關(guān)于地方人大及其常委會加強(qiáng)監(jiān)督工作的幾點思考

董德柱

（大慶市人大信訪辦公室，黑龍江 大慶 163311）

關(guān)于地方人大及其常委會加強(qiáng)監(jiān)督工作的幾點思考

董德柱

（大慶市人大信訪辦公室，黑龍江 大慶 163311）

人大對“一府兩院”的監(jiān)督意義重大，要充分認(rèn)識地方人大在監(jiān)督工作中存在的認(rèn)識問題、機(jī)制問題、力度問題和被監(jiān)督對象不情愿的問題；要從提高認(rèn)識、堅持監(jiān)督原則、突出重點內(nèi)容、充分運用各種監(jiān)督手段、完善多種監(jiān)督機(jī)制、提高監(jiān)督主體素質(zhì)等方面努力，盡職盡責(zé)地履行好憲法法律賦予的職責(zé)。

人大監(jiān)督；存在問題；監(jiān)督對策

《憲法》和《地方組織法》明確規(guī)定，地方人大及其常委會的監(jiān)督是在國家監(jiān)督體系中具有最高法律效力的監(jiān)督，如何確保這種監(jiān)督得以實施是各級地方人大機(jī)關(guān)及其每一個工作人員應(yīng)積極思考和努力實踐的問題。筆者以從事人大工作多年的工作實踐及學(xué)習(xí)體會，并根據(jù)全國各地方人大工作及其實施監(jiān)督所遇到的困惑資料分析，圍繞人大監(jiān)督工作談幾點淺見。

一、人大實施監(jiān)督的意義

所謂監(jiān)督，就是一種監(jiān)察督促的行為方式，就政治上的內(nèi)涵而言，通常將監(jiān)督理解為權(quán)力主體對權(quán)力的承擔(dān)者的一種必要的制約。所謂人大監(jiān)督，就是指各級人大及其常委會為了維護(hù)憲法、法律的尊嚴(yán)和人民的根本利益，代表人民和國家的意志，按照法律規(guī)定的形式和程序，對“一府兩院”的工作及其實施憲法、法律的情況所采取的了解、檢查、審議和處理的強(qiáng)制行為。對“一府兩院”實施監(jiān)督，具有十分重要的意義。一是這種監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職責(zé)。如果不實施監(jiān)督或監(jiān)督不力就是失職。二是這種監(jiān)督是代表國家和人民對其他國家機(jī)關(guān)的活動具有最高法律效力的監(jiān)督，具有法律性和權(quán)威性。三是反腐敗需要監(jiān)督。權(quán)力一旦離開必要的監(jiān)督就會出現(xiàn)腐敗，而腐敗就可能導(dǎo)致亡黨亡國。所以，從黨和國家及人民的利益上講必須要加大人大監(jiān)督力度。

二、各級地方人大監(jiān)督工作中存在的問題

存在問題是多方面的，大體上可分為思想認(rèn)識上的、監(jiān)督機(jī)制上的和監(jiān)督主體方面的以及監(jiān)督客體方面的等幾類問題。

首先，人大監(jiān)督認(rèn)識上存在種種誤區(qū)。有的人認(rèn)為，人大對“一府兩院”的監(jiān)督不包括對具體案件、具體工作的監(jiān)督；有的人認(rèn)為人大不應(yīng)干預(yù)“一府兩院”依法行政和司法行為；也有人認(rèn)為人大行使監(jiān)督權(quán)則會產(chǎn)生新的腐?。贿€有一些人錯誤詮釋人大監(jiān)督,把監(jiān)督權(quán)錯誤理解為一般的工作職能。

其次，監(jiān)督機(jī)制不夠完善。法律賦予人大有監(jiān)督權(quán)，但規(guī)定過于原則，而且程序也不具體，致使人大的監(jiān)督有些彈性化。新近頒布的《監(jiān)督法》在規(guī)范監(jiān)督事項和監(jiān)督方式方面存在明顯的不足：就最重要的違憲、違法審查而言，該法既沒有確立專門的審查機(jī)構(gòu)，也沒有規(guī)定明確的受理和審查程序（如受理時效、答復(fù)時限、審查結(jié)論作出的方式、時限等）?！侗O(jiān)督法》沒有能在《立法法》的基礎(chǔ)上前進(jìn)一步，其實際操作性很不夠，從而難于取得較理想的監(jiān)督效果。

