推進(jìn)土地開發(fā)整理工作面臨的問題及對(duì)策

曹曉鐘

（大慶市國土資源局，黑龍江 大慶 163311）

推進(jìn)土地開發(fā)整理工作面臨的問題及對(duì)策

曹曉鐘

（大慶市國土資源局，黑龍江 大慶 163311）

大慶市土地整理工作得到上級(jí)國土資源部門和市領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)，取得了令人矚目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，土地開發(fā)整理工作也面臨著一些問題和存在著一些不足。繼續(xù)推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，一是拓寬土地開發(fā)整理工作思路，挖掘土地開發(fā)整理工作潛力。二是開展土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是進(jìn)一步樹立精品意識(shí)，加強(qiáng)竣工驗(yàn)收的管理工作。

土地開發(fā)；土地整理；問題；措施

近幾年來，對(duì)如何推進(jìn)土地開發(fā)整理，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，已被各級(jí)黨委和政府列入“議事日程”，列入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計(jì)中，在不斷總結(jié)土地開發(fā)整理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，樹立了宏觀開發(fā)的理念，走科學(xué)有序開發(fā)的新路子，土地開發(fā)整理的進(jìn)度和質(zhì)量明顯加快，取得了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

一、土地開發(fā)整理工作的主要任務(wù)和目標(biāo)

針對(duì)當(dāng)前土地開發(fā)整理多為局部地塊和單項(xiàng)目標(biāo)行為的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，土地開發(fā)整理工作的根本任務(wù)是形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求，從現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求來看，土地開發(fā)整理尤其是農(nóng)地整理工作有以下五方面任務(wù)和目標(biāo)：

1.增加耕地有效面積。在挖掘現(xiàn)有土地利用潛力的前提下，通過土地開發(fā)整理的多種方法和手段來增加有效耕地面積，以彌補(bǔ)建設(shè)用地對(duì)耕地的占用，促進(jìn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這一任務(wù)目標(biāo)也是現(xiàn)階段土地開發(fā)整理的主要目標(biāo)。

2.加快城鄉(xiāng)一體化步伐。土地開發(fā)整理是按照現(xiàn)代化的生產(chǎn)要求進(jìn)行的一種資源再配置過程，反過來又可以為城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)提供廣闊的土地資源空間。土地開發(fā)整理要實(shí)現(xiàn)以建制鎮(zhèn)為單位，與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，耕地向集約化集中的目標(biāo)。

3.調(diào)整人地對(duì)應(yīng)關(guān)系。按照社會(huì)生產(chǎn)力的要求，通過土地開發(fā)整理對(duì)土地利用中產(chǎn)生的人與地及人與人的關(guān)系，予以調(diào)整和適度組織重配，使人們對(duì)土地開發(fā)、利用和保護(hù)更趨合理，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場的進(jìn)一步發(fā)育，調(diào)整人地關(guān)系和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，來優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

4.提高土地生產(chǎn)能力。即通過對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等土地利用方式、強(qiáng)度的調(diào)整，改善土地生產(chǎn)、生態(tài)條件，保持和提高土地再生產(chǎn)的能力，以持續(xù)獲得人們生產(chǎn)和生活所需求的產(chǎn)品。

5.實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。在土地開發(fā)整理過程中，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展理論為先導(dǎo)，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益三者并重。目前，我省制定的“撤村并點(diǎn)”項(xiàng)目即是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三種效益并重的體現(xiàn)，這一工作要結(jié)合土地整理和新農(nóng)村建設(shè)及土地的整體流轉(zhuǎn)進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

二、土地開發(fā)整理工作面臨的問題和存在的不足

按照土地開發(fā)整理工作的目標(biāo)和任務(wù)，大慶市自2001年開展土地整理工作以來，到2009年底，全市已完成國家和省級(jí)土地整理項(xiàng)目20個(gè)，新增耕地2228.7081公頃，得到上級(jí)國土資源部門和市領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)，取得了令人矚目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，土地開發(fā)整理工作也面臨著一些問題和存在著一些不足。

1.土地開發(fā)整理的后備資源越來越少，困難越來越多，投資越來越大。按照大慶可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際，土地開發(fā)整理是在體現(xiàn)新增耕地、建設(shè)新農(nóng)村和保障市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。目前，我市可供新增耕地和建設(shè)新農(nóng)村的地域逐步減少，土地開發(fā)整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積較大，較易整理的地塊基本上已經(jīng)實(shí)施了開發(fā)整理。筆者認(rèn)為，今后我市土地開發(fā)整理將面臨著后備資源越來越少、困難越來越多、投資越來越大的局面。

2.村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制時(shí)間滯后、層次不高，影響了農(nóng)村宅基地的整理。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃相銜接的具體規(guī)劃，是農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一級(jí)因經(jīng)費(fèi)和技術(shù)力量得不到保障，幾年都編制不出來，有的編制出來了，或時(shí)間滯后、或規(guī)劃層次不高、或因鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的更換而變更，造成村鎮(zhèn)建設(shè)無序，“空心村”、“偏遠(yuǎn)村”得不到有效的整理。因此，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制的水平，將影響今后農(nóng)村宅基地整理的進(jìn)度和質(zhì)量。

