云南集體林地確權(quán)存在的歷史問題與解決對策*

雷 敏

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

云南集體林地確權(quán)存在的歷史問題與解決對策*

雷 敏

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

明確集體林地權(quán)屬是2006年啟動的云南集體林權(quán)制度改革的核心內(nèi)容。通過確權(quán)，將集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)明晰到各類林業(yè)經(jīng)營主體，以法律維護集體林權(quán)的效力，保障各類經(jīng)營主體的切身利益。我國的集體林權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變革，本次集體林地確權(quán)就遇到了歷次林權(quán)改革遺留下來的一些問題。合理解決歷史遺留問題，成為成功化解矛盾的關鍵。

集體林權(quán)制度改革;確權(quán);歷史問題;解決對策

明確集體林地、林木所有權(quán)或使用權(quán)是2006年啟動的集體林權(quán)制度改革的核心內(nèi)容。集體林地確權(quán)通過承包經(jīng)營、折股量化、股權(quán)到戶等形式，把集體林木所有權(quán)和林木林地使用權(quán)明晰到經(jīng)營主體，進行林權(quán)登記，換發(fā)、核發(fā)林權(quán)證，切實維護林權(quán)證的法律效力。

集體林權(quán)制度改革是一個歷史的發(fā)展過程，在數(shù)次的改革中，難免留下各種各樣的問題，這些問題對本次的集體林地確權(quán)產(chǎn)生了不可忽視的影響。因此，尊重歷史，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，成為本次云南集體林改的基本原則。

一、云南集體林地確權(quán)的范圍

集體林地的確權(quán)是集體林權(quán)制度改革的首要任務，本次云南深化集體林權(quán)制度改革確權(quán)的范圍是集體商品林，包括了非天保工程區(qū)的集體商品林木、林地及宜林荒山、荒地，天保工程區(qū)的集體人工商品林木及宜林荒山、荒地等，確權(quán)的重點是對權(quán)屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地。本著尊重歷史，保持政策穩(wěn)定性的基本原則，對已明晰權(quán)屬的集體林地、林木，繼續(xù)予以穩(wěn)定完善。

但在本次云南集體林地確權(quán)過程中，我們發(fā)現(xiàn)，在解決歷史遺留問題上，除了上述基本原則外，還需要結(jié)合各地的實際情況。云南集體林地的歷史問題比較多地集中在自留山、責任山、四荒地、飛地、插花地等林地上，對此，我們對云南各地解決這些問題的政策和措施進行了調(diào)查和整理。

二、“兩山”確權(quán)中存在的歷史問題及解決對策

(一) “兩山”確權(quán)中存在的歷史問題

20世紀80年代初期，全國開展林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制，其中的核心是實現(xiàn)林業(yè)的生產(chǎn)責任制。林業(yè)“三定”的具體內(nèi)容是依照土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的模式，在確認集體擁有林地的所有權(quán)的同時，按照農(nóng)業(yè)集體組織成員家庭的人口和勞動力的情況將集體林地劃分為自留山，承包責任山，也就是俗稱的“兩山”。

根據(jù)林業(yè)“三定”時期的政策，自留山使用權(quán)歸個人，“生不增、死不減”，長期無償使用，允許繼承。自留山上的林木歸個人所有，其經(jīng)營不需要簽訂承包合同，自留山的經(jīng)營者持有自留山證。責任山則是農(nóng)戶承包經(jīng)營的集體山林，實行承包經(jīng)營的政策，承包者必須與發(fā)包方簽訂承包合同，明確雙方的責權(quán)利，林地所有權(quán)屬集體，個人享有承包經(jīng)營管理權(quán)，在承包期內(nèi)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)歸責任山主所有，承包期內(nèi)允許繼承。

在2006年啟動的集體林權(quán)制度改革中，本著保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，尊重歷史，取信于民的原則，自留山、責任山由自留山主或權(quán)利人提出申請，提交有關證書或證明材料，審核后發(fā)給林權(quán)證。

