論國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系的銜接

○ 金良帥

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

論國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系的銜接

○ 金良帥

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)急功能的發(fā)揮必須解決好與政府應(yīng)急管理體系的銜接問題，從相互配合、相互補(bǔ)充而不是重復(fù)建設(shè)、相互替代的角度來整合國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系的應(yīng)急資源是當(dāng)前條件下的最佳選擇。

國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員 應(yīng)急功能 銜接 應(yīng)急管理

當(dāng)前，理論界對(duì)國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員參與發(fā)揮“應(yīng)急功能”有兩種思路：一是打破現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體制和政府應(yīng)急體制界限，將二者有機(jī)整合起來，形成應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的綜合體制。另一種思路是依托現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體制和應(yīng)急體制，從相互銜接而不是相互替代的角度來構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)聯(lián)合動(dòng)員制度。上述兩種思路各有利弊，但從我國國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系和應(yīng)急體系建設(shè)的實(shí)際情況來看，后一種思路比較切合實(shí)際。一方面，從國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員自身建設(shè)來看，應(yīng)戰(zhàn)功能仍是國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系的主要功能。目前，經(jīng)濟(jì)動(dòng)員系統(tǒng)仍未完成與軍隊(duì)新軍事變革相適應(yīng)的信息化轉(zhuǎn)型，在應(yīng)戰(zhàn)功能尚未完全健全的情況下過分注重應(yīng)急功能必然影響國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)戰(zhàn)能力，出現(xiàn)舍本逐末的現(xiàn)象。另一方面，我國的應(yīng)急體系經(jīng)過長期建設(shè)，已經(jīng)形成了應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的完整體系，短期內(nèi)進(jìn)行體制變革的難度較大。

一、注重職能銜接，促進(jìn)分工合作

從工作職能上對(duì)政府應(yīng)急管理體系和國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系進(jìn)行區(qū)分是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系銜接的前提和基礎(chǔ)。如果二者職能一致，重復(fù)建設(shè)，那就談不上相互銜接，正因?yàn)樵诼毮苌峡梢曰パa(bǔ)，銜接才成為現(xiàn)實(shí)的需要，才有可能實(shí)現(xiàn)。區(qū)分國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系和政府應(yīng)急管理體系的工作職能可以從兩個(gè)方面入手：一是按照應(yīng)對(duì)對(duì)象的不同適度進(jìn)行區(qū)分；二是按照應(yīng)對(duì)的不同階段來進(jìn)行區(qū)分。

1、根據(jù)突發(fā)事件的危害程度區(qū)分國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系和政府應(yīng)急管理體系職能

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確指出：按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。對(duì)于一般和較大級(jí)別的突發(fā)事件而言，政府應(yīng)急管理體系一般有能力獨(dú)自處理，不需要國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系的協(xié)助，除非政府應(yīng)急管理體系提出要求，國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系不需要響應(yīng)。對(duì)于重大和特別重大的突發(fā)事件，為盡早控制事件，消除突發(fā)事件的不利影響，國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)該啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，協(xié)助政府應(yīng)急管理體系應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。因此，根據(jù)突發(fā)事件的危害程度，政府應(yīng)急管理體系以應(yīng)對(duì)一般和較大突發(fā)事件為主，而國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系則以應(yīng)對(duì)重大和特別重大的突發(fā)事件為主。

2、根據(jù)突發(fā)事件的不同階段區(qū)分國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系和政府應(yīng)急管理體系職能

關(guān)于應(yīng)急管理的階段劃分，在應(yīng)急管理理論中有多種劃分方式，較有代表性的有三種。芬克的四階段模型：征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期、痊愈期；米特羅夫的五階段模型：信號(hào)偵測(cè)、探測(cè)和預(yù)防、控制損害、恢復(fù)階段和學(xué)習(xí)階段；伯奇和古斯的三隊(duì)段模型：危機(jī)前、危機(jī)和危機(jī)后。我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)分為四個(gè)階段：預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)督與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建。本文的分析采取《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的劃分方式。

根據(jù)不同的階段來區(qū)分政府應(yīng)急管理體系和國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系職能，就是將不同階段中的主要工作進(jìn)行分類，并依照政府應(yīng)急管理體系和國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系的不同特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)來進(jìn)行分工。在預(yù)防與準(zhǔn)備階段的主要工作有：制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；對(duì)危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢查和監(jiān)控；成立應(yīng)急救援隊(duì)伍并進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)和演練；購買配備必要的防護(hù)裝備和器材；加強(qiáng)應(yīng)急教育，培養(yǎng)群眾安全意識(shí)；完善應(yīng)急儲(chǔ)備；建立健全應(yīng)急通信保障體系；開發(fā)研究應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的設(shè)施設(shè)備等。該階段國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系的主要工作是制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急儲(chǔ)備體系和進(jìn)行應(yīng)急演練，其他的工作應(yīng)該由政府應(yīng)急管理體系來完成。在監(jiān)督與預(yù)警階段，主要工作有相關(guān)信息的收集與報(bào)告；根據(jù)不同突發(fā)事件的種類和特點(diǎn)，建立信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)；根據(jù)突發(fā)事件的預(yù)警級(jí)別進(jìn)行預(yù)警。該階段的主要工作應(yīng)該都由政府應(yīng)急管理體系來承擔(dān)。在應(yīng)急處置與救援階段的主要工作對(duì)兩個(gè)體系而言沒有多大差別，應(yīng)該由兩部門合作完成。在事后恢復(fù)與重建階段的主要工作有：損失評(píng)估；災(zāi)區(qū)重建；救助補(bǔ)償、撫慰撫恤等安置善后工作；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施等。這一階段國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的主要任務(wù)是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施。

