論公有制框架內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革問題——農(nóng)村集體土地所有制具體實現(xiàn)形式：土地股份合作制探索

○李曉冰

（云南行政學(xué)院）

十七屆三中全會決定指出，要穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并且要毫不動搖地繼續(xù)堅持。決定簡要說明了現(xiàn)行土地制度的不足，明確表示要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則進一步完善土地管理制度，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)民通過多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

一、我國農(nóng)村土地制度目前存在的主要弊端

1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。目前的土地集體所有，對于農(nóng)民來說，某種程度上是虛無的。從所有權(quán)主體來看，村委會作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，充當(dāng)集體土地財產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數(shù)人所有。從實踐看，有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿對土地進行大面積流轉(zhuǎn)。

2、農(nóng)村土地制度不完善，土地市場化不充分

完善的農(nóng)村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的重要條件。目前，國家出臺了國有土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)法律、政策，然而，卻未出臺相關(guān)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、政策，造成了集體土地管理薄弱。有關(guān)法規(guī)對農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)也只是抽象規(guī)定，對土地使用權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)中各方權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任并沒有明確規(guī)定，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關(guān)部門也難以對集體土地流轉(zhuǎn)實行全面有效的管理。集體土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。同時，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的用途也缺乏有效管理，一些農(nóng)戶隨意改變土地用途，將轉(zhuǎn)入的農(nóng)地用于非農(nóng)項目，嚴重干擾了正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場秩序。此外，農(nóng)村還存在著一些農(nóng)戶不愿種地也不想把承包地流轉(zhuǎn)出去的現(xiàn)象，致使土地閑置、拋荒而無人問津，浪費了大量寶貴的耕地資源。

3、土地的社會保障功能過強

我國是農(nóng)業(yè)大國，目前農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?0%，由于農(nóng)村社會保障制度呈缺位狀態(tài)，對于大多數(shù)農(nóng)民來講，承包土地不僅具有就業(yè)生存功能，而且具有社會保障福利功能。農(nóng)村土地?zé)o論面積大小和土質(zhì)狀況，農(nóng)業(yè)戶口一律按人頭分得一份土地。從實踐上看，這也確實促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，為我國國民經(jīng)濟和城市經(jīng)濟的健康發(fā)展作出了重要貢獻，但同時也導(dǎo)致了農(nóng)民過分的戀土情結(jié)，只要沒有一個穩(wěn)定、長期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。

二、當(dāng)前加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困難與應(yīng)對措施

1、當(dāng)前加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困難

胡錦濤總書記2008年9月30日在安徽考察時指出，允許農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定；有利于提高土地利用率，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；有利于進一步推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，并促進農(nóng)民增收。但是，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨以下困難。

一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)問題。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是在集體所有制下的家庭承包經(jīng)營。工業(yè)化條件下土地家庭承包經(jīng)營的收益日益下降，是產(chǎn)生農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最大的制度壓力，農(nóng)村土地集體所有制和承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)特征和固有缺陷，構(gòu)成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度約束。

二是運作難規(guī)范。絕大多數(shù)農(nóng)民受自然經(jīng)濟思想支配，習(xí)慣于自種自收，參與土地流轉(zhuǎn)的愿望不強烈。目前我國部分農(nóng)村還沒有像城市一樣實現(xiàn)基本的社會保障，土地仍然是大部分農(nóng)民生活甚至生存必須倚重的物質(zhì)資料，離開土地，其生產(chǎn)、生活甚至生存都將受到嚴重影響。所以，在沒有其他方面的收入可以替代土地產(chǎn)出以維持農(nóng)戶基本生活需求的情況下，農(nóng)民是不會輕易將土地流轉(zhuǎn)出去的。并且現(xiàn)行政策對土地流轉(zhuǎn)沒有規(guī)定程序和手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包，多數(shù)情況是自找對象，私下協(xié)商，很容易引發(fā)農(nóng)戶間的矛盾，造成農(nóng)村許多工作難以開展。

三是監(jiān)管難到位。有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益的主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益，與農(nóng)民爭利，損害了農(nóng)民的利益；有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定；有的地方借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，繞過國家有關(guān)法規(guī)，大量占用耕地，改變農(nóng)村土地用途。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生是由于缺乏對土地流轉(zhuǎn)的法律保障，有效監(jiān)督，各種制度和規(guī)范缺乏約束力。