但由于林業(yè)“三定”的時間比較久，加之當時劃定過程中的疏漏，形成了一些歷史遺留問題，對2006年開始的集體林地確權(quán)造成了一定影響，問題主要表現(xiàn)在以下幾方面:1.原來未劃分過“兩山”的村民小組，是否可以補劃?2.林業(yè)“三定”時頒發(fā)的證書有錯誤的，應如何處理?3.自留山、責任山到戶后，群眾對林權(quán)意識不強，出現(xiàn)了相互造林的情況，如何調(diào)處?4.對“五保戶”的自留山、責任山如何處理?5.戶與戶之間自留山、責任山面積懸殊過大，是否可以重新調(diào)整?6.自留山、責任山被集體收歸統(tǒng)一經(jīng)營造林的，應如何處理?7.已劃分到戶的自留山、責任山被村集體流轉(zhuǎn)的如何處理?8.“兩山并一山”的，如果群眾要求恢復，按自留山、責任山實行管理的，如何處理?

(二)解決對策

上述問題在云南各地進行的集體林地確權(quán)中都不同程度地存在，通過對比紅河州、普洱市、文山州以及元江縣等州縣的地方性文件，針對“兩山”確權(quán)中的歷史問題，云南各地基層政府的解決對策如下:

1.關于未劃分過“兩山”的村民小組，本次林改是否補劃的問題。從云南各地的集體林改文件來看，如果林業(yè)“三定”時未劃定自留山、責任山的，允許補劃。但條件是大多數(shù)群眾要求劃定自留山、責任山且集體林地條件允許。從程序上來看，必須通過召開村民會議，補劃決議得到三分之二以上多數(shù)同意。

2.林業(yè)“三定”時頒發(fā)的證書有錯誤的問題。有錯必糾是解決問題的唯一方法，本次林改中發(fā)現(xiàn)林業(yè)“三定”頒發(fā)的證書確有錯誤的，應本著實事求是、區(qū)別對待、相互協(xié)商、達成共識、有錯必糾的原則，重新審查。各地的做法是，如果通過核實，證據(jù)確鑿的可以登記發(fā)證;若由于山主錯報、錯登或工作失誤，造成錯發(fā)山林權(quán)證的，應予糾正，然后登記發(fā)證;一時無法查清的，暫緩登記發(fā)證;對于有證無山的，如果集體有機動地的可按持證面積劃給林地，如果集體沒有機動地的，可以不劃給;對于一山多證的情況，以人民政府頒發(fā)的有效證書為準，對多份有效證書要查實發(fā)證時間，原則上以先發(fā)的為準。

3.對群眾相互造林的問題。盡管劃定了自留山和責任山，但在現(xiàn)實生活中，經(jīng)常出現(xiàn)在他人的自留山、責任山上植樹造林，本次林改中出現(xiàn)自留山主、責任山主與種植者爭奪林權(quán)的情況。各地解決這一問題一般由雙方進行協(xié)商解決，按照協(xié)商一致的結(jié)果核發(fā)林權(quán)證。協(xié)商不成時，由相關部門進行調(diào)處林權(quán)爭議的辦法進行調(diào)處，按調(diào)處結(jié)果核發(fā)林權(quán)證。

4.對“五保戶”的自留山、責任山的處理?！拔灞簟笔寝r(nóng)村中被列為“五保”對象的孤寡老人，多數(shù)與村集體簽訂遺贈撫養(yǎng)協(xié)議，其生養(yǎng)死葬都由村集體負責，死亡后其財產(chǎn)歸村集體所有。自留山、責任山的經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)屬于“五保戶”的財產(chǎn)性權(quán)益，應與其他村民同等對待，不得收回其自留山和責任山，且應享受集體林權(quán)的分配?！拔灞簟比ナ篮?，其自留山和責任山應當按照《繼承法》及相關規(guī)定處理，即“雙方有撫養(yǎng)協(xié)議的，按協(xié)議處理;沒有撫養(yǎng)協(xié)議的，死者有遺囑繼承人或法定繼承人要求繼承的，按遺囑繼承或法定繼承處理，但集體組織有權(quán)要求扣回‘五?！M用”。也就是說， “五保戶”去世后，沒有繼承人主張繼承的，包括自留山、責任山經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)益在內(nèi)的所有財產(chǎn)利益都歸村集體。