3.有的基層干部缺乏高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，重進(jìn)度、輕質(zhì)量，精品工程不多。個(gè)別基層干部還沒有把土地整理工作作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計(jì)來考慮，也沒有從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的角度去考慮如何搞好土地開發(fā)整理。有的整理項(xiàng)目未嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)劃組織實(shí)施，對(duì)施工質(zhì)量檢查監(jiān)督也不夠，影響了土地開發(fā)整理的質(zhì)量。

4.有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目后續(xù)管理跟不上，承包政策不落實(shí)，形成新的拋荒。近年來，我市按照標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求，大力開展農(nóng)地整理，使之成為“田成方、路成框、渠相通、樹成行、進(jìn)得去、出得來、兜得轉(zhuǎn)”的新格局。由于有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村沒有建立管理工作責(zé)任制，或者雖然建立了管理工作責(zé)任制，但工作不落實(shí)，有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后沒有及時(shí)分到農(nóng)戶，因而，有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，沒有幾年就出現(xiàn)“水渠堵塞、樹苗枯萎、道路塌陷”。有的沒有及時(shí)耕種，形成了新的拋荒，少數(shù)土地開發(fā)整理后，土地的利用率和產(chǎn)出率不高。

三、推進(jìn)土地開發(fā)整理工作的應(yīng)對(duì)措施

《新土地管理法》實(shí)施后，我國土地管理進(jìn)入土地用途管制制度的時(shí)代，保護(hù)耕地、確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。然而，城市化必然占用一定數(shù)量的耕地，我們既要反對(duì)那些因害怕失去耕地而不搞新農(nóng)村建設(shè)的典型的“小農(nóng)意識(shí)”，也要防止出現(xiàn)不顧我國人多地少、土地資源稀缺的基本國情，不采取集約用地的錯(cuò)誤傾向，要把兩者統(tǒng)一起來。首先要在思想上引起高度重視，把土地開發(fā)整理工作作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)耕地總量占補(bǔ)平衡、維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)來抓。

1.拓寬土地開發(fā)整理工作思路，挖掘土地開發(fā)整理工作潛力。土地開發(fā)整理可分為集鎮(zhèn)土地整理和農(nóng)地整理。過去幾年，我們著重對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對(duì)地塊零碎、溝浜交錯(cuò)、路渠不配套、地形高低不平、地類交叉的土地進(jìn)行統(tǒng)一整理，實(shí)施土地平整。今后，應(yīng)進(jìn)一步拓寬思路，與時(shí)俱進(jìn)、挖掘潛力，一是推進(jìn)通過土地整理新增加的耕地面積列入基本農(nóng)田面積，確保土地開發(fā)整理后的可持續(xù)利用，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件。二是推進(jìn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中。對(duì)條件具備的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），在一戶一宅的原則下，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，在城鎮(zhèn)住宅區(qū)聯(lián)建住房或經(jīng)濟(jì)適用房；引導(dǎo)零散自然村和區(qū)域規(guī)模小、群眾有要求的行政村向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，限期完成“空心村”改造，大力開展農(nóng)村宅基地整理，爭取建設(shè)用地置換指標(biāo)。

2.開展土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。根據(jù)我省國土資源廳和國土資源部提出的新要求，土地整理項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題及面臨的新形勢，筆者認(rèn)為，要在科學(xué)分析潛力的基礎(chǔ)上，土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃既要可行又要科學(xué)，既要超前又要長遠(yuǎn)。因此，要著眼于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，著眼于實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化這樣的目標(biāo)，來開展土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，把土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃作為落實(shí)城市總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的具體規(guī)劃，使其更具有科學(xué)性、超前性、合理性。

3.進(jìn)一步樹立精品意識(shí)，加強(qiáng)竣工驗(yàn)收的管理工作。一是加強(qiáng)質(zhì)量管理。要把土地整理作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作來抓，要作為保護(hù)耕地、增加有效耕地面積、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重大措施來抓。要把土地整理工作作為民心工程、實(shí)事工程來抓。因此，在千方百計(jì)加快土地開發(fā)整理工程進(jìn)度的同時(shí)，也要牢固樹立質(zhì)量第一思想。二是實(shí)行陽光操作。對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目要完善公開招投標(biāo)制度、資金使用制度和工程質(zhì)量跟蹤管理制度?？h（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)均應(yīng)建立質(zhì)量監(jiān)督小組，發(fā)現(xiàn)不符合要求的，及時(shí)督促返工重做,及時(shí)對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)資金的使用管理，要嚴(yán)格按照上級(jí)規(guī)定及專項(xiàng)資金管理制度執(zhí)行，做到專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ谩＝⑼凉?、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財(cái)政等部門和工程技術(shù)人員參加的質(zhì)量驗(yàn)收小組，進(jìn)行初驗(yàn)和驗(yàn)收，對(duì)優(yōu)質(zhì)工程和精品工程要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)質(zhì)量不合格的工程，要實(shí)行處罰，并實(shí)行質(zhì)量保證期。三是強(qiáng)化竣工驗(yàn)收后的管理工作。土地整理工程竣工驗(yàn)收后將移交給農(nóng)業(yè)部門管理和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負(fù)責(zé)耕種，為避免新的拋荒和投資浪費(fèi)，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)，建立承包責(zé)任制，出臺(tái)一定的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民以科技為動(dòng)力、區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會(huì)化服務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營格局，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

〔責(zé)任編輯：李 霞〕

P208

A

1002-2341(2011)03-0068-02

2011-04-23

曹曉鐘（1962-），女，黑龍江大慶人，工程師，從事土地管理研究。