區(qū)域性中心城市政府履行交通發(fā)展職能探析

○辛 冬 （汕頭高速公路公司）

區(qū)域性中心城市政府履行交通發(fā)展職能探析

○辛 冬 （汕頭高速公路公司）

中心城市是區(qū)域性的物流、人流、資金流和信息流的集散地，是城市化發(fā)展的主導力量。中心城市政府履行好交通發(fā)展職能，對整個區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

一、中心城市政府履行交通發(fā)展職能的種種挑戰(zhàn)

1、中心城市政府面臨的交通問題

隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴張，人口大規(guī)模聚集，機動化出行需求迅速增長，城市承受巨大的交通壓力，尤其是中心城市，交通阻塞現(xiàn)象時有發(fā)生，且由點到線、由局部向大范圍蔓延，不僅影響城市生活的效率和質(zhì)量，同時還帶來環(huán)境污染、能源緊張等一系列經(jīng)濟社會問題，嚴重制約了中心城市和區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。與中小城市相比，中心城市規(guī)模較大并具有強大的聚集效用，加劇了交通供需矛盾的交錯疊加，使交通問題更加錯綜復雜和突出。

與一般城市相比，中心城市還具備強大的區(qū)域輻射功能，“在區(qū)域發(fā)展中起到支撐作用、示范作用、帶動作用和傳承作用”，這是中心城市處于城市化發(fā)展最高端位置所決定的，也是以高度發(fā)達的交通設(shè)施及其區(qū)域延伸為基礎(chǔ)的。所以，區(qū)域性中心城市政府解決交通問題的視野不能局限于自身，還應對區(qū)域的交通發(fā)展承擔一定責任。

以上諸多問題實質(zhì)上是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展到更高層次的具體體現(xiàn)，其必然要求上層建筑對自身做出相應調(diào)整，這是中心城市政府必須應對的外部挑戰(zhàn)。

2、中心城市政府履行交通發(fā)展職能需解決的自身問題

恩格斯在《反杜林論》中曾指出：“政治統(tǒng)治到處是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只能在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！睆臍v史的縱觀和世界的橫觀來看，政府必須在交通發(fā)展中起主導作用。交通問題的復雜性、多樣性、系統(tǒng)性，交通需求的公共性、階段性、普遍性，交通運輸業(yè)的基礎(chǔ)性、全局性、先導性作用，以及交通發(fā)展對經(jīng)濟、社會、文化的巨大促進作用，迫使越來越具備社會公共人角色的政府進行廣泛干預。然而，政府的能力是有限的，面對諸多的外部挑戰(zhàn)，中心城市政府在履行交通發(fā)展職能上普遍存在三方面的問題：一是職能定位不清晰，導致政府在供給秩序、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、提供公共產(chǎn)品和服務等方面出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，而過度干預和深度介入某些微觀領(lǐng)域，導致政府出現(xiàn)越位和錯位現(xiàn)象，牽制了政府大量的精力、物力，降低了行政效率。二是機構(gòu)職能交叉重疊，嚴重制約交通發(fā)展?，F(xiàn)行條塊分割的政府管理體制，使原本應該是一個系統(tǒng)資源的交通管理權(quán)限被分別劃歸若干個部門，每個部門又都自成體系地實行層級管理，使得部門之間、地區(qū)之間的權(quán)利和責任存在交叉和重復，導致交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)、交通運輸?shù)墓芾砣狈Ρ匾膮f(xié)調(diào)，出現(xiàn)了重復建設(shè)、過度競爭和管理混亂等現(xiàn)象，各種交通要素無法統(tǒng)籌整合，交通成本居高不下，嚴重影響中心城市和區(qū)域的交通發(fā)展。三是中心城市政府缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)的意識和機制，沒能主動承擔區(qū)域交通發(fā)展的協(xié)調(diào)職能。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一種“帕累托改進”，即在不使其他任何區(qū)域受損的情況下，使某個區(qū)域變得更好，但現(xiàn)實體制中，由于地方政府是理性的經(jīng)濟人，其行為目的是地方利益最大化，所以各個地方政府在交通發(fā)展問題上只會選擇最有利于自己的戰(zhàn)略，造成區(qū)域各城市之間存在競爭關(guān)系。實踐中，區(qū)域各政府為爭項目想方設(shè)法游說上級主管部門，甚至在條件尚未成熟的情況下?lián)屔享椖康那闆r時有發(fā)生。中心城市具有的輻射能力使中心城市政府開展區(qū)域協(xié)調(diào)工作具有優(yōu)勢，所以中心城市政府是開展區(qū)域交通合作的最佳組織者和牽頭人。

