我國政府公信力的倫理建構(gòu)

陳 勇，韓 冰

(長沙理工大學(xué)文法學(xué)院，湖南長沙 410114)

我國政府公信力的倫理建構(gòu)

陳 勇，韓 冰*

(長沙理工大學(xué)文法學(xué)院，湖南長沙 410114)

長期以來，學(xué)界對政府公信力的研究集中于經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)和行政管理等領(lǐng)域，缺乏倫理的參與。本文試從倫理視閾分析我國政府公信力發(fā)展現(xiàn)狀及其發(fā)展中面臨的倫理困境，從而探尋提高我國政府公信力的倫理路徑。

政府公信力;倫理;道德

長期以來，對何為政府公信力以及如何提高政府公信力，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究大多集中在經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)和行政管理等領(lǐng)域，未深入到道德層面。即上述幾個領(lǐng)域?qū)φ帕Φ难芯?，是在倫理“缺勤”的情況下進行的。因此，他們的研究是不徹底的，至少是不全面的。不是一個“善”的政府。因此，我們有必要從倫理視角對政府公信力進行重新建構(gòu)，這也是提高政府公信力的必經(jīng)途徑。

一、相關(guān)概念的厘清

(一)公信力定義

“公信力”的概念源于英語單詞Accountability，它是指為某一件事進行報告解釋和辯護的責(zé)任;為自己的行為負(fù)責(zé)任，并接受質(zhì)疑。而在我國，公信力(Credibility)是一個新興詞匯，在《辭海》和2004年版的《現(xiàn)代漢語詞典》中檢索不到，在隨后的2005年版《現(xiàn)代漢語詞典》中公信力被收入其中，意指公眾信任的程度。

(二)政府公信力的內(nèi)涵

什么是政府公信力，是我們對政府公信力研究的邏輯起點和基本前提。在2006年十屆全國人大四次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出“要建立健全行政問責(zé)機制，提高政府工作的執(zhí)行力和公信力”。2007年，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確強調(diào)，要“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。在隨后的幾年里，關(guān)于政府公信力的討論如雨后春筍大量出現(xiàn)。然而何為政府公信力，學(xué)界并沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識，對其定義沒有嚴(yán)密而確切的界定。在眾多有關(guān)政府公信力的詮釋中具有代表性的有三種。一種觀點認(rèn)為:“公信力是政府的影響力與號召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果;同時，也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度?？捎霉奖硎緸?政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度?！保?］另一種觀點認(rèn)為:“政府公信力是指社會組織和民眾對政府行為的一種主觀價值判斷，它是政府行政行為的形象和產(chǎn)生的社會信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反映”［2］一些學(xué)者則從信任的角度解釋:“所謂公信者，公眾之信賴也，簡單的說政府公信力就是政府獲取公眾信任的程度，是政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會公眾的信任度”。［3］綜觀以上幾種對政府公信力的詮釋，不難發(fā)現(xiàn)政府公信力在此被格式化，為定義而定義，缺失倫理的人文關(guān)懷，顯得冰冷無情。

公信力與政府公信力是相輔相成，相互促進的關(guān)系。政府公信力的提升有利于社會整體公信力的提高。然而倫理的滲透與參與可以使我國政府更好的貫徹“以人為本”、“執(zhí)政為民”的執(zhí)政方針，讓百姓從內(nèi)心真正感受到我們黨及國家公務(wù)人員是本著“務(wù)實”、“惜民”、“愛民”情懷，走“從群眾中來，到群眾中去”的路線。從而從真正意義上提高我國政府公信力。