2、加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的措施

第一，改革農(nóng)村土地制度，完善土地流轉(zhuǎn)立法。缺乏制度保障，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的一大問題。修改和創(chuàng)制法律，為促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有利的制度環(huán)境，是十分必要而迫切的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，然而至今沒有成形的政策法規(guī)對農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行規(guī)范調(diào)整。因此必須盡快依法規(guī)范農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立和完善相應(yīng)的政策和法律制度。

第二，健全農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的管理機構(gòu)，加強農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的管理。為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官僚資本對農(nóng)民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應(yīng)的規(guī)治機制。規(guī)范地方政府、村委會等特殊主體行為，能有效減少流轉(zhuǎn)隱性成本，保護農(nóng)民利益，促進土地流轉(zhuǎn)。

第三，積極培育健全土地流轉(zhuǎn)市場。培育健全土地流轉(zhuǎn)市場是建立和完善土地流轉(zhuǎn)機制的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)在保障農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，積極探索通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機制。運用土地評定等級，收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)市場價格，按照市場供求關(guān)系合理確定土地流轉(zhuǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)。成片土地流轉(zhuǎn)，可引入競價承包、招標(biāo)租賃等方式，培育健全土地流轉(zhuǎn)機制。

第四，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺。為了讓農(nóng)村土地合理、有序流轉(zhuǎn)、促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，一方面有意愿在農(nóng)村租賃的龍頭企業(yè)和業(yè)主越來越多，另一方面外出務(wù)工經(jīng)商環(huán)境越來越好，越來越多的農(nóng)民希望能把土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡出去。因此，應(yīng)盡快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺，為雙方提供服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)雙方全面、準(zhǔn)確地掌握土地信息。

第五，探索土地流轉(zhuǎn)新途徑。積極探索土地股份合作制模式，在充分尊重農(nóng)民意愿保護農(nóng)民合法權(quán)益基礎(chǔ)上，運用市場機制、借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的成功經(jīng)驗，采取農(nóng)村土地使用權(quán)入股，農(nóng)民變?yōu)楣擅?，參與龍頭企業(yè)、業(yè)主從事規(guī)模經(jīng)營；成立農(nóng)業(yè)股份公司、探索“村企合一”管理模式，實現(xiàn)農(nóng)民“持股分紅”，使土地使用權(quán)逐步向具有高生產(chǎn)種植技術(shù)的專業(yè)化公司、協(xié)會和業(yè)主集中、實現(xiàn)土地的規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經(jīng)營，不斷提高土地產(chǎn)值和經(jīng)濟效益，帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

三、集體所有制框架內(nèi)農(nóng)村土地股份合作制的探索與實踐

1、以農(nóng)戶擁有產(chǎn)權(quán)的土地股份制是較好的制度安排

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有制產(chǎn)生了很多難以解決的與社會化生產(chǎn)和市場經(jīng)濟要求相矛盾的現(xiàn)實問題，而土地私有化和國有化兩條道路又走不通，那么，現(xiàn)實選擇的可能性就在于對傳統(tǒng)的集體所有制進行產(chǎn)權(quán)制度的根本改變上探索農(nóng)村土地集體所有制新的實現(xiàn)形式。這種改革不是一般地否定土地的集體所有制，而是努力把那種人人都有，人人都沒有感覺到的抽象的集體所有制改革為農(nóng)民可以實實在在地感覺到的、具體的、人格化的集體所有制。在這種所有制里，農(nóng)民個人是作為集體的一分子成為土地的現(xiàn)實的所有者的。集體所有的土地通過股權(quán)化，折股量化到農(nóng)民個人頭上，農(nóng)民既切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東，其股權(quán)又可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押，同時農(nóng)民個人又不會完全與集體相脫離。農(nóng)民集體是土地股份制的董事會，它由股東構(gòu)成，同時又可以決定每個單個股東對土地所擁有的產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和最終處置權(quán)。這實際上是由農(nóng)民自己組織起來的高度自治的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民之間既是具有獨立經(jīng)濟利益的土地股東與股東的關(guān)系，又是一種土地合作關(guān)系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實現(xiàn)形式中，農(nóng)民在土地上的切身利益交給農(nóng)民集體討論投票決定，農(nóng)民是擁有土地股權(quán)的，對自己所擁有的土地股權(quán)可以在一定范圍和一定程度上進行自由處置的股民，是自己土地真正的實際所有者。

