我國(guó)土地出讓方式的利弊及對(duì)策分析

姚倫雙 張 坤

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

我國(guó)土地出讓方式的利弊及對(duì)策分析

姚倫雙 張 坤

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

我國(guó)現(xiàn)行的土地出讓制度在一定程度上促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，但在實(shí)踐中存在的不足也不容忽視。文章擬對(duì)各種出讓方式的操作進(jìn)行了分析研究，提出了建立信息交流系統(tǒng)及土地預(yù)警機(jī)制的方式和方法。

土地經(jīng)濟(jì)；土地制度；土地出讓方式；哄抬地價(jià)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，與之相應(yīng)的上層建筑也隨之深化完善。當(dāng)我國(guó)逐漸形成了以第一產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、第二產(chǎn)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局時(shí)，對(duì)社會(huì)資源，尤其是支撐性的土地資源需求量更是與日俱增。從云南省國(guó)土資源廳了解到2010年云南省需供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地10000公頃左右。從2010年1～2月云南省土地供應(yīng)情況看，全省供地1573宗、1044.62公頃，同比增加82.3%，土地增量需求主要來源于交通、水利、能源、公益等基礎(chǔ)設(shè)施用地。

毫無疑問，以招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的土地出讓方式在對(duì)合理調(diào)配土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，緩和土地供需矛盾，提高土地交易透明度，樹立政府清廉形象方面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是在實(shí)際操作中土地出讓制度本身的弊端也日益凸顯。不斷完善土地出讓制度，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控職，規(guī)范土地出讓市場(chǎng)，使有限的土地資源物能夠物盡其用則顯得彌足可貴。

（一）完善土地出讓方式的必要性

土地出讓方式的完善，從唯物論的角度來說，不僅僅是其自身的力臻轉(zhuǎn)變，更是為了適應(yīng)客觀世界的發(fā)展要求所做的應(yīng)變之策。變則通，不變則亡，世界上不存在一成不變的事物。不斷完善土地出讓方式，是時(shí)刻變化發(fā)展著的客觀事實(shí)提出的必然要求。俗話說，沒有規(guī)矩不成方圓。土地出讓市場(chǎng)運(yùn)行的井然有序，必須以強(qiáng)有力的制度政策為后盾，將市場(chǎng)因素與法律因素有機(jī)結(jié)合，使得土地出讓市場(chǎng)的正常運(yùn)行有法可依，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作對(duì)土地出讓方式的制度完善提出的客觀要求。土地乃一國(guó)生存發(fā)展之根本，以我國(guó)特定的政治環(huán)境來說，土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有，而要發(fā)展以公有制為主、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的多元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，土地則是發(fā)展多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體系中一個(gè)必不可少的生產(chǎn)要素。在生產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中土地出讓方式則起到關(guān)鍵性的作用，不僅要使土地出讓一級(jí)市場(chǎng)在有一定儲(chǔ)備發(fā)展空間的同時(shí)有足夠的土地出讓到使用者手上，還要使土地出讓二級(jí)市場(chǎng)繁榮起來，確保各行各業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。因此，不斷完善土地出讓方式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求。

（二）現(xiàn)行土地出讓方式的利弊分析

1.現(xiàn)行土地出讓模式顯現(xiàn)的優(yōu)點(diǎn)

一是土地資產(chǎn)觀念深入人心，加強(qiáng)了全社會(huì)對(duì)于土地這一不可再生資源的高度關(guān)注。在堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制的原則下，采取土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的方式，將土地的使用權(quán)面向公眾出讓，激活了土地交易市場(chǎng)。將土地出讓制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，使得全社會(huì)對(duì)于土地資產(chǎn)及土地資產(chǎn)市場(chǎng)配置發(fā)生了認(rèn)知上的本質(zhì)轉(zhuǎn)變。

二是優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，有利于合理安排土地布局?；谫Y本主義國(guó)家發(fā)展城市的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀及期望，合理劃分城市土地職能區(qū)域，使城市經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧發(fā)展。

