論中國參與式預(yù)算實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與啟示

○劉再杰 李 艷

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 北京 100081）

論中國參與式預(yù)算實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與啟示

○劉再杰 李 艷

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 北京 100081）

參與式預(yù)算實(shí)踐，對我國公共預(yù)算改革以及民主化進(jìn)程的推進(jìn)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。本文針對我國基層參與式預(yù)算的改革實(shí)踐展開研究，在分析參與式預(yù)算改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)、意義與啟示的基礎(chǔ)上，展望改革前景，認(rèn)為地方政府預(yù)算規(guī)模的迅速擴(kuò)大和財(cái)政實(shí)力的逐步增強(qiáng)，為參與式預(yù)算在我國地方層次的發(fā)展提供了極好的機(jī)遇，當(dāng)務(wù)之急則是要在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，建立支持性的財(cái)務(wù)與政治環(huán)境，普及預(yù)算知識，建立專家咨詢機(jī)構(gòu)。

參與式預(yù)算 經(jīng)驗(yàn) 啟示 前景展望

一、引言

參與式預(yù)算是一種公民直接參與預(yù)算決策的過程，是決定部分或全部公共資源配置結(jié)果的預(yù)算管理模式，在這一制度創(chuàng)新過程中，公民直接參與其中，討論和決定公共預(yù)算的制定和財(cái)政資金的使用，合理確定公共支出的優(yōu)先次序，并監(jiān)督預(yù)算資金的安全有效運(yùn)行（馬蔡琛，2009）。

全球范圍內(nèi)，隨著公民力量的加強(qiáng)，“參與式預(yù)算”逐漸興起，成為化解一系列棘手經(jīng)濟(jì)社會問題的有力武器（Carol Ebdon and Aimee Franklin，2004；伊萊恩·卡馬克，2005）。我國的基層參與式預(yù)算實(shí)踐始于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)以民主懇談的方式，將公眾參與納入到基層人大制度框架內(nèi)，探索建立參與式預(yù)算機(jī)制，觸及預(yù)算決策過程的深層機(jī)制，開創(chuàng)了中國基層公共預(yù)算改革的先河，引起了學(xué)界與媒體的廣泛關(guān)注（林敏，2008）。

此后，參與式預(yù)算改革在我國多個地方逐次開展，對推進(jìn)和深化我國地方政府公共預(yù)算改革與民主化進(jìn)程具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義與示范效應(yīng)。

二、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前，我國地方開展的參與式預(yù)算實(shí)踐因地方差異而在形式上各具特色，但總體而言，較為成熟的經(jīng)驗(yàn)包括以下幾個方面。

1、政治層面：激活并發(fā)揮基層人大權(quán)利行使

基層人大在政府預(yù)算和公共支出方面的權(quán)利和職能多年來一直被虛化。溫嶺的參與式預(yù)算改革，從預(yù)算民主切入，以民主懇談激活人大功能發(fā)揮，將預(yù)算約束由“軟”變“硬”，使預(yù)算審查更具實(shí)質(zhì)性，從而使人大制度的運(yùn)作過程真正體現(xiàn)出代議制民主的內(nèi)在要求。具體表現(xiàn)在：通過強(qiáng)化“民意”的參與，使人大代表和社會公眾的“民意”能夠約束和制衡政府；通過增加會期和會議次數(shù)的方式，解決了不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年一次的會議之外的履職問題；通過人大主席團(tuán)和人大財(cái)經(jīng)小組對政府預(yù)算執(zhí)行的全程監(jiān)督，使鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算增強(qiáng)了剛性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”，遏制了政府花錢隨意性的問題。

由此，參與式預(yù)算實(shí)踐激活和發(fā)揮了基層人大和人大代表的權(quán)力行使，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政預(yù)算從編制到執(zhí)行的全過程實(shí)施有效監(jiān)督，推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主與法制建設(shè)，改變了人大“橡皮圖章”的狀態(tài)，促使其更好地履行法定權(quán)力，對政府實(shí)施真正有權(quán)狀態(tài)的監(jiān)督。

2、制度層面：制定和完善參與規(guī)則

以溫嶺為例，自2006年以來，溫嶺市先后制定了《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》、《溫嶺市財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》、《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》等制度，將鎮(zhèn)級預(yù)算民主懇談形式導(dǎo)入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。這些制度從會前初審、大會審查、會后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)對預(yù)算審查監(jiān)督的程序和做法進(jìn)行了規(guī)范，對預(yù)算審議的會議程序、會議次數(shù)、會議時間、草案細(xì)化、人大財(cái)經(jīng)小組的工作程序與職能、預(yù)算修正議案的提出程序和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督等一系列制度給予具體明確的規(guī)定，同時也為預(yù)算實(shí)踐與改革提供了制度和法制保障，成為改革實(shí)踐得以順利推行的主要保證之一。

