綠色發(fā)展視角下的東莞土地利用研究

彭俊華 鄧宇鵬 李國彬 肖白玉

(1.東莞理工學(xué)院 成教學(xué)院，廣東東莞 523106;2.東莞理工學(xué)院 社會發(fā)展研究院，廣東東莞 523808;3.東莞理工學(xué)院城市學(xué)院 城市與環(huán)境科學(xué)系，廣東東莞 523106;4.暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣州 510632)

一、土地利用理論的演進(jìn)

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，前人對土地的重要性多有強(qiáng)調(diào)。荀子說“夫土地者，天下之本也”［1］。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第說“土地是財(cái)富之母，勞動是財(cái)富之父”［2］。馬克思說“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”［3］。圍繞著土地利用問題，學(xué)者們主要提出了集約利用和可持續(xù)利用兩種思想，但我們認(rèn)為，對于土地利用問題，應(yīng)該站在更高的認(rèn)識水平上來研究，為此我們提出了土地綠色利用思想。

(一)土地集約利用思想的提出與缺陷

對土地集約利用的研究，最早由古典經(jīng)濟(jì)學(xué)杜爾格、安特生、魏斯特和李嘉圖等提出，馬克思給集約利用下過明確定義，而城市土地集約利用的思想則起源于農(nóng)地集約經(jīng)營。由于城市土地利用有自身的特殊性和各國的國情不同，迄今為止城市土地集約利用的概念尚未達(dá)成共識。不過國外學(xué)者就此提出的精明增長、新都市主義、緊湊城市等理論以及我國學(xué)者從土地利用成效的角度來定義城市土地集約利用具有一定的借鑒意義。

盡管提出集約利用土地是一種進(jìn)步，但也存在缺陷:(1)土地集約利用只強(qiáng)調(diào)土地的經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會效益和生態(tài)效益。(2)土地集約利用的目標(biāo)過于單一，即僅考慮節(jié)約土地資源、最大限度利用現(xiàn)有土地，而沒有將土地的利用與城市經(jīng)濟(jì)增長、城市產(chǎn)業(yè)升級、城市交通、城市宜居性、社會公平等問題的關(guān)系放在應(yīng)有的重要地位。

(二)土地可持續(xù)利用思想的提出與缺陷

20世紀(jì)中葉以來，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸被現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所取代。隨后環(huán)境污染、人口膨脹、土地資源的不合理利用，造成部分國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化和自然生態(tài)失衡，嚴(yán)重影響了持續(xù)發(fā)展。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會針對全球環(huán)境與發(fā)展問題向聯(lián)合國提交了一份具有里程碑意義的報(bào)告《我們共同的未來》，提出了“可持續(xù)發(fā)展”?；谶@一人類社會共同追求的目標(biāo)，1990年印度農(nóng)業(yè)研究會與美國Rodale研究所在新德里舉行的土地利用研討會上首次正式提出“土地可持續(xù)利用”的概念。近年來一些學(xué)者從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會綜合效益，征服自然，代際關(guān)系等多方面對土地可持續(xù)利用下了定義。

盡管土地可持續(xù)利用理論考慮到了當(dāng)代人與后代人的發(fā)展，但仍然存在缺陷。主要體現(xiàn)在:(1)土地可持續(xù)利用仍然是一種以人統(tǒng)治自然，占有土地和向土地索取的利用方式。(2)土地可持續(xù)利用不能完全解決人類發(fā)展面臨的問題，如在土地利用過程中，社會分層、城市居民深受污染物危害、失地農(nóng)民生活保障、暴力強(qiáng)拆以及環(huán)境繼續(xù)惡化等。