二、中心城市政府建立交通發(fā)展職能體系的兩個指導要素

中心城市政府要建立起與經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應的交通發(fā)展職能體系，必須以兩個要素為指導：一是找出交通發(fā)展職能定位的基準，即職能體系的重心；二是把握好交通發(fā)展職能定位的方向維度，即找出應該發(fā)揮作用的領(lǐng)域及合理控制政府介入這些領(lǐng)域的強度。

1、職能定位的基準

交通在經(jīng)濟發(fā)展中具有基礎(chǔ)性和先導性作用，狹義的交通發(fā)展是指某一經(jīng)濟區(qū)域通過增加交通設(shè)施總量或提高交通行業(yè)質(zhì)量而引起服務范圍內(nèi)交通效率提高和運輸成本降低的過程，所以交通發(fā)展屬于經(jīng)濟范疇?？陀^上存在著消費具有競爭性和排他性的交通產(chǎn)品和服務由市場配置資源比由政府配置更有效率，而消費具有非競爭性和非排他性的交通產(chǎn)品和服務由政府配置資源會比由市場配置資源更有效率。所以政府交通發(fā)展職能的重心應該是前瞻性地合理提供滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的交通公共產(chǎn)品。這應該包含四方面內(nèi)容：一是提供公共交通產(chǎn)品，即提供市民和城市各構(gòu)成要素都必須使用的公共交通產(chǎn)品；二是提供公共交通服務，即為社會生產(chǎn)和市民生活提供長期、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共交通服務；三是進行交通公共管理，由于交通公共產(chǎn)品和公共服務的非分割性、非競爭性、非排它性，無法由市場選擇，為使交通公共產(chǎn)品和公共服務長期有效提供，必須進行交通公共管理；四是培育有機聯(lián)結(jié)的交通公共管理群體，政府的交通管理職能是不斷增長的，為降低管理成本、提高效率，要適當分類授權(quán)于民間組織，使政府、社會團體、企業(yè)、各級市民共同組成一個高效、有機的城市交通公共管理群體。

僅確定交通發(fā)展職能的重心不足以指導中心城市政府建立交通發(fā)展職能體系，原因有三點：一是目前經(jīng)濟學界有觀點認為私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之間的邊界不是絕對的，一種產(chǎn)品劃入公共產(chǎn)品還是劃入私人產(chǎn)品，不是一成不變的，關(guān)鍵是要看產(chǎn)權(quán)界定所需要的成本高低。另外，一個國家所處的發(fā)展階段以及面臨的發(fā)展任務也會影響私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的邊界。政府可以通過制度創(chuàng)新、立法等形式改變邊界，改變公共產(chǎn)品的提供方式，以提高行政執(zhí)行效率。二是交通發(fā)展同時也屬于歷史范疇，由于交通對于經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性和先導性作用，涉及社會生活方方面面，現(xiàn)代政府主導下的交通發(fā)展也涉及到政治、社會、軍事和文化范疇。三是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，以及政府的科層體系，使地方政府逐漸成為獨立的利益主體、地方利益的表達者。作為理性的“經(jīng)濟人”，最大限度地獲取、維持地方利益就成為政府行為的目標。同級地方政府之間、上下級政府之間展開了復雜的利益博弈，博弈的過程和結(jié)果對提供區(qū)域公共產(chǎn)品產(chǎn)生了深刻的影響。中心城市政府必須面對這一挑戰(zhàn)，所以除經(jīng)濟學角度和靜態(tài)描述政府交通發(fā)展職能的重心外，還需以系統(tǒng)論和動態(tài)的角度，把握好交通發(fā)展職能定位的方向維度，即找出中心城市政府應該發(fā)揮作用的領(lǐng)域及合理控制政府介入這些領(lǐng)域的強度，處理好社會公平和行政效率這一對立統(tǒng)一關(guān)系。

