重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下教育公平的實(shí)現(xiàn)

□ 侯國躍 張成晟

重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下教育公平的實(shí)現(xiàn)

□ 侯國躍 張成晟

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的核心課題。黨中央在全面分析國內(nèi)外形勢的基礎(chǔ)上，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大方針，其重中之重是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展。教育公平，一直是近些年來公眾熱議的命題。可以說，要解決“三農(nóng)”問題和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須重視教育公平問題。我們注意到，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]3號文件）明確要求重慶“建設(shè)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”，因此，重慶必須抓住機(jī)會，積極采取措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，改變重慶城鄉(xiāng)教育差距巨大的面貌，同時也為全國教育改革提供試驗(yàn)成果。

一、重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下教育公平的內(nèi)涵

（一）教育公平與城鄉(xiāng)教育公平

教育公平指的是每個社會成員在享受公共教育資源時受到公平和公正的對待。教育公平的內(nèi)涵包括三個層次：教育起點(diǎn)公平，教育過程公平和教育結(jié)果公平。教育起點(diǎn)公平是教育公平最基本、最明顯的標(biāo)志，是要尊重和保護(hù)每個公民的基本人權(quán)和自由發(fā)展，包括教育權(quán)利公平和教育機(jī)會公平，衡量標(biāo)準(zhǔn)是“讓人人都享有受教育的機(jī)會”；教育過程公平是指在實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平后，通過相應(yīng)的制度、政策繼續(xù)體現(xiàn)和維護(hù)教育公平，包括教育資源和經(jīng)費(fèi)投入的公平等；教育結(jié)果的公平，是指最終體現(xiàn)在學(xué)生學(xué)業(yè)成果上的公平，即學(xué)業(yè)成功并被社會所接納的機(jī)會是平等的，個人在接受一定教育后，都能獲得較為一致的學(xué)識水平和能力水平，而不是指絕對的相同。

只有實(shí)現(xiàn)了教育公平，處于社會較低階層的弱勢群體才有與社會其他階層處于同一起點(diǎn)的機(jī)會。正如杜威等改革者認(rèn)為，在存在經(jīng)濟(jì)、社會地位等方面存在巨大不平等的情況下，教育給人提供公平競爭、向上流動的機(jī)會。這能夠使弱勢者擺脫自身所在群體的局限，能夠顯著的改善自己的生存狀態(tài)和社會地位，減少社會性的不公平。所以教育公平對于本身處于農(nóng)村地區(qū)的弱勢群體有著十分重要的意義。

（二）重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下教育公平的意義

從宏觀上看，實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的教育均衡發(fā)展，為重慶的新農(nóng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的教育基礎(chǔ)，有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。教育是一個國家發(fā)展的基石，同樣也是重慶地區(qū)發(fā)展的基石，現(xiàn)階段重慶地區(qū)城鄉(xiāng)差距大的重要原因之一就是因?yàn)槌青l(xiāng)之間的教育差距巨大，反過來越拉越大的教育上的差距進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)重慶市城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，其主要意義在于提高整個重慶地區(qū)的人口素質(zhì)，為重慶新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供人才儲備。一個地區(qū)的發(fā)展，說到底是人的發(fā)展，只有得到了充分的教育機(jī)會，人口素質(zhì)得到提高，才能具備更具前瞻性的意識，掌握更先進(jìn)的科技，使得地方的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力得到發(fā)展。也只有將教育發(fā)展起來，建立一個完善的農(nóng)村教育體系，才能為地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)提供長久的支持。

從微觀上看，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的教育公平，也是對農(nóng)村人口個體命運(yùn)的關(guān)照?，F(xiàn)代社會早已進(jìn)入“知識經(jīng)濟(jì)”的時代，教育、文化和研究開發(fā)是知識經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，教育是知識經(jīng)濟(jì)時代最主要的部門，知識和高素質(zhì)的人力資源是最為重要的資源。一個個體要成為對于社會而言有價值有意義的人才，必須掌握一定的知識，是否能掌握和現(xiàn)代社會需要相匹配的知識又是和接受教育的機(jī)會息息相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)得到發(fā)展，農(nóng)村人口擁有更充分的教育資源，他們才能獲得充分的知識，積極參與到社會生產(chǎn)建設(shè)的活動中來，缺乏教育的資源，也就意味著缺乏知識，這樣的人是無法跟上社會的步伐，也無法改變自己的命運(yùn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的公平，也就是給予農(nóng)村地區(qū)的人們提高自身素質(zhì)、改變自己命運(yùn)的機(jī)會，這是微觀意義上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下實(shí)現(xiàn)教育公平的意義所在。

