關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的思考

高靜偉

寧夏回族自治區(qū)吳忠市國土資源局 751100

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的思考

高靜偉

寧夏回族自治區(qū)吳忠市國土資源局 751100

本文從現(xiàn)實(shí)工作中，農(nóng)村建設(shè)用地管理中遇到的一些問題入手，就當(dāng)前嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入以及保護(hù)耕地、保障農(nóng)民合法權(quán)益，探索現(xiàn)實(shí)條件下農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的總體思路。

農(nóng)村；集體建設(shè)用地；思考

農(nóng)村的集體建設(shè)用地管理不僅關(guān)系到農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定，也關(guān)系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的合理利用。這些年國家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理越來越重視，先后出臺(tái)了一系列政策文件。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，以及近日國土資源部下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，目的就是要依法糾正和遏制違法違規(guī)使用農(nóng)村集體土地行為。溫家寶總理在十一屆全國人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)也曾強(qiáng)調(diào)要依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體和個(gè)人建設(shè)用地，堅(jiān)決制止違法違規(guī)占用耕地和林地行為。

嚴(yán)格的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入以及保護(hù)耕地紅線、保障農(nóng)民合法權(quán)益方面，起著至關(guān)重要的作用。但是，近些年因經(jīng)濟(jì)利益的巨大誘惑，非法圈占農(nóng)村土地問題日益嚴(yán)重，“以租代征”、和“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象屢禁不止，如何規(guī)范農(nóng)村土地管理，使其健康持續(xù)的發(fā)展，是我們現(xiàn)在急需探討的問題。

1 在現(xiàn)實(shí)工作中，農(nóng)村建設(shè)用地管理遇到的一些問題

1.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在諸多困難

“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”已經(jīng)是一個(gè)“老生常談”的話題。農(nóng)村建設(shè)用地作為農(nóng)村生產(chǎn)要素的重要組成部分，越來越受人們的關(guān)注。當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地有相當(dāng)一部分長期處于閑置狀態(tài)。這些用地多數(shù)為一些已廢棄不用的村辦學(xué)校、廠房以及養(yǎng)殖小區(qū)。而且這些用地大多數(shù)特點(diǎn)都為沒有合法的建設(shè)用地手續(xù)、用地分布比較分散、基礎(chǔ)配套設(shè)施比較落后等。這就造成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律政策、選址規(guī)模以及交通環(huán)境等諸多因素中都存在流轉(zhuǎn)障礙。

1.2 農(nóng)村集體土地已成為個(gè)別人“發(fā)家致富”的資本

這些年各地興起了“小產(chǎn)權(quán)房”熱，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”就是不經(jīng)過土地征收而在農(nóng)村集體土地上蓋的商品樓，這些商品樓使用的土地沒有合法的審批手續(xù)，但因?yàn)閮r(jià)格便宜，而受到“望樓興嘆”的一些低收入人的追捧。還有一些房地產(chǎn)項(xiàng)目“以租代征”打著設(shè)施農(nóng)業(yè)旗號(hào)包裝成農(nóng)業(yè)大棚卻“掛著羊頭賣狗肉”。這些項(xiàng)目大多規(guī)避土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序，致使大量耕地被占用，引起村民上訪，也為耕地保護(hù)工作帶來了困難。

1.3 農(nóng)村宅基地的困惑

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)住宅的權(quán)利。它是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障。《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。但是現(xiàn)在農(nóng)村宅基地面臨很多問題：（1）空心村情況。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，腰包鼓起來的村民們都把新房建到公路附近等交通便利處，致使不少院落、老的住宅都是“人去房空”，新房子又把正在耕種的良田侵占。從村外看，新房一排一排、紅墻綠瓦；到村里看，舊屋一座一座、殘?jiān)珨啾?、污水肆流！“說村不是村，有院沒有人。說地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真實(shí)寫照。這種外實(shí)內(nèi)空的“空心村”，在全國大部分地區(qū)都不同程度地存在著，而且不少地區(qū)的農(nóng)村正在加速走向“空心化”。（2）一戶多宅。這種狀況的產(chǎn)生是因?yàn)檫^去農(nóng)村家庭子女多，現(xiàn)在隨著生活的改善，家庭住房觀念的改變等因素，進(jìn)城安居已成為很多農(nóng)村子女的選擇。（3）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)在已經(jīng)是一種很普遍的現(xiàn)象。但是，我國法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)有明確的規(guī)定，因受條件限制，致使居民戶口、非本村人員戶口等人購買宅基地都得不到法律的認(rèn)可和保護(hù)。如何規(guī)范這種行為，是需要探討的問題。

2 關(guān)于對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地管理的幾點(diǎn)思考

2.1 加緊制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策

在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號(hào)），提出了要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強(qiáng)用途管制的前提下，完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅等農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的政策措施。