2、職能定位的方向維度

政府具有行使表達和執(zhí)行國家意志的權(quán)力，中心城市政府交通發(fā)展職能的定位有橫向和縱向兩個維度：一是橫向維度（社會維度），是指政府在社會生活中應發(fā)揮的作用，重點在于社會福利、維護公平、社會續(xù)存；二是縱向維度（經(jīng)濟維度），是指政府在經(jīng)濟生活中應發(fā)揮的作用，重點在于確定政府配置社會經(jīng)濟資源的合理能力范圍，以便提高行政效率。

（1）橫向維度。又稱社會維度，它確定中心城市政府履行交通發(fā)展職能對社會生活發(fā)揮作用的內(nèi)容和范圍。

現(xiàn)階段要用三個新觀念指導政府交通發(fā)展職能的橫向定位：一是用“以人為本”的新觀念確認交通發(fā)展目標，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是手段，為社會發(fā)展提供安全、便捷、經(jīng)濟的交通服務是交通發(fā)展的最終目標。這也是提倡大力優(yōu)先發(fā)展公共交通事業(yè)的思想基礎(chǔ)，目的是為了提高社會福利水平。二是用“全面協(xié)調(diào)”的新觀念指導交通發(fā)展方向，任何事物的最初發(fā)展都需要突破，都是非均衡的，但發(fā)展起來后，必須轉(zhuǎn)為逐步協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展的最終結(jié)果是整個區(qū)域的協(xié)調(diào)。這也是中心城市既要統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)的交通發(fā)展，同時也要統(tǒng)籌規(guī)劃管轄各城區(qū)、郊區(qū)和農(nóng)村的交通發(fā)展，還要兼顧協(xié)調(diào)區(qū)域（城市群）交通發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化交通網(wǎng)絡的思想基礎(chǔ)，目的是實現(xiàn)交通的社會公平。三是用“可持續(xù)發(fā)展”的觀念指導解決交通問題，也就是交通發(fā)展應該是在符合資源、環(huán)境承受力并不以犧牲后代利益為代價的前提條件下，盡量滿足當代絕大多數(shù)人的生產(chǎn)生活的需要。這也是政府對研發(fā)、生產(chǎn)使用清潔能源和混合動力汽車給予稅收優(yōu)惠和政策扶植的思想基礎(chǔ)，目的是要維護社會的長期存在和發(fā)展。

（2）縱向維度。又稱經(jīng)濟維度，它確定了中心城市政府履行交通發(fā)展職能所涉及的政府配置社會經(jīng)濟資源的合理能力范圍。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是市場調(diào)節(jié)與政府作用有機結(jié)合的經(jīng)濟，政府職能和市場機制兩者不可或缺，而市場調(diào)節(jié)的效率，政府作用的優(yōu)劣，都取決于政府職能的準確定位。交通的多重屬性決定了政府在其發(fā)展中需要發(fā)揮重要作用，也決定了市場機制在其發(fā)展中同樣可以“有所作為”，政府的缺位、錯位、越位會影響市場，只有政府發(fā)揮了應盡的職能，市場機制才能起作用。換句話說，政府在交通發(fā)展上不可自由放任，也不應普遍干預，而是有機結(jié)合，合理均衡。實踐證明，在公共產(chǎn)品和服務供給領(lǐng)域適當引進市場機制，將政府權(quán)威與市場交換的優(yōu)勢進行“雜交”，能夠大大提高政府職能輸出的能力。所以處理好政府和市場力量介入各交通事物的宏觀、微觀層次和深度決定了政府在交通發(fā)展職能上的縱向定位。

三、中心城市政府交通發(fā)展職能內(nèi)容的分析

當前，中心城市政府要在以上論述的定位基準和社會、經(jīng)濟兩個維度要素的指導下，用全時空、動態(tài)、統(tǒng)籌兼顧的觀點，建立健全與經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應的交通發(fā)展職能體系，這個職能體系應該由政策引導、統(tǒng)籌規(guī)劃、市場監(jiān)督、公共管理和社會服務五大職能構(gòu)成。

1、政策引導是核心職能

政策引導職能是指為實現(xiàn)交通發(fā)展的宏觀管理目標，利用各種政策手段進行引導，以使交通領(lǐng)域的各項事業(yè)與各種工作配套實施，從而促進交通發(fā)展。