三是體現(xiàn)公開、公平、公正、誠(chéng)信，規(guī)范了土地市場(chǎng)秩序。將預(yù)售的土地面積、位置、規(guī)劃、用途等內(nèi)容提前通過各媒介傳播出去，接受來自社會(huì)各界的監(jiān)督。通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式對(duì)競(jìng)標(biāo)者進(jìn)行客觀評(píng)定，然后根據(jù)各出讓方式的具體操作流程確定符合要求的開發(fā)商。避免了暗箱操作，有利于社會(huì)公平，同時(shí)也有利于樹立政府的廉政形象。

四是通過土地出讓制度，有利于擴(kuò)大財(cái)政收入，積聚城市建設(shè)資金。將不合理的土地利用重新規(guī)劃，通過招拍掛的方式，廣泛積聚社會(huì)閑散資金，對(duì)于后續(xù)的城市建設(shè)工作提供強(qiáng)大的資金保障。

實(shí)踐表明，土地招標(biāo)、拍賣、掛牌的出讓制度的順利推行，符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑這一定律，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然選擇，同時(shí)也是土地資產(chǎn)與土地資產(chǎn)優(yōu)化配置的必然要求。通過市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也加強(qiáng)了國(guó)家宏觀調(diào)控的力度，將有形的手與無形的手進(jìn)一步精密結(jié)合，更好地調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）當(dāng)前土地出讓模式存在的問題

1.招標(biāo)出讓存在的弊端

（1）不完全競(jìng)爭(zhēng)。招標(biāo)是指代表國(guó)家出讓土地使用權(quán)的土地管理部門向不特定的少數(shù)人發(fā)出邀約邀請(qǐng)，招引他人投標(biāo)，然后根據(jù)一定的要求從投標(biāo)者中擇優(yōu)確定土地使用權(quán)受讓人的出讓方式。利用招標(biāo)方式出讓土地，將會(huì)利用綜合性指標(biāo)評(píng)定每一位競(jìng)標(biāo)者的資質(zhì)。但是由于存在各地綜合指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的尷尬境地，因此評(píng)定投標(biāo)書取決于評(píng)判小組的審定。易形成內(nèi)部評(píng)定人員與競(jìng)標(biāo)者串通奪標(biāo)的現(xiàn)象，評(píng)定程序透明度不高，缺乏社會(huì)公正。

（2）出現(xiàn)聯(lián)手壓價(jià)的情況。招標(biāo)出讓土地的方式容易出現(xiàn)的“囚徒困境”，也容易使得開發(fā)商之間形成“串謀”。 在競(jìng)標(biāo)過程中開發(fā)商之間采取共同開發(fā)、貨幣補(bǔ)償?shù)取昂献鳌狈绞剿较虏倏v土地的招標(biāo)價(jià)格現(xiàn)象也屢見不鮮。這不僅擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序，也不能對(duì)土地資源進(jìn)行合理的配置。同時(shí)不利于社會(huì)資金的回籠與城市的再建設(shè)。

（3）政府干預(yù)過多。由于招標(biāo)過程以及投標(biāo)書的綜合評(píng)定都由政府工作人員完成，公眾參與度低，輿論監(jiān)督力度小。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀調(diào)節(jié)與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合的方式。出于眼前利益，小團(tuán)體利益，容易使得政府部門跨界濫用職權(quán)，造成土地交易市場(chǎng)秩序混亂，從而削弱了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.拍賣出讓存在的弊端