2、我國農(nóng)村土地股份合作制的基本做法

20世紀(jì)80年代中后期，探索農(nóng)村土地集體所有制新的實現(xiàn)形式，讓農(nóng)民個人作為集體的一個組成部分真正實現(xiàn)其土地權(quán)益的實踐在廣東珠江三角洲，以及四川、山東、福建、浙江等地區(qū)擴展，農(nóng)村集體土地股份合作制正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。

（1）土地折股。將土地作價投股，即按征地價或者按不同土地的年純收入計算以及按各種綜合因素折算，使土地實行貨幣化。

（2）股權(quán)設(shè)置?；竟蓹?quán)結(jié)構(gòu)為集體股和個人股。集體股指原集體資產(chǎn)折價入股作為集體經(jīng)濟組織所持有的股份，持股者是股份合作組織。個人股一般分為土地股、基礎(chǔ)股、貢獻股等幾種。土地股是農(nóng)民將原來承包的土地折價入股后所占有的股份；基礎(chǔ)股是原集體資產(chǎn)折價后，配給農(nóng)民所有的股份；貢獻股是根據(jù)農(nóng)民對集體經(jīng)濟的貢獻大小，以年齡或參加土地承包次數(shù)為依據(jù)配給農(nóng)民的股份。

（3）產(chǎn)權(quán)界定。社區(qū)組織股份合作制的土地使用權(quán)全部收歸社區(qū)集體經(jīng)濟組織，對農(nóng)地采取家庭或?qū)I(yè)隊投包，社區(qū)成員享有的土地股份不具有完整意義的所有權(quán)，不能買賣、轉(zhuǎn)讓和繼承，只能分紅。

（4）分配方式。股份合作經(jīng)濟組織的利潤分配方式，是在繳納有關(guān)稅費、償還到期債務(wù)、彌補上年度虧損、扣除生產(chǎn)發(fā)展基金和公益金、扣除固定資產(chǎn)折舊、行政開支和干部報酬的基礎(chǔ)上，以其總余額實行按股分紅。

（5）組織管理。土地股份制實行股東代表大會、董事會、監(jiān)事會“三會”管理制度，股東由農(nóng)戶或村民小組產(chǎn)生，股東代表大會是股份合作組織的最高權(quán)力機構(gòu)，實行一人一票表決制。董事會由股東代表大會選舉產(chǎn)生，是股份合作組織的最高決策機構(gòu)。監(jiān)事會是股份合作組織的監(jiān)督機構(gòu)。

3、土地股份制的主要模式

（1）南海模式。其主要特點：一是根據(jù)不同的資產(chǎn)條件選擇不同的折價形式，主要是對集體土地和固定資產(chǎn)進行評價入股；二是根據(jù)每個農(nóng)民不同的情況分別配置股權(quán)，具體配股方法有因素配股法、兩級配股法、綜合因素配股法；三是根據(jù)不同的情況選擇不同的股份形式，主要形式有社區(qū)組織股份合作制、土地股份合作制、企業(yè)股份合作制。

（2）蘇州模式。其主要特點；股權(quán)設(shè)置主要有兩種形式：一是農(nóng)民以純土地入股的土地股份合作社，土地一般不作價，入股土地由合作社統(tǒng)一整合后實行對外發(fā)包或租賃，所得收入按入股土地份額進行分配。二是以農(nóng)民土地入股為主，資金、技術(shù)等參股的股份合作社。入股土地一般要作價折股，合作社經(jīng)營收益按股份進行分配。

（3）上海模式。其主要特點：一是集體內(nèi)部的農(nóng)民將承包土地入股給其所屬的村（組）集體，村（組）集體將農(nóng)民入股的土地連同未發(fā)包到戶的機動地打包以后，以集體的名義再入股到特定的經(jīng)濟組織；二是特定的經(jīng)濟組織將集體入股的土地集中起來，打破原有的界限，進行統(tǒng)一規(guī)劃整理后，以出讓、出租等形式將土地推向市場，形成一級農(nóng)村土地市場；三是土地經(jīng)過一級市場到使用者手中后，在合同規(guī)定的期限內(nèi)，使用者可以依照法律和合同規(guī)定有償流轉(zhuǎn)。

