上海社工機(jī)構(gòu)發(fā)展之制度困境及發(fā)展路徑研究

陳蓓麗

（上海商學(xué)院法政學(xué)院，上海 201400）

社會學(xué)與社會工作

上海社工機(jī)構(gòu)發(fā)展之制度困境及發(fā)展路徑研究

陳蓓麗

（上海商學(xué)院法政學(xué)院，上海 201400）

本研究旨在闡述社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展雙重性特征的基礎(chǔ)上，提出“地位分化過程”與“地位同化過程”的雙缺失導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度困境。論文最后提出了在現(xiàn)有制度框架下，社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展路徑。

社工機(jī)構(gòu) 制度 地位分化 地位同化

自黨的十六大提出建立一支宏大的社會工作人才隊伍以來，社工機(jī)構(gòu)在全國各地，特別是沿海地區(qū)迅速發(fā)展。目前發(fā)展起來的社工機(jī)構(gòu)包括提供一線服務(wù)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)、提供能力建設(shè)的支持性機(jī)構(gòu)以及專業(yè)社會工作評估機(jī)構(gòu)。到2010年底，上海社工機(jī)構(gòu)的數(shù)量是從2007年的幾家發(fā)展到登記在冊的41家。①上海市社團(tuán)統(tǒng)計局2010年的數(shù)據(jù)。

在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的過程中，面臨著一些發(fā)展問題，包括社會工作的專業(yè)認(rèn)同與公眾認(rèn)同之間存在較大差異、社會工作發(fā)展中政府主導(dǎo)有余而民間參與相對不足等等。②文軍：《當(dāng)代中國社會工作發(fā)展面臨的十大挑戰(zhàn)》，《社會科學(xué)》2009年第7期。這些瓶頸實際上反映了現(xiàn)階段社工機(jī)構(gòu)特性與社會組織發(fā)展制度不相契合的現(xiàn)象，因此本文試圖在闡述社工機(jī)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上，探討社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度困境以及發(fā)展路徑。

一、我國社工機(jī)構(gòu)的類型及特征

王名（2002）曾對于中國社會組織的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了分析，并提出會員制互益型組織、會員制公益型組織、運(yùn)作型組織和實體型社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的分類。①王名：《中國NGO的發(fā)展分析》，《管理世界》2002年第8期。根據(jù)社會組織登記條例：《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，可將社會組織分為三大類。其中社會團(tuán)體登記的獨(dú)特性在于“會員制”，基金會的獨(dú)特性在于“資源募集和資金運(yùn)作的形式達(dá)成公益目的”，民辦非企業(yè)單位獨(dú)特性在于其從事非營利性社會服務(wù)活動的實體型。這三類社會組織都具有一些共性，即基本符合萊斯特·薩拉蒙教授提出的社會組織的五個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。他認(rèn)為在上述五個特性中，非政府性和非營利性被公認(rèn)為是社會組織的基本特征。日本的重富真一則結(jié)合亞洲國家的國情，提出非政府性、非營利性、自發(fā)性、持續(xù)性/形式性、利他性和慈善性是社會組織的特征。

社工機(jī)構(gòu)作為社會組織的一種分類，一方面符合“非政府性、非營利性、自發(fā)性、持續(xù)性、利他性和慈善性”，另一方面則具備其在特定發(fā)展階段的特性。社工機(jī)構(gòu)是在社會工作專業(yè)化逐漸推進(jìn)、社會基礎(chǔ)趨向成熟的情況下發(fā)育起來的，承接政府轉(zhuǎn)移的社會服務(wù)職能、聚集社工崗位、吸納社工人才的載體?，F(xiàn)階段，結(jié)合學(xué)理和行政登記的分類，社工機(jī)構(gòu)屬于提供社會服務(wù)、非營利性的民辦非企，社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展階段和類型決定了我國社工機(jī)構(gòu)的特征雙重性：非政府性——機(jī)構(gòu)發(fā)展的自主性與明顯的行政干預(yù)之間的矛盾；非營利性——公益追求與政府管理扶持的制度性機(jī)制不完善之間的矛盾；持續(xù)性——機(jī)構(gòu)存在的持續(xù)性與服務(wù)項目的不持續(xù)性之間的矛盾。特征雙重性產(chǎn)生的原因是社工機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中制度構(gòu)建的困境。