（1）盲目競(jìng)拍，后續(xù)開發(fā)能力低。拍賣也叫“拍讓”，是指土地所有者代表在指定的時(shí)間、地點(diǎn)組織符合條件的土地使用權(quán)有意受讓人到場(chǎng)，就某一土地的使用權(quán)公開叫價(jià)競(jìng)買，按價(jià)高者得的原則確定土地使用權(quán)受讓人的一種出讓方式。 由于拍賣面向了更廣泛的社會(huì)群體，在體現(xiàn)公開的原則下，也容易造成哄抬地價(jià)的局面。在拍賣會(huì)現(xiàn)場(chǎng)火熱的氣氛帶動(dòng)下，有可能使得開發(fā)商盲目追加競(jìng)標(biāo)價(jià)，使得后續(xù)土地開發(fā)資金跟不上建筑進(jìn)度。從而造成土地空置，浪費(fèi)土地資源。

（2）盲目追求高價(jià)，忽略開發(fā)資質(zhì)。由于拍賣是用價(jià)高者得的競(jìng)標(biāo)方式，從而造成片面的追求競(jìng)價(jià)的高低，忽視了競(jìng)標(biāo)者的綜合實(shí)力的局面。同時(shí)也不乏中標(biāo)者投機(jī)倒把，將拍賣來的土地轉(zhuǎn)手賣給其余的開發(fā)商，聯(lián)手哄抬地價(jià)，對(duì)日后的社會(huì)正常生活秩序埋下隱患。

（3）政府調(diào)控能力失效。土地拍賣出讓原則上是價(jià)高者得，從而引發(fā)過分追求土地的市場(chǎng)價(jià)值，政府無法控制市場(chǎng)成交價(jià)的現(xiàn)象。使得成交價(jià)格過高，背離了土地的“真實(shí)價(jià)格”。更談不上充分發(fā)揮政府對(duì)資源的調(diào)控職能。

3.掛牌出讓存在的弊端

（1）掛牌耗時(shí)長(zhǎng)，土地閑置率高。掛牌出讓是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。由于掛牌公告的傳播需要一定的時(shí)間，因此包含土地的利用建設(shè)在內(nèi)，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間。長(zhǎng)期將土地閑置著，不利于土地資源的合理利用，降低了土地利用的社會(huì)效應(yīng)。

（2）掛牌設(shè)定條件多，限定潛在競(jìng)買者。由于沒有相關(guān)法律規(guī)定掛牌競(jìng)買保證金的設(shè)定，使得某些政府機(jī)關(guān)事先設(shè)置了較高的競(jìng)買保證金，使得一部分競(jìng)買者望而卻步，從而丟失了一部分競(jìng)買客源。同時(shí)這也是變相地迎合另一批競(jìng)買者，為其競(jìng)買掃清障礙，這樣就有失掛牌的公正性。

（3）倒序操作法，缺乏社會(huì)公開性。正常的土地掛牌出讓工作遵循的原則是：出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果或者現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。然而目前我國(guó)的土地掛牌多采用倒序操作法，即先定購買人后掛牌。這種操作方法往往使得無人入圍競(jìng)爭(zhēng)，限制了競(jìng)投的參與者。

（四）完善土地出讓模式的建議

1.建立土地信息交流系統(tǒng)

建立從事土地交易行業(yè)的信息交流系統(tǒng)，并且在工商、土地、銀行等國(guó)家行政事業(yè)單位之間流通，實(shí)現(xiàn)信息共享。確保各企業(yè)在人力、物力、財(cái)力等方面信息的及時(shí)性與可靠性。同時(shí)，各出讓土地的單位還可以在該系統(tǒng)里發(fā)布土地出讓信息。迅速傳播消息、提高信息來源的可靠化以及客源的廣泛化，以促進(jìn)土地出讓市場(chǎng)的進(jìn)一步繁榮。此外，對(duì)于在業(yè)界做出一定名氣的企業(yè)或是符合出讓條件的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠條件，提高系統(tǒng)的權(quán)威性。