(三)土地綠色利用思想的提出及其優(yōu)越性

中國經(jīng)濟(jì)改革三十多年來以兩位數(shù)的速度增長，但水土流失，頻繁發(fā)生的泥石流、洪災(zāi)和旱災(zāi)等，耕地銳減、空氣污染、城鄉(xiāng)差距、兩極分化等環(huán)境和社會壓力也隨之而來。在此背景下，瑞典斯德哥爾摩國際環(huán)境研究院與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃駐華代表處共同發(fā)表的《2002中國人類發(fā)展報(bào)告:綠色發(fā)展，必選之路》首次提出中國應(yīng)當(dāng)選擇綠色發(fā)展之路?！?009年中國城市綠色發(fā)展報(bào)告》指出“促進(jìn)人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)、走綠色發(fā)展之路，已經(jīng)成為當(dāng)今世界發(fā)展的新模式”［4］。土地綠色利用的思想源于“綠色發(fā)展”，并涉及到多方面的問題:(1)承認(rèn)人和自然是一個相互平等的生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)在尊重人的同時也要尊重自然。(2)承認(rèn)中國土地資源的矛盾非常突出，從而強(qiáng)調(diào)要恢復(fù)被損害的土地資源。(3)承認(rèn)不同區(qū)域土地資源的差異，因而要有不同的利用土地資源的文化和措施。

與前面兩種思想相比，土地綠色利用觀念具有更大的優(yōu)越性:(1)改變了集約利用和可持續(xù)利用思想把人作為自然的征服者和改造者的思想。(2)提出了人為了向土地索取更多的財(cái)富，已經(jīng)對土地資源帶來了過多的破壞，人必然承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。(3)人和土地及其他自然資源尖銳矛盾的解決需要重新探討新的途徑，原來的集約利用和可持續(xù)利用不能完全解決今天的問題。

二、東莞市土地綠色利用的調(diào)查與分析

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的加速，東莞土地資源越來越短缺，人地矛盾越來越突出，土地日漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。針對東莞市土地利用問題，結(jié)合本課題開展問卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)年鑒或報(bào)告和東莞市人民政府編制的《東莞市土地利用總體規(guī)劃 (2006—2020)》三大數(shù)據(jù)來源，本課題展開了較深入的研究，得出東莞市土地利用現(xiàn)狀具有如下特點(diǎn):

(一)土地利用結(jié)構(gòu)失衡，布局分散零亂，土地流轉(zhuǎn)主要用途為建廠房

1.土地利用結(jié)構(gòu)失衡。主要表現(xiàn)為:建設(shè)用地上升速度太快，農(nóng)用地尤其是耕地急劇縮減，數(shù)量不足，未利用地中絕大部分河流水面及難以利用開發(fā)的土地，因此土地開發(fā)后備資源十分有限，土地供需矛盾突出。2008年，東莞市建設(shè)用地占總面積比例已上升到42.30%;農(nóng)用地下降至只占土地總面積的46.93%;未利用地僅占3.15%［5］。我們的調(diào)查顯示，2009年建設(shè)用地占所調(diào)查村民小組土地總面積比例高達(dá)56.08%，農(nóng)用地只占35.70%，未利用地僅占4.84%。

2.土地利用無序發(fā)展，土地規(guī)劃相對滯后，缺乏整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)。東莞的土地開發(fā)總體上呈現(xiàn)“星星點(diǎn)點(diǎn)，四處開花”、“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的局面。 “過了一村又一村，村村是城鎮(zhèn);過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)是農(nóng)村”就是東莞很好的寫照。我們的調(diào)查進(jìn)一步證實(shí)了東莞土地利用布局分散，有序與無序并存，土地開發(fā)注重短期效益，總體規(guī)劃相對滯后，缺乏整體規(guī)劃和長期可持續(xù)發(fā)展理念。

3.土地分配、承包與流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)主要用途為建廠房。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前東莞農(nóng)村土地的分配與承包方式既有按人口分配和承包土地的，也有按戶數(shù)分配和承包土地的，還有用貨幣購買等方式。東莞的土地流轉(zhuǎn)比較普遍，流轉(zhuǎn)范圍甚為廣泛，流轉(zhuǎn)的主要用途是建設(shè)廠房。土地流轉(zhuǎn)形式多樣，但主要集中于征用、租賃、轉(zhuǎn)讓、出售四種方式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償最被廣泛采用的方式。政府征用是土地流轉(zhuǎn)的主因。

(二)土地開發(fā)使用強(qiáng)度大，“三舊”改造是實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的關(guān)鍵