二、我國政府公信力的現(xiàn)狀及其倫理困境

1949年中華人民共和國成立，持久的戰(zhàn)爭動蕩局面終于結(jié)束，然而國民黨給我們留下的是一個滿目瘡痍、百廢待興的中國，亟需新成立的政府維持社會安穩(wěn)，大力發(fā)展生產(chǎn)力。在共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下和全國人民的不懈努力下，人民生活得到改善，經(jīng)濟逐漸好轉(zhuǎn)。新成立的政府改變了中國的面貌，政府威望重新在人民心目中建立，政府公信力得到前所未有的提高。自1978年的改革開放以來，當(dāng)代中國人用了三十多年的時間完成了其他國家特別是西方發(fā)達國家二三百年走過的歷程，綜合國力日益提升，人民生活水平大大提高，取得了舉世矚目的成就。我國由一窮二白、動蕩不安的社會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣€(wěn)定、政治文明、經(jīng)濟繁榮、文化發(fā)展、社會和諧的社會。黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力以及在此基礎(chǔ)之上建立的政府公信力也越來越高，政府公信力得到進一步的加強和提升。然而，我們要居安思危，雖然整體上我國政府公信力是高的，但是也存在很多不盡人意的地方。一些地方政府公信力低下及某些國家公務(wù)人員的言行失范，從而導(dǎo)致的政府失信、權(quán)力腐敗等現(xiàn)象極大的削弱了政府公信力。

(一)我國政府公信力的現(xiàn)狀

1.權(quán)力腐敗嚴(yán)重。權(quán)力腐敗是一個全球性的問題，也是影響政府公信力最重要的原因之一。權(quán)力腐敗不管是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家都存在，它并沒有隨著歷史文明的車輪前進而消失，反而是相伴而行。眾所周知，權(quán)力源于公共生活和公共利益的需要，公共性是權(quán)力的本質(zhì)。單從權(quán)力的這一特性來看，權(quán)力與腐敗是格格不入的，因為權(quán)力的“公共性”決定了它不能給腐敗的滋生提供任何條件和土壤。［4］而為何腐敗在我們現(xiàn)實生活中又真實存在呢?原因主要有:其一，權(quán)力在某些官員手中不再是為人民服務(wù)的手段，而是被看作工具和資源，有了這種工具和資源就擁有了某種資格，具有某種資格從而就擁有了某種特權(quán)。其二，在市場經(jīng)濟條件下，各種誘惑也隨之增多，部分行政人員面對眾多的誘惑和“糖衣炮彈”，淪為了權(quán)力的奴隸，生活腐化墮落，為了維持奢華的生活，不得不權(quán)錢交易，喪失官德。其三，在收入差距日益擴大的今天，一些行政官員受對現(xiàn)狀的不滿和權(quán)力過時不用作廢思想的雙重影響，拋棄了昔日的豪言壯語和對人民、對黨的忠誠，從而走上了一條不歸路。如此種種和權(quán)力的本質(zhì)特征相背離的現(xiàn)象，從而使權(quán)力本源于公共利益的初衷發(fā)生改變，使為公眾服務(wù)的權(quán)力“善”被迫淪為了權(quán)力“惡”。這樣直接導(dǎo)致了人民對政府的不信任和政府威望的降低。從而出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，最終致使政府公信力嚴(yán)重流失。

2.有令不行，有禁不止。有令不行，有禁不止，是我國政府公信力減弱的另一個重要原因。地方政府為了自身的利益，往往上有政策，下有對策。為了完成上級下達的任務(wù)抑或政績工程，對中央政府下達的命令，或是執(zhí)行一半，或是完全不執(zhí)行，敷衍了事。去年自9月4日河北安平縣為“節(jié)能”每隔50小時停電22小時以來，江蘇、山東、山西為了完成“十一五”減排目標(biāo)，紛紛強行拉閘限電，嚴(yán)重影響了居民的生活和工廠企業(yè)的正常生產(chǎn)及運行。10月28日國家工信部表示，絕不允許個別地區(qū)以完成節(jié)能減排目標(biāo)為名，采取拉閘限電。然而，此令到達地方政府，并沒有完全執(zhí)行。安徽滁州市全椒縣自10月28日至31日在城區(qū)不同程度的拉閘限電。更有甚者，今年的1月5日，河南的林州在溫度只有零下十?dāng)z氏度的情況下，停止集體供暖，為了完成目標(biāo)，為了自己的“官運”置人民的冷暖于不顧，置上級部門的命令如一紙空文，致使人民對政府的不信任，極大地削弱了政府公信力。