第三，監(jiān)督力度不夠。具體表現(xiàn)主要有以下幾種：一是監(jiān)督有為難情緒，監(jiān)督意識不強(qiáng)，監(jiān)督不大膽，謹(jǐn)慎有余。拘泥于寓監(jiān)督于支持之中，一些人對監(jiān)督缺乏正確的認(rèn)識，怕得罪人，具體表現(xiàn)是黨委不點頭不敢監(jiān)督，政府不高興不好監(jiān)督，認(rèn)識上有分歧難以監(jiān)督，重大事項把握不準(zhǔn)放棄監(jiān)督，溫和式監(jiān)督多于強(qiáng)制性監(jiān)督，監(jiān)督中很少運用或不敢采用質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和組織特定調(diào)查委員會，不敢改變或撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令等。二是“三查（察）”不深，審議不透。人大調(diào)查、視察、檢查工作模式化，方法單一，走馬觀花，有的僅限于聽聽匯報、走訪走訪、座談座談，而且均是被查（察）部門、單位一家之言，說啥是啥，座談的人也不了解真實情況，看的也是一些表面現(xiàn)象，執(zhí)法不嚴(yán)、徇私舞弊、不廉潔的違法等問題很難被發(fā)現(xiàn)。審議質(zhì)量不高，提的問題籠統(tǒng)或不切實際，落實難度大或難以落實。三是有的評議走過場。有的評議往往是花拳繡腿，評功擺好，對問題避而不談，光說好話，談問題也是輕描淡寫，違背了評議之初衷。四是重監(jiān)督工作，輕監(jiān)督人員。在實際工作中，聽取審議工作匯報、糾正問題等開展得比較活躍，但涉及到有關(guān)責(zé)任人卻很少，于是出現(xiàn)有問題的人易地為官，烏紗帽照戴、皇糧照吃的現(xiàn)象。五是人大一些工作人員監(jiān)督水平、能力不適應(yīng)監(jiān)督工作需要。表現(xiàn)是素質(zhì)不高，或是對所監(jiān)督的部門業(yè)務(wù)不精通，更不會恰到好處地運用各種監(jiān)督手段，該做的一些工作不做或做不好。六是重大事項界定不清、監(jiān)督不夠。實際工作中重大事項監(jiān)督很不夠，往往失去監(jiān)督的重點，“一府兩院”有些部門因缺少人大有約束性、超前性的監(jiān)督而導(dǎo)致執(zhí)法施政的自由化。七是人大督辦工作不徹底。主要是代表議案、“三查（察）”審議意見和人大的決議、決定以及人民群眾來信來訪案件的批轉(zhuǎn)交辦落實不好。主要原因是人大跟蹤問效的力度不夠，更缺少有效的監(jiān)督手段，只開花不結(jié)果。

第四，被監(jiān)督客體的“一府兩院”有時不情愿被監(jiān)督。一些“一府兩院”的官員法制觀念淡薄，有意回避監(jiān)督。換屆時，車水馬龍，可換屆后人大門可羅雀，人大的決議、決定、審議意見等有的承辦單位重視不夠，往往紙上談兵。人大交辦的案件，很少按期匯報結(jié)果。人大要實施有效監(jiān)督，必須首先獲得知情權(quán)，而人大獲得“一府兩院”的工作、人員等全部情況，只有通過“三查（察）”或是信訪以及簡報信息獲得，而這些除信訪外均由“一府兩院”自己完成，人大只好人家說什么就聽什么，談到問題往往輕描淡寫或避而不談?！耙桓畠稍骸焙苌傺埲舜蟾魑k人員參加會議和活動，一些重大事項很少向人大報告。至于其內(nèi)部發(fā)生的違法違紀(jì)事件即使已公布于眾，也不主動向人大匯報。