1.人均耕地少，土地開發(fā)強(qiáng)度大，供求矛盾日趨嚴(yán)峻。盡管三類數(shù)據(jù)存在一定差異，但共同的結(jié)論是:東莞人均土地面積少，人均耕地更少，土地開發(fā)利用強(qiáng)度大，粗放低效的用地模式仍未得到根本性轉(zhuǎn)變，隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，土地供求矛盾將日趨嚴(yán)峻。實(shí)際上東莞市土地利用率高，但土地利用效率總體水平并不高，深度開發(fā)利用不夠，存在嚴(yán)重的粗放利用現(xiàn)象，利用效益還有較大提升空間，土地開發(fā)利用模式亟待向集約利用、可持續(xù)利用和綠色利用方向轉(zhuǎn)變。

2.人均道路面積較大，路網(wǎng)密度較高，公路客貨運(yùn)輸使用強(qiáng)度分化顯著。2009年末東莞全市境內(nèi)公路密度1.91公里/平方公里。其中等級公路密度1.87公里/平方公里;高速公路密度0.08公里/平方公里。與“雙三角洲”中其他城市相比，東莞道路比較發(fā)達(dá)，人均道路面積較大，路網(wǎng)密度較高，客運(yùn)使用公路強(qiáng)度較大，但公路貨運(yùn)使用強(qiáng)度偏?。?－7］。

3.“三舊”改造既是東莞城市規(guī)劃的重要方向，更是實(shí)現(xiàn)土地整理和節(jié)約集約利用的關(guān)鍵。東莞目前已有25個鎮(zhèn)街的建設(shè)用地比例超過了全鎮(zhèn)面積的40%，新增用地?cái)?shù)量非常有限［8］。調(diào)查中有34.7%的村民小組有房屋被拆遷。房屋被拆遷的主要原因依次為“三舊”改造、政府征用、村民自建新房、城市規(guī)劃與修建公共基礎(chǔ)設(shè)施。

(三)土地利用經(jīng)濟(jì)效益水平高，集約利用水平逐年上升

1.地均社會固定投入逐年遞增，土地集約利用水平逐年上升。從土地投資強(qiáng)度分析，東莞市地均固定投資總額上升較快，建設(shè)用地地均固定投資總額由1996年的9億元/萬公頃增至2004年的45億元/萬公頃，年均增長22%，比2001—2005年五年GDP年均增長率20.2%高出1.8%，與改革開放三十多年來GDP年均增長22%持平，并處于每年遞增趨勢［5］。2009年東莞地均年固定資產(chǎn)投資額達(dá)44.2643萬元/公頃［6］。固定投資總額增長速度明顯高于建設(shè)用地增長速度，建設(shè)用地集約利用水平逐年提升且成效顯著。與國內(nèi)其它經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的城市比較，東莞建設(shè)用地集約利用水平較高。

2.地均GDP、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高。據(jù)《2009年東莞市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》 (以下簡稱《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)，2009年東莞市人均生產(chǎn)總值達(dá)56591元，地均生產(chǎn)總值為152.25萬元/公頃，地均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值0.61萬元/公頃，地均工業(yè)總產(chǎn)值為71.68萬元/公頃。典型抽樣調(diào)查顯示，184個村民小組地均總產(chǎn)值58.50萬元/公頃，地均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為2.70萬元/公頃，地均工業(yè)總產(chǎn)值為54.51萬元/公頃。

3.經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)升級與建設(shè)用地呈現(xiàn)很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。據(jù)了解，1996—2004年東莞建設(shè)用地平均每年增加0.41萬公頃，帶來年均GDP增長113.77億元。東莞市每增加1萬公頃的建設(shè)用地，將帶動276.65億元的GDP增長［5］。研究表明，東莞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度相關(guān)關(guān)系，其中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化成正方向變動，與農(nóng)用地結(jié)構(gòu)變化成反方向變動關(guān)系;第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值的增長速度明顯高于建設(shè)用地增長速度，建設(shè)用地集約化利用水平逐年提升且顯著。

4.土地價格地區(qū)差異明顯，兩極分化嚴(yán)重。調(diào)查樣本中122個村民小組的土地均價為5659元/畝，但土地價格兩極分化嚴(yán)重。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，地價高的村民小組主要位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)或郊區(qū)，或交通便利的交通要道;地價低的村民小組主要分布在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)或遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和交通要道的偏遠(yuǎn)地區(qū)。