（4）成都模式。其主要特點：一是村民小組成立由村民自愿組織的集體經(jīng)濟合作社，行使最基本的集體土地所有權(quán)；二是集體經(jīng)濟組織和現(xiàn)有村民小組、村民委員會剝離，村民以其所有權(quán)或使用權(quán)收益股份入股組成（組級）集體經(jīng)濟組織即合作社，總合成（村級）集體經(jīng)濟組織即合作聯(lián)社；三是鄉(xiāng)成立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督委員會，行使集體資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)。產(chǎn)權(quán)主體明確后，集體經(jīng)濟合作社在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，向村民進行確權(quán)公示，最后由有關(guān)的政府部門登記頒證。

4、對土地股份制內(nèi)涵和性質(zhì)的認識

土地股份制也叫“股田制”，是指在保持我國現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營法律法規(guī)及其基本制度不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，對建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營基礎(chǔ)之上的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制進行調(diào)整和完善，并以股份制形式明晰農(nóng)村土地權(quán)屬和建立經(jīng)營分配機制的一種新型農(nóng)村土地經(jīng)營制度。土地股份制是以土地承包權(quán)或?qū)⒓w土地所有權(quán)從價值形態(tài)上量化為個人股權(quán)的形式來克服家庭承包制的缺陷，以實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。它是農(nóng)村土地集體所有制具體實現(xiàn)形式中的較好形式。

土地股份制有幾個重要特征：一是社區(qū)農(nóng)戶土地股份共有；二是持股資格的確認以本村農(nóng)業(yè)戶口為準(zhǔn)；三是土地作價折股的方法靈活多樣；四是股權(quán)結(jié)構(gòu)上的集體股和個人股并存；五是人口的增減采取動股不動地的原則；六是集中的土地經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)后，向愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或?qū)I(yè)隊發(fā)包，多以投標(biāo)競標(biāo)辦法，或由投資者直接用于糧食或其他農(nóng)作物的企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營；七是利潤分配按照股權(quán)平等、同股同利的原則，根據(jù)盈利情況進行分配，也可以取得固定的股息；八是在組織機構(gòu)上，設(shè)股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，股東會一般能在履行公民權(quán)利和義務(wù)的持股人中按一人一票的原則行使表決權(quán)。

5、當(dāng)前推行土地股份合作制面臨的主要問題

一是對土地股份合作制缺乏明確的認識。由于中央對土地股份合作制改革還沒有明確的指導(dǎo)性意見，一些地方對土地股份制心存疑慮。一些地方，雖然各方面條件比較成熟，但沒有改革的動力，也沒有引起有關(guān)部門的足夠重視，對土地股份合作制缺乏明確的指導(dǎo)性意見和認識。

二是土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規(guī)范。土地股份合作制是農(nóng)村基層經(jīng)濟組織和農(nóng)民的自發(fā)行為，由于缺乏相應(yīng)的管理辦法和監(jiān)督指導(dǎo)措施，有一些內(nèi)部管理制度還有待于規(guī)范和完善。

三是土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國家對土地股份合作制企業(yè)沒有立法，不能得到國家法律和行政機關(guān)的承認，工商管理部門不予登記注冊。同時，稅務(wù)部門按個人所得稅法的規(guī)定，對村民獲取的股金紅利將征收個人所得稅。

四、積極推進農(nóng)村土地股份合作制改革的對策建議

1、充分認識推進農(nóng)村土地股份制改革的重大現(xiàn)實意義

農(nóng)村土地股份制改革是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新和有益探索，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求；是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益、增加農(nóng)民收入的客觀要求。通過推進土地股份制，既能使集體經(jīng)濟和個人優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，從而建立起真正的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；又能隨著農(nóng)村土地的統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，尤其是隨著雙層經(jīng)營體制的建立和完善，還有利于開展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等各項事業(yè)，進而提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)和促進農(nóng)村文明進步。