2.建立科學(xué)的預(yù)警機(jī)制

土地價(jià)格管理是土地市場(chǎng)管理的核心。土地價(jià)格是反映土地供求關(guān)系的“晴雨表”，是土地市場(chǎng)建立的基礎(chǔ)信息，是調(diào)節(jié)土地利用方式的有利杠桿。土地價(jià)格決定著土地出讓市場(chǎng)的繁榮程度。加之土地具有不可移動(dòng)性及不可再生性的特點(diǎn)，因此預(yù)警機(jī)制的建立對(duì)于合理利用土地，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。土地預(yù)警機(jī)制的建立對(duì)于預(yù)防土地市場(chǎng)的泡沫經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的軟著陸又有很大的預(yù)警防范作用。

3.優(yōu)化政府職能

完善土地出讓方式，優(yōu)化政府職能，就要轉(zhuǎn)變地方政府執(zhí)政的觀念，消除政府的短期化行為。同時(shí)要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，盡快由主導(dǎo)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。積極引導(dǎo)政府以市場(chǎng)為風(fēng)向標(biāo)，不斷加強(qiáng)對(duì)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高自身的執(zhí)政水平。同時(shí)還應(yīng)將以往單純的以當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)幅度為官員政績(jī)考核的唯一依據(jù)，這樣就可大幅度的削減政府待價(jià)而沽的勢(shì)頭，將不合理的地王地價(jià)扼殺在搖籃里頭。維護(hù)土地出讓市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.推進(jìn)土地出讓市場(chǎng)的立法工作

由于我國(guó)土地市場(chǎng)開放時(shí)間較短，相關(guān)的規(guī)章制度也還未規(guī)范到位，甚至有些地方還存在著法律空白。因此推進(jìn)土地出讓市場(chǎng)的立法工作的進(jìn)程則顯得刻不容緩。土地出讓市場(chǎng)立法工作的開展，應(yīng)廣泛吸取國(guó)外土地出讓立法的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還要立足國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，根據(jù)土地出讓市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行情況及其本身存在的問題，有針對(duì)性的開展立法工作。土地出讓法律的頒布還要有一定的試行期，看其是否適合土地出讓市場(chǎng)。然后再根據(jù)市場(chǎng)的反應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。

5.因地制宜采取土地出讓方式

由于我國(guó)存在的地域文化差異以及各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，因此在出讓土地時(shí)應(yīng)該充分考慮采取何種土地出讓方式。對(duì)于高檔商業(yè)用地的出讓，可以任意選擇招拍掛的方式，著重考慮價(jià)格因素，將高檔商業(yè)用地準(zhǔn)確定位好，這樣既符合城市的規(guī)劃也對(duì)提升城市品位有幫助。而對(duì)于有宗教信仰的地區(qū)，在出讓土地時(shí)，要充分考慮該地區(qū)人民的民族感情，做到因地制宜的出讓土地，這對(duì)于增進(jìn)民族間感情，促進(jìn)民族融合具有很積極的意義。

（五）結(jié)論

綜合全文，筆者就當(dāng)前形勢(shì)指出了不斷完善土地出讓方式的必要性，針對(duì)招拍掛的土地出讓方式進(jìn)行了綜合分析，就其存在的弊病提出了解決之道。希望有關(guān)部門就其弊病及時(shí)有效的采取措施進(jìn)行整改。使得土地出讓市場(chǎng)向著法制化、民主化、公平化、競(jìng)爭(zhēng)化邁進(jìn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，土地市場(chǎng)的不斷完善對(duì)于積極構(gòu)建民主法治、公平正義、充滿活力、安定有序的社會(huì)主義和諧社會(huì)具有很大的推動(dòng)作用。

[1] 張躍進(jìn).土地招標(biāo)拍賣引發(fā)的思考[J].地政礦政,2003(6):26-29.

[2] 招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)[J].國(guó)土資源通訊,2007(19):10-12.

F301

A

1008-1151(2011)06-0087-02

2011-04-18

姚倫雙（1989－），女，湖南懷化人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院土地資源管理專業(yè)在讀生；張坤（1977－），男，湖南衡陽人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院土地管理系講師。