3.權(quán)力錯位。權(quán)力錯位是指行政人員在行使公共權(quán)力的時候，權(quán)力的運行和結(jié)果與權(quán)力本身相背離。行政人員作為行使國家公共權(quán)力的代表者，自身具有雙重身份，他們既是人民的“公仆”，有為公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的義務(wù)。作為普通公民，他們是社會的一員，是具有獨立意志和個人利益的個體。因而在實際的權(quán)力操作過程中，為權(quán)力錯位提供了不可根除的隱患和操作空間，他們有可能利用人民給予他們的公共權(quán)力過多的關(guān)照自己的切身利益，而忽視了人民群眾的切身利益，為權(quán)力尋租提供了條件。同時，行政人員具有的雙重身份和雙重角色，使他們在使用公共權(quán)力時不可避免的發(fā)生身份沖突和角色沖突，使其立場和內(nèi)心道德信仰皆不夠堅定，從而為某些國家公務(wù)人員謀取私利提供了溫床，致使他們有意無意的為自己或所屬的利益集團謀取私利，從而使人民的利益受到侵害和得不到應(yīng)有的保障，致使人們對政府的信任度下降，最終導(dǎo)致政府公信力流失。

(二)倫理困境

1.行政人員的倫理缺失。近幾年來，隨著黨的執(zhí)政能力建設(shè)的開展和公務(wù)員錄用采取考試制度以來，我國公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)有所提高。但是，存在于個別領(lǐng)導(dǎo)干部中的行政倫理缺失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，他們的人生觀、價值觀及個體道德觀念上存在的偏差，導(dǎo)致權(quán)力腐敗行為的生成。他們的行為不僅否定勤儉節(jié)約、艱苦樸素的優(yōu)良傳統(tǒng)美德，而且還與其正大光明、勤政廉潔的職業(yè)道德相背離。工作中的爾虞我詐、唯利是圖，使一些行政人員泯滅了對國家、對社會、對人民的忠誠，摒棄了履行國家公共權(quán)力職責(zé)時應(yīng)遵守的基本道德原則。去年震驚全國的重慶涉黑案，就是一個行政人員倫理缺失、權(quán)力腐敗、拋棄廉潔奉公的道德責(zé)任和道德義務(wù)的典型。

2.政府缺乏誠信。政府誠信是政府公信力的脊梁，也是健全整個社會信用體制的保障。因為政府誠信對社會誠信的建立和完善具有強大的示范作用，在一定程度上影響整個社會的風(fēng)氣。因此，政府在日常的工作中應(yīng)率先做好垂范，言必行，行必果。誠信對于政府來說不僅是一種道德義務(wù)，而且是政府與公眾之間的一種政治道德維系。然而，令人遺憾的是，一些地方政府及其部門“依然滿足于計劃經(jīng)濟時代那種一切圍繞著政府轉(zhuǎn)的權(quán)威感，習(xí)慣于運用行政權(quán)力，發(fā)號施令，強制性地推行自己的行政目標(biāo)”。［5］政策朝令夕改，嚴(yán)重的影響了公眾對政府能力的信任。當(dāng)前，我們正在進一步的完善社會主義市場經(jīng)濟秩序，努力構(gòu)建一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。社會主義和諧社會的構(gòu)建需要安穩(wěn)的國內(nèi)社會環(huán)境，然而政府的失信行為在一定程度上影響了社會的安穩(wěn)秩序，甚至破壞市場經(jīng)濟運行中的信用體系，不僅不能為市場經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)好航，不能贏得人心，凝聚人心，更不能帶領(lǐng)人們在構(gòu)建和諧社會的道路上闊步前進。