5.對于戶與戶之間自留山、責任山面積懸殊過大的問題。林業(yè)“三定”后，經(jīng)過20多年的人口變化，戶與戶之間所占山林面積懸殊較大，甚至出現(xiàn)“無山戶”和“無山主”的現(xiàn)象。對于這一現(xiàn)象，本次林改中一般不允許重新調(diào)整，即只要“三定”時分配是合理的，按照法律和政策規(guī)定，應當予以維護。但有以下情況之一的可以進行重新發(fā)包:⑴死亡缺戶，原自留山或責任山主沒有法定繼承人的，其經(jīng)營的山林可由集體收回重新發(fā)包;⑵承包者舉家遷入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，自己提出將承包的山林退回集體另行處置的，其經(jīng)營的山林可由集體收回重新發(fā)包?？梢姡{(diào)整“兩山”面積，重新發(fā)包的事由是“兩山”無人經(jīng)營。

6.自留山、責任山被集體收歸統(tǒng)一經(jīng)營造林的問題。自留山、責任山被集體收歸統(tǒng)一造林的，在這次改革中，可按以下辦法進行處理:(1)落實“誰造誰有”政策。在穩(wěn)定自留山和責任山林地使用權(quán)不變的前提下，所造林木可由集體與農(nóng)戶協(xié)商確定分成比例。(2)進行重新調(diào)整。集體向農(nóng)戶收取一定的營林費用后，將自留山、責任山歸還個人，或重新劃定自留山、責任山。(3)維持承包合同。如果自留山和責任山拋荒后，被集體收回又重新發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他農(nóng)戶承包經(jīng)營，且手續(xù)齊全、程序合法的，繼續(xù)執(zhí)行承包合同。應該說，這三種辦法不是孤立實施的，被集體統(tǒng)一經(jīng)營的“兩山”經(jīng)營權(quán)仍然屬于農(nóng)戶，原則上要確認農(nóng)戶的林權(quán)，如果集體要繼續(xù)經(jīng)營或者已經(jīng)將“兩山”承包給其他農(nóng)戶的，則應該重新劃給林地。孤立地理解政策規(guī)定，容易造成農(nóng)戶受損。

7.已到戶的自留山、責任山被村集體流轉(zhuǎn)的問題。本次林改中還發(fā)現(xiàn)一類情況，就是已劃分到戶的自留山、責任山被村集體流轉(zhuǎn)，對此類情況在解決時應當區(qū)別對待，如果未經(jīng)山主同意而流轉(zhuǎn)的，則屬侵權(quán)行為，應停止侵害。尚未造成損失的，要依法恢復原狀，歸還“兩山”，造成損失的，村集體要依法照價賠償，并簽訂書面合同約定歸還日期或重新劃給自留山、責任山。如果經(jīng)過山主同意而流轉(zhuǎn)的，并且山主從中得到了分成收益的，流轉(zhuǎn)合同有效。合同到期后，如果山主要求將山劃回自己經(jīng)營的，應當劃回;愿意繼續(xù)給他人經(jīng)營的，應當由山主直接與經(jīng)營者簽訂合同。

8.對于“兩山并一山”的問題。林業(yè)“三定”后，自留山、責任山在經(jīng)營過程中，出現(xiàn)了“兩山并一山”的情況，但“兩山”的取得依據(jù)、經(jīng)營權(quán)范圍都不一樣，這種混同經(jīng)營的狀況容易造成林權(quán)的紊亂。本次林改中，各地的解決辦法是，核實四至界線后進行林權(quán)登記，核 (換)發(fā)林權(quán)證。林權(quán)證上按照原來自留山、責任山的四至界限進行登記。