二、社工機(jī)構(gòu)制度構(gòu)建歷程及困境

1.社會組織發(fā)展制度構(gòu)建的歷程

改革開放之后，我國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了一個從無到有、曲折發(fā)展、成長發(fā)展的歷史過程。王名將這一歷史過程劃分為兩個大的階段②王名，孫偉林：《我國社會組織發(fā)展的趨勢和特點(diǎn)》，《中國非營利評論》2010年第1期。：第一階段可稱為社會組織興起階段，是指改革開放初到1992年，在此階段，社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了原始生長期。改革開放釋放出的巨大能量與制度約束的缺乏，使得社會組織在該階段呈現(xiàn)幾何式增長。第二階段可稱為社會組織的規(guī)范管理和新的發(fā)展高潮階段。這一階段從 1993年到2007年。在該階段，社會組織經(jīng)歷了兩個不同的過程：一是在政治波動背景下政府對于社會組織的規(guī)范管理的過程，二是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟、改革開放逐步深入和社會轉(zhuǎn)型全面展開進(jìn)程中社會組織逐步走向新的高潮的過程。在20世紀(jì)80年代中后期，為推動社會團(tuán)體的登記注冊,國務(wù)院在民政部設(shè)立了社會團(tuán)體登記管理部門，并于1988年9月和1989年10月先后頒布了《基金會管理辦法》和《社會團(tuán)體登記管理條例》。這兩個法規(guī)是改革開放后我國政府給出的關(guān)于社會組織最早的制度規(guī)范。以此為基點(diǎn),我國的社會組織走上了一條制度構(gòu)建之路。經(jīng)過10年左右的實踐,政府堅持并鞏固了以雙重管理為核心的社會組織監(jiān)管體制。

這兩個階段的工作為社會組織的規(guī)范發(fā)展起到了舉足輕重的作用。但是對于社工機(jī)構(gòu)這一新興社會組織的發(fā)展，制度化的構(gòu)建明顯存在滯后現(xiàn)象。

2.社工機(jī)構(gòu)制度構(gòu)建的困境

從社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部條件看，黨的十六大文件和《國家中長期人才發(fā)展綱要》的出臺為社工機(jī)構(gòu)發(fā)育和成長奠定了“人”的基礎(chǔ)。中共十六屆六中全會也提出了“鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位”的重要部署，該部署表明了政府嘗試打造政府、社會的互相增權(quán)模式。①潘一禾、劉琳：《新型社會組織的創(chuàng)建與試行——從杭州市“社會復(fù)合主體”實踐看政府賦權(quán)社會的可能》，《浙江社會科學(xué)》2010年第11期。但是對于社工機(jī)構(gòu)來說，這種互相增權(quán)的方式如何制度化是社工機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。社工機(jī)構(gòu)與涉及到教育、衛(wèi)生、體育等其它民辦非企業(yè)相比，存在著發(fā)展上的弱勢，其一，從資源上看，教育、衛(wèi)生、體育行業(yè)業(yè)已有政府托底提供的公共服務(wù)，享受國家撥款，民辦非企提供的相應(yīng)服務(wù)更多扮演“錦上添花”的角色，很多的服務(wù)可以通過收費(fèi)來達(dá)到收支平衡。其二，從服務(wù)人群上看，社工機(jī)構(gòu)面臨的服務(wù)對象大都為弱勢群體，無力支付服務(wù)費(fèi)用。因此，社工機(jī)構(gòu)相對與其他民辦非企更需要政府制度化的扶持。但是問題的癥結(jié)在于，社工機(jī)構(gòu)的實效性和公信力到底在哪里？政府大力扶植的理由是什么？如果沒有政府前期的投入，社工機(jī)構(gòu)是否能實現(xiàn)實效性和公信力？