中心城市政府的政策引導職能可通過以下途徑實現(xiàn)：一是制定并向社會公布自身城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略；在國家和省協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，積極推動區(qū)域交通發(fā)展協(xié)調(diào)機制，牽頭區(qū)域城市共同制訂并向社會公布區(qū)域交通發(fā)展戰(zhàn)略。二是建立穩(wěn)定而透明的法律、法規(guī)體系及各種技術(shù)標準，引導交通健康發(fā)展；三是利用財政政策、稅收政策、價格政策，將政府意愿轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂盘?，通過改變市場秩序、環(huán)境和信號，間接影響企業(yè)的決策。

現(xiàn)代政府是有限政府，應立足于宏觀管理，中心城市政府要發(fā)揮宏觀的政策引導職能，通過環(huán)境和制度建設(shè)，構(gòu)筑交通要素集聚平臺，轉(zhuǎn)變和調(diào)整交通資源利用方式，從而帶動整個區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展，所以政策引導應該是中心城市政府在交通發(fā)展中的核心內(nèi)容。

2、統(tǒng)籌規(guī)劃是基礎(chǔ)職能

統(tǒng)籌規(guī)劃職能是指從城市和區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌考慮中心城市和區(qū)域各城市的總體功能定位和產(chǎn)業(yè)功能的空間布局，通過規(guī)劃，對交通網(wǎng)合理布局、相互銜接，促進交通沿線的綜合密集開發(fā)，促進區(qū)域有序競爭，減少內(nèi)耗，實現(xiàn)資源的節(jié)余和經(jīng)濟的高效集約發(fā)展。

發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃職能應注意三點：一是中心城市政府肩負著區(qū)域整合的重擔，由于區(qū)域整合意味著城市競爭所需的生產(chǎn)要素必須通過交流和共享才能獲得，所以統(tǒng)籌是協(xié)調(diào)區(qū)域交通發(fā)展的基本策略；二是規(guī)劃必須按法定程序制訂，制訂過程注重發(fā)揮專家智囊和專業(yè)機構(gòu)作用，重視先進規(guī)劃理論運用；三是規(guī)劃最大的作用在于告訴市場主體，政府已明確哪些空間可以干什么，不可以干什么，對統(tǒng)一社會認識，有效配置社會公共資源十分重要，所以規(guī)劃出臺后對市場主體和政府均有約束力，政府必須依規(guī)劃行事。

目前中國處于城市化高速擴張期，為節(jié)約城市建設(shè)用地，提高土地配置效率，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，中心城市政府交通發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃職能應該在兩個層次發(fā)揮作用：一是選擇以交通為導向的集約式城市發(fā)展模式（緊湊型城市發(fā)展模式），這種模式著眼于城市土地利用規(guī)劃與城市交通規(guī)劃保持協(xié)調(diào)一致和充分銜接，通過交通設(shè)施的合理布局引導市場投入，實現(xiàn)高密度布置產(chǎn)業(yè)和人口，促進居住和就業(yè)在城市每個區(qū)域的平衡發(fā)展，從而減少出行需要，避免跨區(qū)域長距離交通的發(fā)生，減少城市建設(shè)和交通基礎(chǔ)設(shè)施用地需要，從源頭上把交通的發(fā)生控制住，實現(xiàn)交通的供需平衡。二是選擇“點軸開發(fā)理論——點與軸相結(jié)合的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式”，協(xié)調(diào)區(qū)域交通發(fā)展。中心城市走出獨立膨脹階段后，城鎮(zhèn)的發(fā)展具有沿交通線發(fā)展最優(yōu)的趨勢，這是國道快速街道化的原因。必須從區(qū)域功能及空間布局的戰(zhàn)略高度對區(qū)域內(nèi)公路、鐵路、地鐵、海港、空港等重大基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)籌安排，引導產(chǎn)業(yè)和人口向城際間交通干線合理聚集，促使生產(chǎn)和運輸成本降低，沿線成為經(jīng)濟增長軸，擴大中心城市的輻射功能，從而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地資源的集約開發(fā)和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3、市場監(jiān)督是保障職能

市場監(jiān)督職能就是供給并維護好交通市場秩序，依法對交通建設(shè)、養(yǎng)護、運輸市場主體及其行為進行監(jiān)督和管理，支持其他交通發(fā)展職能的發(fā)揮，形成統(tǒng)一、開放、公平競爭、有序的交通市場體系，確保交通行業(yè)的健康發(fā)展。