總體而言，云南集體林改對林業(yè)“三定”時期確定的自留山、責任山經(jīng)營權(quán)給予維護。對于因時間、人口、政策等變化而引起的“兩山”經(jīng)營情況的變化，采取尊重歷史的態(tài)度，保持現(xiàn)狀。對于無人管理經(jīng)營，確實需要調(diào)整的，本次林改按照林地確權(quán)的程序，重新確定林權(quán)人。

三、“四荒地”確權(quán)中存在的歷史問題及解決對策

(一) “四荒地”確權(quán)中存在的歷史問題

進入20世紀90年代后，集體林權(quán)制度的變革主要表現(xiàn)在林權(quán)的市場化運作。1995年國家體改委和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》，綱要明確指出要以多種方式流轉(zhuǎn)宜林“四荒地使用權(quán)，開辟人工活立木市場，允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經(jīng)營等形式，使森林資產(chǎn)變現(xiàn)?！?998年第九屆人大常委會第四次會議修訂的《土地管理法》第九條規(guī)定:“國有和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用?！弊源耍寝r(nóng)業(yè)人口可以通過競標、拍賣、租賃等方式獲得荒地、荒山、荒坡、荒溝等的使用權(quán)，而荒地、荒山、荒坡、荒溝也習慣性地被稱為“四荒地”。

允許承包、流轉(zhuǎn)“四荒地”，體現(xiàn)了國家鼓勵充分、合理利用土地的政策，但經(jīng)過近20年的變化，“四荒地”的使用、管理出現(xiàn)了一些混亂的現(xiàn)象，本次集體林地確權(quán)對于規(guī)范“四荒地”提供了契機。本次林改對“四荒地”確權(quán)的基本政策是:當?shù)卮迕褚婪ㄈ〉眉w“四荒地”使用權(quán)的，按“四荒地”使用證的四至界線和面積逐戶逐塊核實后換發(fā)林權(quán)證;對至今尚未綠化和開發(fā)利用的“四荒地”，由村組發(fā)出限期造林或收回通知書。自然人、法人等經(jīng)濟實體依法租賃、承包的“四荒地”，手續(xù)完備的繼續(xù)履行原承包合同。合同期滿后，是繼續(xù)租賃承包，還是收回落實“四權(quán)”，由村民代表大會討論決定。

“四荒地”在確權(quán)過程中遇到的歷史問題主要集中在以下幾個方面:1.“四荒地”轉(zhuǎn)讓證上的面積少于實際面積。2.“四荒地”是有林地。3.“四荒地”變?yōu)楦?，且納入承包計稅面積。4.“四荒地”有償轉(zhuǎn)讓后，未交轉(zhuǎn)讓費或者未交清轉(zhuǎn)讓費。5.“四荒地”經(jīng)過歷次林改，出現(xiàn)一山多證，一證多山，有山無證，有證無山，界限不清等多種情況。

(二)解決對策

針對上述問題，云南各地政府解決的基本措施是:1.“四荒地”轉(zhuǎn)讓證上的面積少于實際面積的，應根據(jù)實際，實事求是重新核查，與實際面積為準，核發(fā)全國統(tǒng)一的集體林權(quán)證，不再另行收費。2.已轉(zhuǎn)讓的“四荒地”事實上屬于有林地的，只能尊重歷史，不再另行調(diào)整，核實面積，換 (發(fā))新證。3.“四荒地”變?yōu)楦?，且納入承包計稅面積的，要從實際出發(fā)，只能統(tǒng)計為耕地，不再列為林地統(tǒng)計。4.“四荒地”有償轉(zhuǎn)讓后，未交轉(zhuǎn)讓費，或者未交清轉(zhuǎn)讓費的，應本著實事求是的原則，分別對待。至今未交轉(zhuǎn)讓費的，將土地收歸集體統(tǒng)一處理。未交清轉(zhuǎn)讓費的，責令必須一次性全部交清，核發(fā)全國統(tǒng)一的林權(quán)證。5.對于經(jīng)歷次林改，出現(xiàn)一山多證，一證多山，有山無證，有證無山，界限不清等問題，應本著實事求是，既尊重歷史又依法依規(guī)，認真核查，尋找依據(jù)，確權(quán)發(fā)證。