事實上，目前大部分省市對于社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展沒有強(qiáng)有力的財力和制度保障。以浦東新區(qū)為例，該區(qū)是最早開始探索專業(yè)社會工作發(fā)展的地區(qū)，2003年就成立全國第一家社工機(jī)構(gòu)——上海樂群社工服務(wù)社。從2005年開始，浦東新區(qū)就采取政府購買服務(wù)的方式，以項目化的方式向社工機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，這為社會組織特別是新興的社工機(jī)構(gòu)的培育起到了一定的促進(jìn)作用。但是，不少社工機(jī)構(gòu)在參與招投標(biāo)和創(chuàng)投的過程中發(fā)現(xiàn)這兩個平臺都是沒有“人員工資”的，投標(biāo)書中的財務(wù)預(yù)算是不能出現(xiàn)工資，大部分的預(yù)算必須是活動經(jīng)費(fèi)。對于一些享受政府補(bǔ)貼或者收取會費(fèi)的社會團(tuán)體而言，這種政府購買服務(wù)是原有服務(wù)內(nèi)容的延伸和補(bǔ)充，是否有“人員工資”不是問題。但是對社工機(jī)構(gòu)而言，這樣的預(yù)算是無法收支平衡的，于此同時10%的管理費(fèi)對于小規(guī)模的社工機(jī)構(gòu)而言，也難以支持行政支出。為此，相當(dāng)一部分小型社工機(jī)構(gòu)都在生存的邊緣，苦苦掙扎。但是一位政府官員的話也的確引起了筆者的思考：“政府也不敢一下子投入大量經(jīng)費(fèi)，因為現(xiàn)在也無法證明社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)是否有效？而且我們也在老百姓中做過問卷調(diào)查，老百姓還是更信賴政府提供的公共服務(wù)。所以，我們也只能摸著石頭過河……”

這就使得社工機(jī)構(gòu)制度構(gòu)建變成了一種循環(huán)關(guān)系。一方面政府對于社工機(jī)構(gòu)的能力還缺乏足夠的信心和認(rèn)可，因此在資源投放上較為謹(jǐn)慎，監(jiān)督多、指導(dǎo)和服務(wù)少。事實上，這個問題其實也曾是20世紀(jì)50年代西方社工機(jī)構(gòu)發(fā)展共同面臨的，當(dāng)時格林伍德曾經(jīng)就提出系統(tǒng)化理論體系、專業(yè)權(quán)威、社區(qū)認(rèn)可、規(guī)定的倫理守則和專業(yè)文化是形成專業(yè)的必要條件。但托倫等人認(rèn)為當(dāng)時社會工作最缺少的就是權(quán)威和社區(qū)認(rèn)可。②顧東輝：《社會工作概論》，上海譯文出版社2007年版，第68頁。另一方面，社工機(jī)構(gòu)本身也應(yīng)運(yùn)用專業(yè)的方法和技巧服務(wù)弱勢群體，得到相應(yīng)的社會認(rèn)知和社會認(rèn)可。但在資源相對緊缺的情況下，社工機(jī)構(gòu)大多陷入了大量的事務(wù)性工作，而忽視了進(jìn)一步的能力建設(shè)和項目評估。因此，較少有社工機(jī)構(gòu)真正能夠通過“證據(jù)”來評估社工服務(wù)、社工項目在社會建設(shè)中的功能和價值。

從深層次的原因來看，制度構(gòu)建困境的產(chǎn)生是“地位分化過程”與“同化過程”的雙缺失。周雪光認(rèn)為聲譽(yù)制度的建立有兩個互為依賴的過程：第一，這是一個地位分化的過程；第二，這同時也是一個同化的過程，即人們必須接受、認(rèn)可統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。但是，社工機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)的過程和結(jié)果中所呈現(xiàn)的獨(dú)特性和不可替代性尚未被客觀呈現(xiàn)和主觀感受，而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)也未形成。