(四)土地利用生態(tài)效益指標(biāo)穩(wěn)步提升，但環(huán)境質(zhì)量有待改善

1.生態(tài)用地所占比重較大，但分布不均衡，布局較分散。2008年東莞市生態(tài)用地總面積是1807381.1畝，占全市總面積的48.75%，其中耕地占5.67%，園地17.31%，林地14.83%，牧草地0.07%，水域面積10.87%。通過典型抽樣調(diào)查得到的平均每個村民小組生態(tài)用地面積占平均土地總面積百分比為37.53%，較東莞市2008年生態(tài)用地比重偏低11.22%。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，東莞市生態(tài)用地各鎮(zhèn)分布不平衡，局部生態(tài)用地比例不協(xié)調(diào)，特別是在市區(qū)周圍，公園綠地不足，生態(tài)濕地少。

2.近年來東莞市綠地面積穩(wěn)步上升，森林綠化率不斷提高、自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積都有增加。2009年末全市森林公園從2006年的16個增加到17個，森林覆蓋率也從33.4%逐步提高到36.5%，林地綠化率從98.5%上升到99.01%，城市建成區(qū)綠地率為40.98%，綠化覆蓋率為44.27%，人均公共綠地面積15.21平方米，三者分別高出中國城市最佳人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)指標(biāo)10.98%、9.27%和7.21平方米。

3.生態(tài)質(zhì)量下降，環(huán)境污染嚴(yán)重。高密度的人群，高速發(fā)展的工業(yè)和快速的城市化為東莞帶來繁榮的同時，也帶來了大量的生活污水和工業(yè)三廢，造成了水體、大氣、土壤全方位、高深度的污染，大量植被遭到破壞和大面積地面硬化降低了環(huán)境的自凈能力，形成了較嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)問題。據(jù)了解，東莞復(fù)合型大氣污染特征顯著，酸雨頻率居高不下，2005年達(dá)65.7%，為全省最高，2009年全年東莞市空氣污染指數(shù)平均值為57。固體廢棄物無害化處理率低，大部分生活垃圾甚至工業(yè)廢棄物都為簡單填埋或露天堆積;大面積的開發(fā)建設(shè)造成水土流失、河道擁塞，威脅到飲用水源安全和自然保護(hù)區(qū)植被;土壤環(huán)境質(zhì)量甚憂，Pb、Hg等重金屬污染普遍，農(nóng)產(chǎn)品安全受到威脅。2009年全年全市水資源總量22.13億立方米，但水質(zhì)較差，污染相對嚴(yán)重［5－6］。

(五)土地利用社會效益增長顯著

1.城市化水平不斷提高，人們生活質(zhì)量逐步改善。改革開放以來，東莞市耕地面積大幅削減，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重大幅下降，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已實(shí)現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)為主向第二、三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。村民早已經(jīng)在城市基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)、生活方式等方面具備了城市化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城市化的高速發(fā)展增強(qiáng)了人們的幸福感，大部分人對城市化帶來的影響持支持態(tài)度。

2.人口密度大，增長速度快，城鎮(zhèn)密度不斷提升，城市化進(jìn)程向縱深發(fā)展。2009年末全市人口密度為2567人/平方公里。調(diào)查樣本中188個生產(chǎn)隊(duì) (小組)2009年人口密度高達(dá)5509人/平方公里。改革開放后，東莞人口增長迅速，但本地戶籍人口增長緩慢，外來人口成為東莞人口最主要的增長源。另外，通過不同年份數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn)，年末常住人口與耕地面積兩者呈現(xiàn)很強(qiáng)的負(fù)相關(guān)關(guān)系。近年來，東莞市村委會數(shù)量不斷下降，居委會大幅增加，城鎮(zhèn)密度不斷提升。2009年東莞共32個鎮(zhèn)區(qū)，平均88平方公里就有一座城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)密度較高，人口城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了86.39%［9］。隨著村委到居委，村民到市民的轉(zhuǎn)變，城市化進(jìn)程向縱深發(fā)展。

3.與改革開放前相比，東莞市老百姓的生活水平大幅提高，收入增長十分顯著，收入結(jié)構(gòu)有較大改變，收入來源呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。調(diào)查表明，樣本1978年人均月收入只有107元，收入主要來源于利潤、工資、分紅和個體經(jīng)營所得。近年來人均月收入已達(dá)1765元，大部分人的收入來源于工資、租金和分紅。據(jù)《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2009年全市職工年平均工資14416元，比上年增長6.6%。其中城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資42585元，增長7.8%。城市居民人均可支配收入33045元，農(nóng)村居民人均純收入13064元，分別比上年增長9.1% 和 6.0%［6］。