三、政府公信力倫理建構(gòu)的路徑

提高政府公信力，需要我們從公務(wù)員自律和他律雙管齊下，兩手都要抓，兩手都要硬。即提高政府公信力的路徑有兩種:內(nèi)部倫理路徑和外部倫理路徑。

(一)外部倫理路徑

1.加快政府倫理制度化。我國政府公信力流失、政府倫理失范的表現(xiàn)之一是制度缺乏倫理關(guān)懷。因此，我們要加快政府制度倫理化向政府倫理制度化的轉(zhuǎn)變。制度倫理化是指制度的合道德性，倫理制度化是指人們把一定社會倫理原則和道德要求提升、規(guī)定為制度。［6］法律和道德在社會上都起調(diào)節(jié)的作用，法律是道德的最低要求，道德比法律調(diào)控的范圍更廣。道德在調(diào)控中主要通過社會輿論和人們內(nèi)心的信仰起作用，是“軟”的一面，法律則通過國家機器強制社會成員遵守，是“剛”的一面。我們的社會能夠有序運行是二者共同作用的結(jié)果。但是如前所述，倫理道德是軟的，對人們的約束力有限。有些行政人員不怕社會輿論，甚至不怕千夫所指，因為違背道德并不像觸犯法律那樣會受到法律的制裁，或是就犯罪性質(zhì)及情節(jié)的輕重處以罰款甚至沒收財產(chǎn);或是被剝奪人身自由處以牢獄之刑，嚴(yán)重者甚至?xí)r上性命。從而倫理道德在他們面前就顯得蒼白無力，最多名譽上受點影響，但這不疼不癢的名譽損失不會影響到他們的切身利益即官運、財運。他們游離于法律與道德的灰色空間，可以隨意的踐踏道德。因此，如果我們有必要把道德軟的一面轉(zhuǎn)化為剛硬的一面，即把倫理制度化，則可以有效的遏制這種現(xiàn)象的發(fā)生。這種方法在國外已經(jīng)很成熟。為了防止公務(wù)員道德淪喪，在美國、英國、新加坡和德國分別出臺了《公務(wù)員道德法》、《防腐化法》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》、《反腐敗法》等法律規(guī)章制度，有效的加強了公務(wù)員的道德建設(shè)。

2.建立有效的道德監(jiān)督機構(gòu)。為了有效的監(jiān)督政府工作人員，在一些國家專門設(shè)立了道德監(jiān)督機構(gòu)，如意大利設(shè)立了“審議庭”，日本設(shè)立了由各界著名人士組成的“行政監(jiān)理委員會”，美國設(shè)立了“道德政府辦公室”。［7］這些機構(gòu)的設(shè)立有利地促進了政府工作人員對道德準(zhǔn)則的遵守，也使他們在日常工作中有章可循，明了哪些事情是違反倫理道德的，哪些不是。而在我們國家，沒有這種相應(yīng)的機構(gòu)，政府工作人員在自由裁量權(quán)力的行使過程中，彈性比較大。在具體的執(zhí)行過程中，有可能過多的考慮了自身利益或集團利益。如鐵道部在去年12月1日新執(zhí)行的《鐵路旅客運輸規(guī)程》和《鐵路旅客運輸辦理細(xì)則》中，過多的考慮了自身的利益，很多政策措施沒有從人民的角度出發(fā)，甚至有些規(guī)定被指為是“霸王條款”，從而引起了社會的廣泛不滿和學(xué)者的質(zhì)疑。

(二)內(nèi)部倫理路徑

1.加強官德建設(shè)。所謂官德(也叫官吏道德)，指的是為官從政者在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動過程中所產(chǎn)生的道德意識、道德行為以及道德規(guī)范的總和。［8］它是我國社會主義和諧社會建設(shè)的第一道防線，也是我國以德治國的關(guān)鍵?！肮佟笔钦莆展矙?quán)力和使用公共權(quán)力為公眾服務(wù)的主體，權(quán)力運用的好，能夠造福社會，運用的不好，會給社會帶來無限的災(zāi)難。正如林呂建先生在《駕馭權(quán)力這匹烈馬》中說到“權(quán)力是一匹烈馬，駕馭的好，它可以成為千里馬……，駕馭不住，它則是害群之馬……”。［9］因此，加強官德建設(shè)有很重要的現(xiàn)實意義。目前，我國正處在和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵時期，官德建設(shè)與和諧社會的構(gòu)建具有密切的內(nèi)在聯(lián)系。和諧社會的建設(shè)需要我們“官”擁有健康的體魄、精湛的專業(yè)知識和卓越的領(lǐng)導(dǎo)才能外，更需要擁有高尚的官德。同時，加強官德建設(shè)也可以促進社會的和諧，促進官與官、官與民之間關(guān)系的融洽。加強官德建設(shè)需要我們拋棄“官本位”思想，需要牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。唯有如此，我們的社會才會和諧、官德才能高尚，則政府公信力的提高也就水到渠成。

