.snzg.cn,2008-10-23.

On the Legal Regulation on the Transfer of RuralLand Contract ing Right

SONG Yi-yun

Rural land contract and management rights as a new type of usufruct in the“PropertyLaw”is confirmed as a new type of usufruct in the PropertyLaw,and the right can be transferred.it has to flow characteristics.Rural land contracting right and the value can be defined as:the developmentof appropriate scale,promote agricultural industrialization;for surplus labor,the rational allocation of resources;according to management rights transfer contracts to protect the usufruct.The current rural land contracting right and the main obstacles to the perfor mance of the legal system is not perfect and far mers the concept of hysteresis.To regulate rural land contracting right to autonomy should be based on respect for the wishes of far mers,land transfer clearly the basic rules,nor ms and procedures for land transfer for m,signed the contract specification and verification flow,regulate government actions,and strengthen the government as aduty.

Rural areas;land contract and management rights;transfer;legal regulation

F321.1

A

1009-5152(2011)02-0078-05

2011-03-16

宋義云 (1975- ),女,湘潭大學法學院民商法學碩士研究生,益陽廣播電視大學直屬教育學院副院長,講師。