2、加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，消除土地股份制改革后顧之憂

從一些地方的情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著“土地換社保”的做法，這種做法其實否認了政府應(yīng)該承受的基本公共服務(wù)職責(zé)。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，在加強農(nóng)村土地股份制改革與管理的同時，必須建立健全農(nóng)村社會保障體系，完善農(nóng)民基本生活保障制度。實施失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，并根據(jù)不同年齡段保障對象的特點和要求，實行不同的生活保障。要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會保障制度，同時完善農(nóng)村最低生活保障制度。一是要完善和規(guī)范農(nóng)村最低生活保障體系，農(nóng)村最低生活保障的管理既要嚴格規(guī)范，又要從農(nóng)村實際出發(fā)。二是落實農(nóng)村最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金籌集以地方為主，地方各級人民政府應(yīng)將最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府應(yīng)加大投入。

3、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐，創(chuàng)造土地股份制改革條件

推進農(nóng)村土地股份制改革必須有效解決農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題。因此，一是要加大培訓(xùn)力度，加強中青年農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)競爭的需求。二是要大力發(fā)展不同層次的職業(yè)教育，免費職業(yè)教育，讓更多的農(nóng)村勞動力能夠通過職業(yè)教育提高勞動技能，從而提高城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力。三是要建立市場主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)節(jié)、機構(gòu)合作為一體的社會化培訓(xùn)機構(gòu)，在發(fā)揮引導(dǎo)功能的同時，將職能培訓(xùn)、技能鑒定和考核納入市場的統(tǒng)一運行過程。四是要積極拓展農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)渠道。要充分發(fā)揮全社會的力量，多渠道創(chuàng)造就業(yè)機會，并適度發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，突出發(fā)展特色經(jīng)濟，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

4、明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系——土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，進一步明確集體委托與農(nóng)民代理的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營制度下的經(jīng)營形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲写黻P(guān)系，并通過合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護。通過合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場的關(guān)系，以便更好地適應(yīng)以競爭為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟環(huán)境。應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問題。土地股權(quán)問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關(guān)系的管轄范圍，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對土地的收益享有平等合法的權(quán)益。按照這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上，已故的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。

5、促使土地產(chǎn)權(quán)的價格化

建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學(xué)地確定農(nóng)村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎(chǔ)，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調(diào)資本本位，符合土地市場發(fā)展的趨勢。因此，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的價格化實質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)資本化，通過價格評估確定土地產(chǎn)權(quán)股份的劃分和流轉(zhuǎn)，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問題。

6、確定土地資源增值的經(jīng)營主體

明晰土地產(chǎn)權(quán)股份、確定產(chǎn)權(quán)價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經(jīng)營以及規(guī)模經(jīng)營兩種類型。這樣在不宜規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)可以維持小農(nóng)經(jīng)濟滿足落后地區(qū)的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面的影響；又可以在適宜規(guī)模經(jīng)營的地方通過土地產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓建立農(nóng)業(yè)股份制公司，吸引工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟接軌。允許承包權(quán)長期不變并自由轉(zhuǎn)讓后，外來資本就會進入農(nóng)村土地市場，從農(nóng)民手中購買或租賃承包經(jīng)營權(quán)，集中土地進行規(guī)?；a(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化。

7、保護農(nóng)村耕地，限制農(nóng)業(yè)用地的用途

股權(quán)化以后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地原則上應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)為主。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的，必須由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃、批準(zhǔn)，以確保農(nóng)村土地的合理、合法用途。國家應(yīng)不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發(fā)商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產(chǎn)開發(fā)商進入農(nóng)村圈地，建立對地方各級政府的監(jiān)督體制，確保地方政府嚴格、有效執(zhí)行國家的土地改革措施，杜絕基層機構(gòu)腐敗現(xiàn)象的滋生。

將農(nóng)業(yè)股份制公司的組織形式引入我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革中，為我國的土地制度改革提供了新的設(shè)想，不僅可以建立新型的農(nóng)村生產(chǎn)模式、發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)、提供大量的工作崗位、解決農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，而且可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化建設(shè)、引入農(nóng)業(yè)高新技術(shù)、提高農(nóng)村土地的利用效率。如此將極大地推動我國的社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程，完善我國的社會主義市場經(jīng)濟體制。

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