1.地位分化過程——社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的獨(dú)特性和差異性呈現(xiàn)的困難

社工機(jī)構(gòu)如何呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)公共服務(wù)的差異性、獨(dú)特性和不可替代性？在我國，公共服務(wù)一直是由國家提供的，社會提供的公共服務(wù)實際上一種補(bǔ)充。那么，現(xiàn)在倡導(dǎo)由社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)一部分公共服務(wù)的職能，其獨(dú)特性和不可替代性在哪里？（1）從資源角度而言，社工機(jī)構(gòu)的絕大部分資源依然來自于政府。目前提供公共服務(wù)的主體主要是政府、事業(yè)單位及社會組織。政府和事業(yè)單位提供公共服務(wù)的資源主要來自于財政撥款，社會組織的資源來源由社會組織的類型決定，社工機(jī)構(gòu)作為社會組織的類型之一，其開展服務(wù)的資源可以由政府購買服務(wù)費(fèi)用、企業(yè)捐贈和部分項目的收入構(gòu)成。但受社工機(jī)構(gòu)本身規(guī)模和服務(wù)面向所限，社工機(jī)構(gòu)的資源主要還是以政府購買崗位和服務(wù)項目為主，這就意味著社工機(jī)構(gòu)對政府存在較高程度的資源依賴。對于資源的依賴本身不是問題，因為如果資源可以互相依賴，那兩者實際是平等合作的。但是當(dāng)一個組織的依賴性大于另外一個組織時,權(quán)力就變得不平等。①馬迎賢：《資源依賴?yán)碚摰陌l(fā)展和貢獻(xiàn)評析》，《甘肅社會科學(xué)》2005年第1期。社工機(jī)構(gòu)就存在依賴關(guān)系不平等的問題，這種不平等直接導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)與政府、事業(yè)單位提供服務(wù)的差異性相當(dāng)之小。（2）從服務(wù)效果而言，不可替代性尚未呈現(xiàn)。在社工機(jī)構(gòu)中，社會工作者能夠依據(jù)規(guī)范的社會工作操作流程開展個案、小組和社區(qū)工作，并按照相應(yīng)的要求進(jìn)行記錄，但是服務(wù)對象個人、群體、社區(qū)和企業(yè)在接受服務(wù)之后是否有正向改變？這些正向的改變是否是社工介入而引發(fā)的？這些問題很少得到“證據(jù)為本”的回答。

于此同時，社工機(jī)構(gòu)作為新生事物究竟能發(fā)揮多大的功用的確是個懸而未決的問題。在此前提下，政府在進(jìn)行社工崗位開發(fā)或者社工項目服務(wù)購買的過程中必然是謹(jǐn)慎的。北京、上海以及民政部的幾個試點(diǎn)地區(qū)在開展社工服務(wù)的過程中，總是小心謹(jǐn)慎地進(jìn)行資源投放。簡而言之，就是真正能夠采取整體購買服務(wù)項目的方式并不是很多，大部分是購買整體服務(wù)中的某幾個崗位，這樣的資源投放的確能降低風(fēng)險，但也增加了社工機(jī)構(gòu)失敗的風(fēng)險。由于大部分社工機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)有限，通過控制成本來運(yùn)作項目是唯一的選擇。過低的成本一方面使得社工較少有職業(yè)培訓(xùn)和提升的機(jī)會，無法進(jìn)一步保證服務(wù)效果，同時也使得一些機(jī)構(gòu)流失了一部分優(yōu)秀社工，服務(wù)效果的保證更為困難。