3、技術(shù)層面：細(xì)化與公開預(yù)算信息

溫嶺在人大代表會議材料中增加具體詳實(shí)的“財(cái)政預(yù)算細(xì)化說明”，該說明將政府支出按支出功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)一步細(xì)化，把整個支出分解為若干個子類。同時，政府還公開預(yù)算草案和預(yù)算程序。預(yù)算草案在預(yù)算初審之前發(fā)給人大代表和公眾參與者，他們可以把預(yù)算草案帶到單位、帶回家里，與他人共同討論或者征求意見，使得公民對政府計(jì)劃在本年度怎樣花錢、錢花在哪里都清清楚楚；此外，預(yù)算審查的每個環(huán)節(jié)，包括公開發(fā)言、公開答復(fù)、公開辯論、公開修改，都在公開透明的狀態(tài)下進(jìn)行，增加了預(yù)算信息的透明度。

河南焦作則通過預(yù)算信息上網(wǎng)的形式，公開預(yù)算支出，接受市民監(jiān)督。焦作財(cái)政部門把包括社會保障、國有資本經(jīng)營、政府采購、政府非稅收入、政府債務(wù)、國有土地使用權(quán)出讓收支、住房公積金和社會性別預(yù)算等八個復(fù)式預(yù)算信息全部向公眾公開。市民可以通過財(cái)政服務(wù)大廳或是“焦作財(cái)政財(cái)經(jīng)沙盤”信息在線聯(lián)網(wǎng)，查詢到包括市級領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)人員工資信息在內(nèi)的所有基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算公開信息。

4、參與層面：增進(jìn)群眾話語權(quán)

溫嶺的參與式預(yù)算，是將民主懇談這一體制外自發(fā)生長多年的基層民主形式與現(xiàn)有體制對接，融入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會制度之中，由經(jīng)過選舉產(chǎn)生的民意代表——鎮(zhèn)人大代表直接參與政府預(yù)算的審查與監(jiān)督，使基層人大能夠更好地履行其法定權(quán)力，表達(dá)公民偏好，并代表人民監(jiān)督政府。

無錫的改革實(shí)踐是將群眾代表大會作為參與的核心環(huán)節(jié)，通過會前請群眾推薦項(xiàng)目、會上由群眾票選項(xiàng)目、會后由群眾跟蹤監(jiān)督的形式突出群眾的重點(diǎn)參與。

河南焦作對市委市政府確定的重大支出項(xiàng)目和事關(guān)民生等公共支出項(xiàng)目梳理排隊(duì)，提出項(xiàng)目公示意見，報(bào)政府同意后通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行項(xiàng)目公示，公開征集社會公眾意見。然后，財(cái)政部門通過邀請人大代表、政協(xié)委員、預(yù)算單位和群眾代表等參加部門預(yù)算編制聽證會，對初步確定的部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)詢和評價，并對意見較多、設(shè)置不合理的項(xiàng)目予以取消。

5、專業(yè)層面：聘請專家論證和評價

焦作財(cái)政部門在向社會公示公共支出項(xiàng)目的同時，還從財(cái)政決策咨詢委員會委員和專家?guī)熘羞x擇專家，對市委市政府中心工作經(jīng)費(fèi)保障和涉及民生發(fā)展的重點(diǎn)支出項(xiàng)目和重大資金安排開展論證，并將每位專家的意見匯集成冊，形成論證報(bào)告，作為領(lǐng)導(dǎo)決策和科學(xué)編制部門預(yù)算的重要參考和依據(jù)。在部門預(yù)算編制、財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)施前，通過專家的科學(xué)論證和評價，能比較準(zhǔn)確地測算出項(xiàng)目的可行性和資金規(guī)模，達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金、杜絕虛報(bào)冒領(lǐng)的效果。

三、意義與啟示

1、意義

（1）有助于提高地方自治能力與治理績效。預(yù)算是一項(xiàng)典型的公共選擇活動，參與式預(yù)算通過設(shè)計(jì)和確立合意的預(yù)算規(guī)則和程序，并將預(yù)算權(quán)力在各參與主體之間重新分配，將會有助于人大代表與公眾更加積極地參與預(yù)算，從而可以更準(zhǔn)確地顯示對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的偏好，最終實(shí)現(xiàn)持續(xù)改善政府預(yù)算活動績效的目標(biāo)?？梢灶A(yù)料，通過參與式預(yù)算將公民的“聲音”（發(fā)言權(quán)機(jī)制）融入預(yù)算過程，有助于在公民偏好、政策制定和預(yù)算資源分配之間形成更為健全的關(guān)系，從而大大提高地方治理能力與績效（王雍君，2010）。