(六)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，監(jiān)管機(jī)制存缺陷

1.土地產(chǎn)權(quán)不明晰，村民利益受侵害，市場行為不規(guī)范。具體表現(xiàn)在:(1)基層政府基于短期利益考慮，往往采取土地財(cái)政政策，在土地流轉(zhuǎn)交易過程中，充當(dāng)了買賣雙頭壟斷者，導(dǎo)致農(nóng)民成為土地交易中的受害者。(2)土地使用和交易過程中部分行為不規(guī)范。如一部分人沒有辦理手續(xù)就使用土地，還有些人非法變更土地的性質(zhì)，甚至將土地非法據(jù)為己有。(3)土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰阻礙土地自由流轉(zhuǎn)。其中“集體土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離”是最大的制度障礙; “政府沒有規(guī)定可以自由流轉(zhuǎn)土地”也成為政策性障礙;村民“擔(dān)心以后失去土地”成為心理障礙; “對土地不具有所有權(quán)”、“個人不能自由買賣土地”和“擔(dān)心以后沒有收入來源”等都是影響土地自由流轉(zhuǎn)的主要因素。

2.土地監(jiān)管不嚴(yán)、執(zhí)法難，缺乏綜合執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。法律法規(guī)對土地用途變更的許可方式規(guī)定不一致，對擅自改變土地用途的規(guī)定可操作性不強(qiáng)。粗放用地、違法用地行為時有發(fā)生，鎮(zhèn)街土地惡性競爭突顯，違法主體多為基層政府，土地監(jiān)察易、執(zhí)法難，土地信訪隱患增多。政府相關(guān)職能部門在土地監(jiān)管與規(guī)劃上也是各自為政，各掃門前雪，缺乏對土地的綜合執(zhí)法和聯(lián)動機(jī)制。1996—2004年，按照國家土地政策和執(zhí)法檢查的要求，東莞市開展了一系列違法用地專項(xiàng)檢查工作，共查出違法用地86宗，用地面積165.43公頃，占用耕地44.4公頃［5］。2010年9月10日新聞報(bào)道的“重慶耕地面積兩本賬:兩份官方數(shù)據(jù)相差高達(dá)1370萬畝”反映出的問題，值得相關(guān)部門引以為戒［10］。

三、東莞市土地綠色利用問題存在的根源

當(dāng)前，東莞的土地利用既存在好的一面，如經(jīng)濟(jì)效益高，集約利用水平不斷提升，但也存在不少問題，如土地利用仍然比較粗放，布局零亂分散，結(jié)構(gòu)失衡，環(huán)境質(zhì)量有待改善等。而這些問題產(chǎn)生的根源主要有:

(一)重視工業(yè)發(fā)展，輕視生態(tài)環(huán)境和土地承載力

由于工業(yè)發(fā)展可以帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，而生態(tài)環(huán)境的保護(hù)暫時不能帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益反而需要巨額投入。因此，無論是基層政府部門還是普通村民都存在著占地建房，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想。這種思想嚴(yán)重地破壞了生態(tài)環(huán)境，降低了土地承載力，致使不少河段、農(nóng)田受到污染，大量耕地退化并被侵占，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力下降，環(huán)境壓力與日俱增。

(二)人口膨脹，城市快速發(fā)展導(dǎo)致耕地嚴(yán)重不足

根據(jù)《規(guī)劃》，東莞市2004年純耕地只有1.52萬公頃，2005年純耕地僅有1.49萬公頃，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過純耕地保有量。同時由于歷史原因加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，東莞市耕地很難連片集中分布，不少被廠房、居民點(diǎn)包圍，也有部分基本農(nóng)田受工業(yè)廢水和生活垃圾污染，耕作條件較差，質(zhì)量不高。顯然，人口膨脹和城市快速發(fā)展已成為耕地嚴(yán)重不足的主要原因。