2.地位同化過程——社工機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)界定尚未制定

社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的穩(wěn)定制度的構(gòu)建需要社會認(rèn)可。社會認(rèn)可的取得在一定程度上取決于社會領(lǐng)域中合法性基礎(chǔ)的開放程度。這一假設(shè)在制度研究中得到了認(rèn)可，研究表明合法性基礎(chǔ)越狹窄，通向理性、自然的門檻越高，限制性越強(qiáng)，這就意味著人們提出合乎情理的主張從而得到社會承認(rèn)越困難，那么統(tǒng)一的聲譽(yù)市場越容易產(chǎn)生，聲譽(yù)制度也越穩(wěn)定。②周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年11月版，第270頁。而社會工作所處的是——弱的“制度環(huán)境”和弱的“技術(shù)環(huán)境”，不利于制度的形成。W.斯科特把制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境視為具有強(qiáng)、弱兩種狀態(tài)的變量，他提出在技術(shù)或制度都不發(fā)達(dá)的環(huán)境中，組織要想發(fā)展和繁榮是很困難的。眾所周知，在實際環(huán)境中，我們難以把技術(shù)性與制度性規(guī)則和程序區(qū)分開來。這是因為生成制度性規(guī)則的那些人，竭力使這些制度性規(guī)則在本質(zhì)上表現(xiàn)為一種技術(shù)性規(guī)則。我們生活在一個高度推崇技術(shù)能力的年代（Ellul，1964）。因此人們期望社會工作者在決定什么是合格的服務(wù)或為服務(wù)對象提供具體治療時，遵守詳細(xì)的技術(shù)程序。③[美]沃爾特.W.鮑威爾主編，姚偉譯：《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社，第133-134頁。而這種強(qiáng)的“制度環(huán)境”和強(qiáng)的“技術(shù)環(huán)境”正是社工機(jī)構(gòu)缺乏的。每個社工機(jī)構(gòu)都有自己制定的服務(wù)流程、規(guī)范、評價標(biāo)準(zhǔn)，但是社工機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)依然處于起步階段，同化的過程任重道遠(yuǎn)。

三、思考與對策

1.提高社工機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力，確定社工機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國持有社會工作師和助理師資格證書的不到5萬人，其中還有相當(dāng)一部分持證者在政府和企業(yè)工作，真正從事社會工作一線和支持性服務(wù)的人不到3萬。這就意味著在社工機(jī)構(gòu)中供職的社會工作者們并非具有足夠的資質(zhì)，這也就很難保證社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)效果。因此，社工機(jī)構(gòu)內(nèi)部急需進(jìn)行能力建設(shè)。

于此同時，社工機(jī)構(gòu)也需要制定本土化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。香港自2002年開始就嘗試進(jìn)行服務(wù)質(zhì)素的標(biāo)準(zhǔn)研究，并定出了SQS的十六項質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)，為社工服務(wù)定出了同化的標(biāo)準(zhǔn)，也為政府購買服務(wù)和第三方面評估提供了有效依據(jù)。

2.根據(jù)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀，以相應(yīng)的制度扶持社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展

社工機(jī)構(gòu)在我國的產(chǎn)生與發(fā)展與西方有很大的差異。歐美國家社工機(jī)構(gòu)的形成經(jīng)歷了從慈善行為到專業(yè)服務(wù)再到職業(yè)服務(wù)的過程，職業(yè)化社工隊伍與專業(yè)機(jī)構(gòu)的形成實際上是社會工作服務(wù)得到認(rèn)可的升華。在我國，社工機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生一方面是社會矛盾凸顯需要有相應(yīng)的組織起到潤滑劑的作用，另一方面則是政府推動的力量，因此需要更多穩(wěn)定的制度來推進(jìn)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

A Research of Dilemma and Solution of SocialW ork Institutions in Shanghai

CHEN Beili

This study aims to state the dual nature of social work institutions，and puts forward the double lack of“status differentiation process”and“status of assimilation process”of the development of social work institutions.At last，the study puts forward the development path of social work institutions under the framework of existing system.

socialwork institutions，status differentiation process，status of assimilation process

陳蓓麗，女，上海人，上海商學(xué)院法政學(xué)院講師，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院社會學(xué)博士研究生，研究方向：社會工作、移民研究。

C916

A

1008-7672（2011）04-0027-05

徐澍）