（2）有助于推動基層民主化進(jìn)程。傳統(tǒng)治理模式典型的具有排斥參與的特征，它著眼于在缺乏公民參與的情況下，單純從政府角色（服務(wù)供應(yīng)者）的方向上推動善治，包括自上而下制定、發(fā)布和實(shí)施大量法律，尤其是部門法規(guī)和管制、能力建設(shè)、“現(xiàn)場辦公”（己經(jīng)在中國許多城市實(shí)施）、結(jié)果（績效）導(dǎo)向的管理，以及分權(quán)和授權(quán)。這種側(cè)重供應(yīng)面方法的傳統(tǒng)治理模式在發(fā)達(dá)國家取得了有限的成功，但在許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家并未改進(jìn)治理，甚至經(jīng)歷了許多失敗（Matthew and Shah，2005）。研究表明，公民參與具有引向自治——由人民自己管理和控制地方社區(qū)的事務(wù)的潛力（德萊·奧羅烏，2000）。因此，通過精心設(shè)計(jì)的參與式預(yù)算改革，將民眾帶入發(fā)展進(jìn)程，可為地方民主和善治開辟一條嶄新的途徑：在確保中央控制、社會穩(wěn)定和具有成本可接受性的約束條件下，開啟自下而上的民主化進(jìn)程（王雍君，2010）。

2、啟示

（1）財(cái)力充足是改革的前提保障。預(yù)算規(guī)模決定著地方政府滿足本地區(qū)公眾偏好的能力。民營經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)力較充足的地區(qū)，公共資源可以更多地投入到公共服務(wù)領(lǐng)域。而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，財(cái)政支出基本上靠上級政府撥款，財(cái)政資金大多用于維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人員支出，政府財(cái)力困難，在民生問題妥善解決之前，參與預(yù)算民主的實(shí)踐活動，對普通公眾在一定程度上仍舊屬于一種“奢侈品”，或者更恰當(dāng)?shù)匦稳轂樘幱凇吧莩奁贰毕颉氨匦杵贰边^渡的階段（馬蔡琛，2009）。政府沒有多余的自有財(cái)力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本支出，參與式預(yù)算的實(shí)踐缺乏財(cái)力支持。

（2）參與制度化是改革的制度保障。參與式預(yù)算在中國的興起主要源于個別領(lǐng)導(dǎo)的推動和某些研究者的支持，具有較大的隨機(jī)性和偶然性，這難免出現(xiàn)“人亡政息”的可能性。與此同時，健全的預(yù)算審查制度，以法律條文的形式明確規(guī)定人大在財(cái)政中的權(quán)力和地位、預(yù)算審議和實(shí)施細(xì)則，才能保證人大在實(shí)施的過程中做到有法可依、有章可循。因此，必須將參與式預(yù)算實(shí)踐納入制度內(nèi)的有序規(guī)范之中，否則，改革將缺乏法律保障，缺乏穩(wěn)定性。

（3）群眾代表的素質(zhì)是改革的效果保障。公共預(yù)算不同于一般的個人計(jì)劃或財(cái)務(wù)計(jì)劃，反映的是政府未來的支出重點(diǎn)和發(fā)展方向，其編制和實(shí)施過程涉及眾多領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。因此，預(yù)算參與者必須具備一定的專業(yè)知識，才能夠進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)算決策，并對其結(jié)果進(jìn)行績效分析（馬蔡琛，2009）。作為參與式預(yù)算的主體，群眾代表的素質(zhì)對改革的方向與效果有著顯著影響。如果代表看不懂預(yù)算文件，對預(yù)算審查知識仍缺乏了解，那么，在審議預(yù)算的過程中，將無法提出有針對性的意見與建議。

（4）參與的廣度與深度是話語權(quán)表達(dá)的保障。目前基層參與的對象大多數(shù)是市鎮(zhèn)人大代表，此外便是一些村級干部或企業(yè)法人代表，從參與廣度而言，普通公民、社會中介組織、行業(yè)協(xié)會等一些非政府組織參與率不高；從參與深度來看，被納入預(yù)算審議的公共決策議題多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或某一公共決策問題，對一般性的公共事務(wù)決策，鑒于參與者專業(yè)素質(zhì)的限制，并沒有將其納入?yún)⑴c式預(yù)算討論和決策的范圍。因此，保障公民、社會團(tuán)體和組織參與的廣泛性與專業(yè)性，是未來推行參與式預(yù)算需要解決的一個關(guān)鍵問題。