(三)重視經(jīng)濟(jì)效益，輕視人居環(huán)境和社會環(huán)境

多數(shù)東莞人追求經(jīng)濟(jì)效益，但對人居環(huán)境和精神文化制度卻安于現(xiàn)狀，不太重視。這種價值觀既與東莞社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式息息相關(guān)，也與政府過去長期片面追求經(jīng)濟(jì)增長的政績意識分不開。表現(xiàn)在土地利用上，即為只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益而對土地資源侵占浪費(fèi)與無序開發(fā)，缺乏可持續(xù)發(fā)展和講求社會效益的理念。東莞高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)并沒有給占多數(shù)的外來人口帶來安全感、安定感和安逸感。收入和人口素質(zhì)的兩極分化給東莞帶來了極大的不穩(wěn)定性。由于崇尚經(jīng)濟(jì)、輕視文化，東莞的社會文化氛圍不濃。

四、實(shí)現(xiàn)東莞土地綠色利用的對策

按照《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》要求，為將東莞建設(shè)成為適宜創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)安居樂業(yè)的生態(tài)城市，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用、可持續(xù)利用和綠色利用三種模式并存，并逐步向綠色利用模式的轉(zhuǎn)變，東莞市可采取以下幾方面對策:

(一)提升總體規(guī)劃龍頭作用，引導(dǎo)用地整體布局

具體做法是:(1)充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控的“龍頭”作用，建立“市—鎮(zhèn)—村 (社區(qū))”三級土地規(guī)劃實(shí)施責(zé)任制，將集約用地評價相關(guān)指標(biāo)與土地利用年度計(jì)劃相掛鉤，嚴(yán)格控制年度計(jì)劃指標(biāo)。(2)建立市域土地綜合開發(fā)利用的協(xié)調(diào)機(jī)制，打破行政區(qū)劃壁壘，統(tǒng)籌安排各類用地布局，引導(dǎo)城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。(3)借鑒美國和日本土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，以及城市分區(qū)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃理念，嘗試進(jìn)行土地利用的分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和用地增長管理規(guī)劃。

(二)加強(qiáng)土地綜合開發(fā)利用，切實(shí)保護(hù)稀有耕地資源

針對東莞市農(nóng)用地銳減的趨勢，按照科學(xué)發(fā)展的要求，為實(shí)施綜合開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，要做到:(1)嚴(yán)格貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，按照《規(guī)劃綱要》要求，完善土地改革，嚴(yán)格土地管理，堅(jiān)決執(zhí)行耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，同心協(xié)力抓好耕地保護(hù)工作。(2)以生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)為契機(jī)，根據(jù)生態(tài)平衡和污染防治原理，對現(xiàn)有耕地進(jìn)行改良，提高生產(chǎn)能力。(3)要結(jié)合每年“6·25”土地日宣傳活動，通過各種宣傳手段，加大對保護(hù)耕地重要性和土地管理法律法規(guī)宣傳力度，努力營造依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的輿論氛圍。

(三)整合土地資源，集約利用土地

為了解決土地利用效率總體水平不高、土地利用粗放的現(xiàn)狀與“經(jīng)濟(jì)社會雙轉(zhuǎn)型”對土地需求增加的矛盾，必須實(shí)施:(1)促進(jìn)節(jié)地型經(jīng)濟(jì)增長。 (2)實(shí)行城鎮(zhèn)進(jìn)圈，工業(yè)進(jìn)園，居民進(jìn)區(qū)，為集約用地，綠色利用土地創(chuàng)造條件。(3)通過舊村改造，借助建新宅退老宅，直接在老宅蓋新房等方式，引導(dǎo)村民宅基地向小城鎮(zhèn)和中心村集中。(4)借鑒重慶市經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，對土地和地上建筑的使用實(shí)行累進(jìn)式房地產(chǎn)稅，避免土地過度開發(fā)和無序開發(fā)。(5)以清溪省級生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，東城、謝崗、橫瀝等14個市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)，力爭每年建設(shè)一個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。

(四)向上向下發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多維開發(fā)

應(yīng)高度重視城市規(guī)劃建設(shè)向上向下發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多維開發(fā)，在有限的土地資源上增加發(fā)展空間。具體做到:(1)加快立體交通的建設(shè)和管理，形成地上、地下和空中立體交通體系，減少交通對土地資源的占用。(2)綜合開發(fā)利用地下空間。地下空間包含了輕軌、地下車站、地下商場、地下停車場、地下通道、地下配套設(shè)施等多個方面。隨著東莞城市發(fā)展和車輛增加，提高土地集約利用效率，加強(qiáng)對地上地下空間的利用是必然趨勢［11］。(3)學(xué)習(xí)香港、上海、紐約、迪拜等國內(nèi)外城市摩天大廈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，向空中發(fā)展，增加土地容積率，提高土地利用率，提升東莞城市景觀美觀性。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，提升人居環(huán)境質(zhì)量