中心城市政府要充分發(fā)揮市場監(jiān)督職能，一是要加快交通立法，在交通執(zhí)法體系框架內(nèi)，強化對交通市場的監(jiān)督職能；二是建立和完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系，積極采取包括信息公開、行政問責、社會公示等各種措施，及時制止違法經(jīng)營和不正當競爭；三是堅持公平、公正、公開、便捷的原則，依法行政，從嚴執(zhí)法，嚴厲打擊各類交通領(lǐng)域的違法行為，維護好政府權(quán)威。

4、公共管理職能的目標應是公共利益最大化

中心城市政府履行交通發(fā)展的公共管理職能，就是要通過對市場機制無法發(fā)揮作用的交通領(lǐng)域，通過建立程序嚴密、制約有效、公開透明、責任明確的管理體制，運用行政強制力等行政手段加強引導和高效處置公共交通管理對象，實現(xiàn)全社會能源消耗低、環(huán)境友好、舒適便捷的交通運輸目標。

加強公共交通管理職能對完善和改進城市交通狀況十分重要。著名的Downs定律指出：“交通需求總是趨于超過交通設(shè)施的供給能力?！边@個定律同樣在我國的許多城市得到印證，北京、上海、廣州等城市相繼出現(xiàn)新路建成通車不久就塞車的現(xiàn)象，所以僅靠增加道路、提高標準、加密路網(wǎng)等措施消極被動地滿足交通需求不能解決問題。馮曉認為：必須著眼于改善、引導或限制交通需求來實現(xiàn)改善城市交通的目的。這就要求中心城市政府必須充分發(fā)揮其公共管理職能，通過限制某些不必要的、有較大負面影響的交通需求，更好地滿足那些對促進和加快社會發(fā)展起正面效應的交通需求。具體來講，就是要對“源、車、路、行”等四方面實行總量控制：一是改善城市布局，減少因城市發(fā)展或規(guī)劃不合理產(chǎn)生的不合理交通需求；二是限制某些交通工具的總量，改善交通方式組成結(jié)構(gòu)，如限制摩托車、私人小汽車總量，同時通過加強公共交通加以彌補；三是優(yōu)化路線網(wǎng)絡，引導或吸引特定的人選擇特定的交通方式；四是限制出行或通行時間，改善交通需求的時間分布和高峰，調(diào)整不同車流運行路線，限制停車地點，從而使交通需求在時間和空間上分配得更加平衡。這些行政管理措施都是市場機制難以提供和實現(xiàn)的。由此可見，中心城市政府發(fā)揮公共交通管理職能對實現(xiàn)城市交通系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)十分重要。

5、社會服務職能的目標應是公共利益均等化

中心城市政府履行交通發(fā)展的社會服務職能，是指提供優(yōu)良的交通運輸服務，力求均等，滿足廣大人民群眾的交通需求，內(nèi)容包括建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施、進行設(shè)施維護，提供交通信息服務，保證交通設(shè)施安全舒適使用等公共產(chǎn)品和公共服務。

由于社會公眾期望政府提供更多更好的公共服務，又不希望政府公共開支過大，加重稅費，這就對政府的服務能力提出更高要求，需創(chuàng)新政府公共交通服務的提供機制：一是推進交通公共服務的社會化、均等化，要充分發(fā)揮民間社會力量在公共交通服務方面的功能。比如，政府委托電臺和網(wǎng)絡公司構(gòu)建交通信息發(fā)布平臺，發(fā)動司機、群眾發(fā)短信及時反映路況信息。二是推進交通公共服務市場化，利用市場力量和市場機制提升服務供給能力和質(zhì)量，使更多的群眾受益。政府對一些交通公共服務事物主要承擔規(guī)劃、組織和監(jiān)督功能，具體公共服務產(chǎn)品的經(jīng)營，采取政府授權(quán)、委托、特許經(jīng)營、合同制、簽約外包、服務購買、政府補助等形式，由企業(yè)通過市場化競爭獲取資格并提供服務。比如，香港“地鐵+土地”的運作模式，政府通過以土地綜合開發(fā)換取企業(yè)投資建設(shè)和運營地鐵，實現(xiàn)公共交通服務目標。三是推進交通公共服務社區(qū)化，發(fā)揮社區(qū)自主解決社會基層公共交通服務的功能，比如，社區(qū)開展交通安全宣傳教育等。

（責任編輯：李文斐）