筆者認(rèn)為應(yīng)該從幾個(gè)方面著手為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件：（1）辦理合法手續(xù)。對(duì)于一些因歷史遺留原因，現(xiàn)狀已經(jīng)是建設(shè)用地但未辦理合法手續(xù)的集體用地，在符合規(guī)劃、權(quán)屬無爭議并在爭取村民意見的基礎(chǔ)上，應(yīng)給予該用地頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。（2）對(duì)可以流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地做細(xì)致的調(diào)查。對(duì)農(nóng)村閑置的建設(shè)用地應(yīng)針對(duì)性的一次摸底調(diào)查，統(tǒng)計(jì)好“家底”。（3）對(duì)于合法的集體建設(shè)用地加大多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，使其也能達(dá)到“五通一平”，增加市場競爭力。（4）根據(jù)市場以及區(qū)位等綜合因素，制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)益價(jià)格。

盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地要本著“對(duì)農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展有利、對(duì)增加農(nóng)民收入有利，對(duì)改善農(nóng)村居住環(huán)境有利”等原則。政府應(yīng)鼓勵(lì)有能力的企業(yè)及個(gè)人，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，投資開發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)使用年限，應(yīng)參照國有土地管理，在土地市場公開出讓，制定出相應(yīng)的程序與步驟。但就集體建設(shè)用地取得的收益，政府應(yīng)制定監(jiān)督措施，對(duì)于這項(xiàng)收益的使用應(yīng)限制在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及公益事業(yè)上。

2.2 加大土地管理法律法規(guī)宣傳力度

對(duì)于農(nóng)村土地管理的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)的宣傳力度。不能每年只在“6.25”土地日進(jìn)行宣傳，發(fā)傳單、搞培訓(xùn)。要把政策宣傳日?；?，并以老百姓喜聞樂見的形式讓他們都明白不僅不能違法占用耕地搞建設(shè)，對(duì)占用集體建設(shè)用地也必須辦理審批手續(xù)。農(nóng)村的土地管理，要依靠群眾、相信群眾，打一場真正的“人民戰(zhàn)爭”。

2.3 空閑宅基地實(shí)行有償流轉(zhuǎn)

就如何解決“空心村”問題，筆者有幾點(diǎn)建議：（1）空閑宅基地實(shí)行有償流轉(zhuǎn)。農(nóng)村閑置的宅基地政府也應(yīng)考慮，按照國有土地模式有償轉(zhuǎn)讓給買不起樓房、或者有需求的人。轉(zhuǎn)讓收益由村集體用于農(nóng)村環(huán)境改善或者提高農(nóng)民福利。（2）對(duì)于農(nóng)民要求改善住房條件，在合法的建設(shè)用地上蓋樓，政府應(yīng)予以保護(hù)并頒發(fā)特殊的產(chǎn)權(quán)證明。使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)得到保護(hù)。騰退出的原宅地統(tǒng)一規(guī)劃，用作可曾加農(nóng)民收入的產(chǎn)業(yè)。（3）增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持力度。

2.4 嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制制度、落實(shí)保障性住房

“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”這是古人就有的住房夢想。而現(xiàn)在城市的高房價(jià)，已經(jīng)是很多人不能承受的痛。這才讓一些人有機(jī)會(huì)，在農(nóng)村搞“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，并很快找到市場?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不僅大量占用農(nóng)用地，而且購房人的財(cái)產(chǎn)也得不到保護(hù)。這樣的局面給政府解決問題造成了困難。只有堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地用途管制制度、保障性住房政策的盡快落實(shí)，才能在源頭上制止“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生。

“沉舟側(cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春”，任何不合時(shí)代的舊體制終究會(huì)被淘汰。政策的更改需要做大量的調(diào)查研究工作，不是一朝一夕可以完成的。土地是寶貴的資源，在嚴(yán)格的土地用途管制下，建設(shè)用地就顯得更加珍貴。尤其在農(nóng)村，在大力提倡新農(nóng)村建設(shè)的今天，完善和具有規(guī)模的建設(shè)用地對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、投資開發(fā)有著非同尋常的重要性。

這就需要我們國土部門引導(dǎo)農(nóng)村合理利用土地資源，強(qiáng)化保護(hù)耕地、保護(hù)基本農(nóng)田的認(rèn)識(shí)。完善農(nóng)村建設(shè)用地管理的政策和措施，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮自己的應(yīng)有的作用。

[1]海軍、紀(jì)成旺，《新農(nóng)村建設(shè)土地開發(fā)利用案例的啟示—規(guī)范農(nóng)村土地規(guī)劃和權(quán)屬管理制度》.中國科協(xié)年會(huì)論文集，2007年7月。

[2]農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策[A]；加入WTO和中國科技與可持續(xù)發(fā)展—挑戰(zhàn)與機(jī)遇、責(zé)任和對(duì)策（下冊(cè)）[C]；2002年

[3]國土資源部土地利用司資產(chǎn)處岳曉武;集體建設(shè)用地使用制度亟待改革[N];中國房地產(chǎn)報(bào)；2003年

[4]吳偉坤，構(gòu)建規(guī)范有序的土地市場[A];2004年中國科協(xié)年會(huì)3分會(huì)場論文摘要集[C]；2004年