四、前景展望

部分基層地方政府參與式預(yù)算的實(shí)踐，在一定程度上推動和完善了我國的基層民主化進(jìn)程。展望未來，地方政府預(yù)算規(guī)模的迅速擴(kuò)大和地方財(cái)政實(shí)力的逐步增強(qiáng)，將為參與式預(yù)算在我國地方層次的發(fā)展提供極好的機(jī)遇。但是為了解決實(shí)踐工作中面臨的問題，需要做好以下幾方面的工作。

1、建立支持性的財(cái)務(wù)與政治環(huán)境

政府、公民、公民社會組織和非政府組織需要致力于找出改進(jìn)參與的方法，包括降低參與成本和使參與者受益更多的方法，并在參與式預(yù)算框架下通力合作以提高地方民主的質(zhì)量和治理績效（王雍君，2010）。為此，需要建立適當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)，上級政府為參與式預(yù)算提供必要的財(cái)力和指導(dǎo)，協(xié)調(diào)縱向控制與地方自主管理間的沖突，以此形成支持性的財(cái)務(wù)和政治環(huán)境極為重要。

2、普及預(yù)算知識

現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)涉及諸多技術(shù)性問題，其編制和實(shí)施過程涉及眾多領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。由于專業(yè)知識的欠缺，公民參與中的“不作為”和“非規(guī)范性作為”都是制約預(yù)算參與效果的極大障礙（馬蔡琛，2009）。因此，預(yù)算參與者必須具備一定的專業(yè)知識，才能夠進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)算決策，并對其結(jié)果進(jìn)行績效分析。從另一種意義上來說，作為政府部門的職責(zé)之一，就是將這些極具專業(yè)性的預(yù)算文獻(xiàn)加以通俗地解讀，把專業(yè)的預(yù)算術(shù)語轉(zhuǎn)化成淺顯的表述，推廣和普及公共預(yù)算的基本知識，讓老百姓讀得懂，提升人大代表審議的能力。

3、建立專家咨詢機(jī)構(gòu)

設(shè)立由資深預(yù)算專家組成的預(yù)算專家咨詢機(jī)構(gòu)，當(dāng)人大代表需要了解預(yù)算法案的時候，可以聘請專家進(jìn)行系統(tǒng)闡釋，這對于提高立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算治理水平具有重要的意義；同時，專家咨詢還可以提高預(yù)算審查監(jiān)督水平和政府治理水平，這對于參與式預(yù)算改革的深化是相當(dāng)重要的。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國預(yù)算過程的各個階段中，立法機(jī)關(guān)的能力和作用相對有限，因此，通過參與式預(yù)算將直接民主的聲音傳播到預(yù)算過程以彌補(bǔ)代議制民主的不足尤為重要。參與式預(yù)算改革實(shí)踐，在提高地方自治能力、推動基層民主化進(jìn)程中起到了關(guān)鍵的作用。當(dāng)前，隨著地方政府預(yù)算規(guī)模的迅速擴(kuò)大和財(cái)政實(shí)力的逐步增強(qiáng)，參與式預(yù)算面臨著極好的發(fā)展機(jī)遇，當(dāng)務(wù)之急則是要建立支持性的財(cái)務(wù)與政治環(huán)境、普及預(yù)算知識、建立專家咨詢機(jī)構(gòu)。

[1]陳家剛、陳亦敏：地方治理中的參與式預(yù)算——關(guān)于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革案例的研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2007（7）．

[2]林敏：參與式預(yù)算的實(shí)踐與探索[J].財(cái)政研究，2008（11）．

[3]王雍君：參與式預(yù)算：邏輯基礎(chǔ)與前景展望[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2010（3）.

[4]馬蔡琛、李紅梅：參與式預(yù)算在中國：現(xiàn)實(shí)問題與未來選擇[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2009（12）.

[5]張學(xué)明：從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算——基于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實(shí)踐與思考[J].中國浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2010（4）.

[6]Matthew， Andrews， and AnwarShah，2005.“Citizen-centered Governance A New Approach to Public Sector Reform.”In Anwar Shah eds.Public Expenditure Analysis Washington，D.C.：World Bank.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）