以上措施充分體現(xiàn)了尊重歷史，實事求是的原則。一方面肯定了“四荒地”經(jīng)營人的既得權(quán)益;另一方面，對管理中出現(xiàn)的疏漏勇于承認，根據(jù)土地的現(xiàn)有狀況確認土地用途和權(quán)屬。

四、“飛地”、“插花地”確權(quán)中存在的歷史問題及解決對策

(一) “飛地”、“插花地”確權(quán)中存在的歷史問題

“飛地”是一個地理學上的名詞，是指隸屬于某一行政區(qū)域管轄但不與本區(qū)毗連的土地。簡言之，就是管轄機關不能直接從自己管轄的土地到達“飛地”，必須“飛”過其他機關管轄的屬地才能到達?！安寤ǖ亍?，是指兩個或兩個以上單位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地，雙方土地互相楔入，形成犬牙交錯的地界，或一方的土地落在另一方土地范圍內(nèi)。由于飛地、插花地的特殊屬性，在行政管理、土地利用等方面存在很多的困難，多數(shù)情況下處于不管或者管理粗放的狀態(tài)。

在集體林權(quán)制度改革過程中，“飛地”、“插花地”的林地確權(quán)是產(chǎn)生林權(quán)糾紛最多、解決難度最大的一類問題，這是因為飛地、插花地的形成主要是歷史原因造成的。例如，在我們對云南保山市集體林改的調(diào)查中了解到，由于行政區(qū)劃界線的不斷調(diào)整，保山市與德宏州、保山市內(nèi)的縣與縣、村與村之間都存在著大量的插花地、飛地，這些地域在進行集體林地確權(quán)時，不同的利益主體都提出了權(quán)屬要求。有些問題則是非林地所有者在這些地域上植樹造林，管理了較長時間，本次林改中，主張對山林進行時效占有。

(二)解決對策

對于“飛地”、“插花地”，由于歷史原因?qū)е碌募m紛，國家土地局早在1995年頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進行了規(guī)定。處理原則是: (1)村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村農(nóng)民集體實際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán);(2)農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，應視為現(xiàn)使用者所有;連續(xù)使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。

在云南集體林權(quán)改革過程中，對“飛地”、“插花地”的解決主要由政府部門進行行政調(diào)解，調(diào)解的依據(jù)就是國家土地局1995年的規(guī)定，即根據(jù)爭議林地的現(xiàn)有使用情況，結(jié)合時效原則來確定;如果不滿20年的，該宗林地由其行政歸屬的農(nóng)業(yè)集體來行使所有權(quán)，依據(jù)“誰種誰有”的原則，非所有權(quán)的實際使用者對其種植的林木享有所有權(quán)，雙方通過協(xié)商、購買、租賃、置換等方式來解決林地所有權(quán)與林木所有權(quán)不一致的問題。

在云南集體林地確權(quán)過程中，除了上述歷史問題外，還有其他一些問題，例如墳山、權(quán)屬憑證遺失等等。在解決對策上都是本著尊重歷史、穩(wěn)定第一的原則，對于爭議較大，實在無法解決的，先擱置爭議，條件成熟再行解決。

Problems and Solutions in Confirming the Ownership of Collective Forest Land

LEI Min
(Chuxiong Normal University，Chuxiong 675000，China)

Confirming the ownership of collective forest land is a major task of the program started in 2006 concerning the reform of collective forest land ownership institution．The program aims to clarify the use right of the collective forest land and the ownership of the forests．By doing this，the land，the forests and the right of their owners are protected by law．Some problems left behind in previous reforms also arise in confirming the ownership of collective forest land．Thus，solving the problems in a reasonable and effective way is the key to reconcile the conflicts．

confirming the ownership of collective forest land;problems;solutions

F326.20

A

1671－7406(2011)08－0068－04

云南省教育廳科學研究基金項目，項目編號:09Y0407。

2011－04－30

雷 敏 (1978—)，女，云南石屏人，楚雄師范學院政管系講師，研究方向:法學教育理論與實踐、民法學物權(quán)制度。

(責任編輯 劉祖鑫)