東莞的快速工業(yè)化和城市化在帶來經(jīng)濟(jì)繁榮的同時，也造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。要建設(shè)生態(tài)宜居城市，就要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，通過區(qū)域協(xié)調(diào)，增加生態(tài)用地的儲備，重視棕地整治，不斷提升人居環(huán)境質(zhì)量。(1)進(jìn)行城鄉(xiāng)土地利用一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化，保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)空間，實(shí)施東莞市域的嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)功能控制區(qū)和建設(shè)開發(fā)控制區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。推進(jìn)深莞惠生態(tài)一體化，共建“珠江口東岸綠色優(yōu)質(zhì)生活圈”。(2)先行先試，探索土地儲備模式，通過儲備土地改善生態(tài)環(huán)境，科學(xué)規(guī)劃，合理布局生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)，積極建設(shè)東莞綠道。(3)通過財(cái)政、稅收、法律等方面引導(dǎo)、規(guī)范和激勵棕地的治理與在開發(fā)。財(cái)政上設(shè)立資金援助計(jì)劃，鼓勵私人投資棕地再開發(fā)。制定和頒布棕地稅收政策，減輕棕地開發(fā)項(xiàng)目負(fù)擔(dān)，吸引商業(yè)投資。結(jié)合環(huán)境保護(hù)法、垃圾處理等制定棕地治理標(biāo)準(zhǔn)，為棕地治理和再開發(fā)提供法律保障。

(六)推進(jìn)土地管理制度創(chuàng)新，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)土地的集約利用、可持續(xù)利用和綠色利用必然要進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置，不斷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新:(1)政府應(yīng)壟斷一級土地市場，除國家法律、法規(guī)規(guī)定可以劃撥方式供地外，一律實(shí)行土地使用權(quán)出讓、拍賣等有償方式供應(yīng)和使用。(2)對城鎮(zhèn)閑置和因城市改造、退二進(jìn)三或企業(yè)破產(chǎn)、搬遷等需要調(diào)整利用的土地，由市、鎮(zhèn)政府統(tǒng)一收回或收購儲備。(3)盡快完成集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證工作，為集體土地進(jìn)入市場提供明確的權(quán)屬保障。(4)探索建立宅基地使用和流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，提高城鄉(xiāng)節(jié)約用地水平。

［1］荀子［M］.安小蘭，譯注.北京:中華書局，2008:34.

［2］威廉·配第.賦稅論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2010:82.

［3］馬克思.資本論:第3卷［M］.北京:人民出版社，1975:106.

［4］中國綠色發(fā)展高層論壇.2009年中國綠色城市發(fā)展報(bào)告［R］.2009:3.

［5］東莞市人民政府.東莞市土地利用總體規(guī)劃(2006 －2010)［R］.2009 －3:11，5，91，11，18，35 －36.

［6］東莞市統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局東莞調(diào)查隊(duì).2009年東莞市國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.東莞市統(tǒng)計(jì)調(diào)查信息網(wǎng).(2010－03－23)［2010 －08 －27］.http://www.dgs.gov.cn/website/web2/art_list.jsp?columnId=1002.

［7］國家統(tǒng)計(jì)局.“雙三角洲”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(2008年)［DB/OL］.中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.(2009－02－17)［2010－08－21］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/ssjztjsj/2008/.

［8］黃尤波.三舊改造要注重塑造城市功能［N］.東莞日報(bào)，2009－8－13(A04).

［9］東莞市統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局東莞調(diào)查隊(duì).東莞統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

［10］劉健，徐旭忠，張舒寧.從重慶看耕地面積“數(shù)字迷局”［N/OL］.(2010－09－10)［2010－09－15］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010－09/10/c_12538825.htm.

［11］李琳.日本城市規(guī)劃建設(shè)考察記之三:瞄準(zhǔn)“地下”:探索城市立體空間利用［N］.佛山日報(bào)，2007－07－05(A4).