通過上述對(duì)應(yīng)急各個(gè)階段工作的分析，可以發(fā)現(xiàn)，國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的主要工作表現(xiàn)在預(yù)防與準(zhǔn)備階段和應(yīng)急與處置階段。從職能上看，國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員在應(yīng)急中應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)的職能是進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備（主要是制定預(yù)案、完善儲(chǔ)備、加強(qiáng)演練）和應(yīng)急處置。而政府應(yīng)急管理體系應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)的職能是應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急評(píng)估和善后安置。針對(duì)國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系和政府應(yīng)急管理體系的不同特點(diǎn)，將應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的工作進(jìn)行區(qū)分，可以強(qiáng)化各自優(yōu)勢(shì)，減少資源的重復(fù)配置，提高應(yīng)急效率。

二、注重制度銜接，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)

1、聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議制度的本質(zhì)是構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員與政府應(yīng)急管理體系之間的共同決策指揮機(jī)制。當(dāng)前，我國為應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的需要，已經(jīng)成立了自成體系的政府應(yīng)急管理體系，并建立健全了一整套獨(dú)有的組織體制、工作方法和工作程序。這就使得國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系在與政府應(yīng)急管理體系共同應(yīng)急時(shí)，存在較大的體制阻力。建立聯(lián)席會(huì)議制度，從國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系和政府應(yīng)急管理體系中選擇相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)共同決策和指揮應(yīng)急工作，可以綜合考慮兩個(gè)系統(tǒng)的不同情況，減少阻力，最大程度形成應(yīng)對(duì)合力。召開聯(lián)席會(huì)議的主要工作是：平時(shí)研究國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的有關(guān)重大問題，制定和實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門的工作，合理有效地利用現(xiàn)有的整體資源；非常時(shí)期協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)一切動(dòng)員資源保障應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和突發(fā)事件需要。

2、信息共享制度

信息共享制度是指國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系在各自擁有信息資源上的交流與溝通。信息共享是整合各類資源信息，實(shí)現(xiàn)精確有效動(dòng)員的必要條件。在信息時(shí)代，如何從信息海洋中收集、處理和甄別有效信息是任何組織生存發(fā)展所面臨的重要事務(wù)。但是，面對(duì)日益增加的海量信息，任何組織都不可能擁有所有信息，信息總是不完備的。國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員與政府應(yīng)急管理同屬于國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)變力的范疇，都是應(yīng)對(duì)國家危機(jī)（包括突發(fā)事件和戰(zhàn)爭(zhēng)），維護(hù)國家安全利益的重要力量。因此，對(duì)二者來說，信息共享顯得尤為重要。依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，改變條塊分割、各自為政的應(yīng)急信息系統(tǒng)與動(dòng)員信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀，建立共享互通的信息網(wǎng)絡(luò)通道，是實(shí)現(xiàn)信息共享制度的關(guān)鍵。要繼續(xù)加快國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員信息化建設(shè)，做好軟件總體規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立互相兼容的信息操作平臺(tái)，預(yù)留與應(yīng)急信息系統(tǒng)的對(duì)接接口，真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互連、數(shù)據(jù)兼容。

3、資源共用制度

資源共用制度的實(shí)質(zhì)是國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系在應(yīng)戰(zhàn)和應(yīng)急過程中可以相互使用對(duì)方物質(zhì)資源。為滿足各自工作所需，國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系與政府應(yīng)急管理體系都各自成立了物資儲(chǔ)備體系。在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中，特別是重大突發(fā)事件時(shí)，單憑一方的物資儲(chǔ)備可能難以在品種和數(shù)量上滿足應(yīng)對(duì)需要，客觀上要求整合兩個(gè)部門的物資儲(chǔ)備體系，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)和突發(fā)事件需要。實(shí)現(xiàn)資源共用必須了解資源的分布狀況和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，還涉及到生產(chǎn)、籌措、運(yùn)輸?shù)葐栴}，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。資源共用制度就是要從制度上規(guī)范相關(guān)的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)作程序、工作方法等，為國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員系統(tǒng)與應(yīng)急系統(tǒng)共同使用資源創(chuàng)造條件。

三、注重預(yù)案銜接，形成應(yīng)對(duì)合力

近年來，根據(jù)軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備需要，各級(jí)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)組織擬制了國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員綜合預(yù)案、專業(yè)預(yù)案和企業(yè)預(yù)案。為應(yīng)付突發(fā)事件，政府有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)，分別制定了各種應(yīng)急預(yù)案，形成了較為全面、完備的應(yīng)急預(yù)案體系。當(dāng)前存在的一個(gè)突出問題是，應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案與應(yīng)急預(yù)案自成體系。因此，將國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案與應(yīng)急預(yù)案銜接起來，形成配套體系，是提高國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)急能力的當(dāng)務(wù)之急。一是在完善國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員預(yù)案體系中增加國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)急預(yù)案。要針對(duì)各種可能發(fā)生的突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要，分類、分級(jí)形成綜合配套的國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員應(yīng)急預(yù)案，使得國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員預(yù)案體系不僅能夠保障應(yīng)戰(zhàn)需要，而且能夠保障應(yīng)急需要。二是在國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員現(xiàn)有預(yù)案中增加服務(wù)應(yīng)急需要的內(nèi)容。主要考慮以下幾個(gè)問題：國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)與應(yīng)急機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的方法和程序；國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力（包括動(dòng)員儲(chǔ)備、國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員中心、專業(yè)保障隊(duì)伍、綜合保障基地）應(yīng)急使用的方法和程序；國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員系統(tǒng)提供信息咨詢服務(wù)的方法和程序。

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