2.加強公務(wù)員隊伍道德修養(yǎng)。良好的公務(wù)員隊伍是建設(shè)和諧社會的前提，是提高政府公信力的保證。行政人員代表國家行使公共權(quán)力，政府公信力也是通過他們在處理政務(wù)、解決老百姓問題時的出發(fā)點、態(tài)度、言行舉止中表現(xiàn)出來。因此，強化政府工作人員的個人道德自律意識和誠實守信的職業(yè)道德素養(yǎng)具有重要的現(xiàn)實意義。加強自我道德修養(yǎng)就是加強公務(wù)員自身的“內(nèi)功修煉”，從而能夠自覺抵制各種“燈紅酒綠”的誘惑和被“腐敗之蟲”侵蝕。自我修養(yǎng)是一種自我的審視和自我改造的過程，也是和自己以前不道德的想法和行為作斗爭的過程。通過這種自我改造——自我否定——自我肯定，在思想上努力提高自己的道德意識和道德覺悟，使自己的言行舉止合乎道德。在行為上自覺自愿的去維護和增進公共利益，而這種自愿的維護公共利益不是上級的強迫，更不是法律的迫使，而是通過自身道德素質(zhì)的提升，內(nèi)化為自己的行動指南，使自己的行為不受到外部力量的影響，在各種復(fù)雜的兩難問題面前始終如一的堅守自我心中的道德信念。

3.加強公務(wù)員的道德教育。在企事業(yè)單位流行這么一句話:“給員工最好的福利是讓他們參加培訓(xùn)”。一方面可以讓員工走出去學(xué)習(xí)并開闊他們的視野，另一方面可以提高職工的工作能力和業(yè)務(wù)水平。因此，我們的政府也應(yīng)效仿這一做法。因為公務(wù)員的工作比較繁瑣，決定了公務(wù)員平時沒有時間給自己“充電”，更沒有時間來加強自我道德素養(yǎng)，然而這一環(huán)節(jié)對提高政府工作人員的道德修養(yǎng)又極為重要，是提高政府工作人員業(yè)務(wù)水平和道德修養(yǎng)的保證。因此，政府部門應(yīng)該定期或不定期的為政府工作人員提供各種形式的道德教育和培訓(xùn)，使行政人員養(yǎng)成良好的道德品質(zhì)和高尚的道德情操，從而在真正意義上地做到慎獨這一重要的倫理品德，正確處理個人與他人、個人與集體、個人與國家的利益關(guān)系，從而防止腐敗等各種影響政府公信力的因素生成。同時也可以通過一些道德培訓(xùn)，提高他們的思想境界，正確引導(dǎo)行政人員的價值取向，堅定他們的內(nèi)心信仰，從而更好的為人民服務(wù)。值得注意的是，從倫理道德層面提高我國政府公信力，需要我們把外部倫理途徑和內(nèi)部倫理途徑有效的結(jié)合起來，只有將二者有效的融合起來，才能發(fā)揮更大的調(diào)節(jié)和制約作用。

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Abstract:For a long time，the study on government credibility mainly lies in the field of economics，jurisprudence and administrative management.From the ethical perspective，this paper tries to explore the current situation of our government credibility and the ethical dilemma in its development process in order to figure out a ethical road to upgrade our government credibility.

Key words:government credibility，ethics，morality

On the Ethics Construction of Government Credibility of our Country

CHEN Yong，HAN Bing

D630.1

A

1009－5152(2011)01－0066－04

2011－03－02

陳勇(1981－ )，男，長沙理工大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生;韓冰(1985－ )，女，長沙理工大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生。