三、加強(qiáng)人大監(jiān)督的對策

加強(qiáng)人大監(jiān)督，應(yīng)該注意解決好以下問題：

第一，思想上要提高三個認(rèn)識。一是進(jìn)一步提高對憲法的認(rèn)識。憲法規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，人大有監(jiān)督“一府兩院”工作的職責(zé)，人大應(yīng)依法履行職責(zé)，大膽監(jiān)督，敢于監(jiān)督。二是提高對國情的認(rèn)識。人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是監(jiān)督機(jī)關(guān)，而“一府兩院”是被監(jiān)督機(jī)關(guān)，這種監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)對自己組建起來的“一府兩院”是否忠于執(zhí)行自己意圖的檢查和監(jiān)視。三是提高對權(quán)威的認(rèn)識。人大的監(jiān)督是憲法法律賦予的，其他任何機(jī)關(guān)都沒有這項職權(quán)。人大與“一府兩院”法律地位不是平等主體，“一府兩院”對人大的監(jiān)督必須接受和服從。人大只有認(rèn)真履行法律所賦予的職責(zé)，監(jiān)督有力有效，才能樹立人大的權(quán)威。

第二，加強(qiáng)人大監(jiān)督必須堅持的原則。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。人大監(jiān)督工作在實際監(jiān)督中會涉及許多復(fù)雜的問題，會遇到許多矛盾，只有依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo)，才能得以順利解決，只有由黨委把關(guān)定奪，才能避免偏差。二是集體履行職責(zé)的原則。按憲法、法律規(guī)定，人大集體行使職權(quán)，決定問題的方式是集體討論，投票表決，少數(shù)服從多數(shù)。三是依法辦事的原則。依法辦事是人大工作的生命線，為此，一定要保證監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍、方式、程序都符合憲法和法津的規(guī)定。四是堅持實事求是的原則。依據(jù)“一府兩院”執(zhí)法的實際，采取相應(yīng)的方略，確定工作目標(biāo)、計劃、議題來開展工作。五是堅持具體案件、具體工作事后監(jiān)督的原則。六是堅持重大事項事前、事中監(jiān)督的原則。七是堅持監(jiān)督重點工作、重大事項、典型案件的原則。八是堅持監(jiān)督工作、監(jiān)督案件與監(jiān)督責(zé)任人同步進(jìn)行的原則。

第三，突出四個重點內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。所謂監(jiān)督內(nèi)容從客觀上講，就是《憲法》、《監(jiān)督法》、《地方組織法》對國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的范圍所規(guī)定的內(nèi)容。應(yīng)突出四個重點：一是對憲法、法律、法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。二是對財政預(yù)算的監(jiān)督。三是對“人”的監(jiān)督，把好任命選舉干部關(guān)。四是對“重點”、“難點”和“熱點”問題的監(jiān)督。重點，就是行政、審判、檢察機(jī)關(guān)比較突出而重要的工作；難點，就是存在矛盾較多、問題復(fù)雜、解決難度較大的某些工作；熱點，就是本轄區(qū)內(nèi)人民群眾普遍關(guān)注的問題。

第四，要處理好三種關(guān)系。一要處理好人大與黨委的關(guān)系。黨委與人大是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為此，人大在開展監(jiān)督工作中要爭取黨委的支持，要與黨委的工作保持統(tǒng)一性。二要處理好人大與“一府兩院”的關(guān)系。人大與“一府兩院”是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，人大要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。三要處理好上下級人大的關(guān)系。上級人大平時要加強(qiáng)對下級人大的指導(dǎo)，上下級人大要互通信息，加強(qiáng)聯(lián)系、支持工作。

第五，要充分有效運用好各種監(jiān)督手段，增強(qiáng)“剛”性，加大力度。要有效運用質(zhì)詢、審議、特定問題調(diào)查、聽取匯報、撤銷罷免職務(wù)、視察、調(diào)查、干部述職、執(zhí)法檢查、評議、個案監(jiān)督等監(jiān)督手段。

第六，要健全完善多種監(jiān)督機(jī)制。要理順關(guān)系，完善監(jiān)督手段，健全機(jī)構(gòu)，健全制度，建立審議意見落實反饋制度，建立委員、代表議案、批評意見的轉(zhuǎn)辦、督辦制度，完善對“一府兩院”申訴、控告制度，制定具體的操作規(guī)程，使監(jiān)督法制化、規(guī)范化。在實施監(jiān)督機(jī)制方面，做到事前、事中、事后監(jiān)督的統(tǒng)一，形成全方位、全過程、多層次的監(jiān)督。另外，要推進(jìn)“一府兩院”執(zhí)法責(zé)任制、錯案追究制的落實，把錯案責(zé)任落實到人，將糾正錯案同案件承辦人的處理相結(jié)合。

第七，要進(jìn)一步提高審議質(zhì)量，加大審議意見的落實力度。在審議“一府兩院”工作報告時，一是要抓大事、議大事、管大事。二是要依法審議，嚴(yán)格遵守常委會的議事規(guī)則。三是要堅持實事求是、堅持民主集中制的原則。在“一府兩院”報告時，常委會應(yīng)設(shè)定設(shè)問程序。同時，要組織常委先深入調(diào)查，獲得真實情況再審議。四是要選準(zhǔn)議題。五是要建立審議意見的辦理制度。

第八，要深入開展個案監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、司法公正。個案監(jiān)督是地方人大對本級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理并已生效、但屬違法又未依法糾正的案件進(jìn)行監(jiān)督，開展個案監(jiān)督，要選定重點、難點、熱點案件。在程序方法上，應(yīng)當(dāng)是一般性質(zhì)的案件，由信訪部門轉(zhuǎn)辦；突出的由信訪督辦；對嚴(yán)重違法的應(yīng)作為監(jiān)督的個案。在監(jiān)督中應(yīng)先聽取有關(guān)司法機(jī)關(guān)匯報，再調(diào)閱審查案件卷宗，召集有關(guān)人員研究、分析案件，然后向有關(guān)司法機(jī)關(guān)發(fā)出《監(jiān)督建議書》，必要時再發(fā)《執(zhí)法監(jiān)督書》，對特別重大、影響大的案件，將組成特定問題調(diào)查委員會開展調(diào)查。一經(jīng)查實，一要糾正案件，二要追究有關(guān)人員的責(zé)任。在時限上也應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定，不可拖而不辦。

第九，提高兩個素質(zhì)，發(fā)揮監(jiān)督主體作用。要加強(qiáng)人大常委會機(jī)關(guān)建設(shè)，首先要提高政治素質(zhì)。學(xué)習(xí)鄧小平理論和“三個代表”重要思想，積極實踐科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識人大的性質(zhì)、地位、作用，發(fā)揚自尊、自信、自強(qiáng)、自愛精神，樹立“民本位”思想。其次要努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是組織有關(guān)人員刻苦學(xué)習(xí)法律、法規(guī)，樹立法制觀念，并能熟練準(zhǔn)確地應(yīng)用，成為法律內(nèi)行和專家，提高執(zhí)法水平。二是要不斷總結(jié)積累監(jiān)督經(jīng)驗，提高監(jiān)督水平。三是堅持調(diào)查研究，對本轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會有深刻的了解和研究。

第十，嘗試一種用人上的競爭機(jī)制。人大干部一向缺少交流，缺乏活力，缺少一線鍛煉的機(jī)會，久而久之，人大干部基層帶隊伍能力降低，如果不愛鉆研，久而久之會眼高手低，一般性工作吃老本還可應(yīng)付，但工作要上水平卻力不從心。人大干部要應(yīng)聘上崗，建立競爭機(jī)制，憑能力水平就職，不能好壞一個樣，不能論資排輩。否則，就會墨守成規(guī)，瞻前顧后，工作無起色，這樣是搞不好監(jiān)督工作的。

〔責(zé)任編輯：劉金友〕

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1002-2341(2011)02-0115-03

2010-08-18

董德柱（1957-），男，黑龍江雙城人，主任、高級經(jīng)濟(jì)師，從事民商法學(xué)研究。