二、重慶城鄉(xiāng)教育不公之現(xiàn)狀及成因

（一）重慶城鄉(xiāng)教育不公之現(xiàn)狀

當(dāng)前重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，面對的最大的問題便是教育資源分布極不合理和平衡，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)分配不公。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2011年3月8日的報(bào)道，近10年來，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不足4%。教育經(jīng)費(fèi)的投入不足，是造成優(yōu)質(zhì)教育資源整體稀缺的重要原因。在捉襟見肘的經(jīng)費(fèi)面前，“百年大計(jì)、教育為本”的口號多少顯得有些力不從心。而教育經(jīng)費(fèi)分配的不公平則是教育資源分配不公的突出體現(xiàn)。教育經(jīng)費(fèi)投入到農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校較少。目前全市農(nóng)村地區(qū)學(xué)校已經(jīng)實(shí)行九年義務(wù)教育，解決了學(xué)生入學(xué)困難的問題，但是由于長期以來積累問題太多，教學(xué)條件仍然較差。以中學(xué)教育為例，重點(diǎn)中學(xué)一直是地方財(cái)政投入的重點(diǎn)，而在一小時經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，有重點(diǎn)中學(xué)47所，渝東北翼和渝東南翼地區(qū)分別只有重點(diǎn)中學(xué)10所和4所，差距巨大。

2.城鄉(xiāng)教育設(shè)施差距大。處于城市區(qū)域的學(xué)校，一般投入都比較多，且基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村學(xué)校，公共教育的資源遠(yuǎn)比農(nóng)村地區(qū)豐富。以公共圖書館為例，一小時經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)共有公共圖書館26個，藏書共87190冊，而渝東北翼與渝東南翼分別有公共圖書館11個和6個，藏書7858冊和3751冊。這個數(shù)據(jù)凸顯了在教育設(shè)施這方面城鄉(xiāng)之間有著不可逾越的鴻溝。

3.城鄉(xiāng)師資力量差異懸殊。雖然重慶市制定政策，使農(nóng)村代課老師通過考試轉(zhuǎn)正，獲得了編制，但不得不承認(rèn)的是，優(yōu)秀教師還是集中在城市的小學(xué)和中學(xué)。農(nóng)村中小學(xué)教師的生活條件和工作環(huán)境都比較差，獲得的待遇也不高，導(dǎo)致許多優(yōu)秀的教師轉(zhuǎn)向了各方面條件更好和待遇較好的城市，這就形成了農(nóng)村教師大量短缺且水平較差的局面。

4.城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平不均衡。正如以上第一點(diǎn)所論述的那樣，重慶城鄉(xiāng)之間的教育發(fā)展水平差距也比較突出?；A(chǔ)教育方面，重點(diǎn)中小學(xué)、示范學(xué)校均集中于以城市為主體的一小時經(jīng)濟(jì)圈，而渝東北東南兩翼的數(shù)量都很少。

5.農(nóng)村留守兒童學(xué)校教育缺失。根據(jù)重慶市婦聯(lián)完成的《重慶市農(nóng)村留守兒童狀況專題調(diào)研報(bào)告》顯示，至2007年8月底，全市有0~16歲農(nóng)村未成年人440.3萬，其中留守兒童235.2萬，占農(nóng)村未成年人總數(shù)的53.41%，而且是主要分布在兩翼地區(qū)，他們接受的正規(guī)學(xué)前教育很少，學(xué)習(xí)狀況不容樂觀，處在貧困中的留守兒童還面臨著失學(xué)、輟學(xué)的危機(jī)。

（二）重慶城鄉(xiāng)教育不公的成因

為何在政府日益加大教育投入的今天，人們卻感覺教育公平的問題愈加突出？如果把這個問題放在重慶地區(qū)來看的話，重慶固有的城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)起著決定性的作用。

重慶是一個有著大城市帶大農(nóng)村、大庫區(qū)的年輕直轄市，有著城鄉(xiāng)二元對立和庫區(qū)并存的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，本來城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上就存在著巨大的差異。整個重慶的發(fā)展受著這種結(jié)構(gòu)的瓶頸效應(yīng)的影響，發(fā)展被大大制約。正是由于這種情況的存在，大城市和大農(nóng)村、大庫區(qū)的教育發(fā)展也呈現(xiàn)著極不平衡的態(tài)勢，教育公平難以得到徹底的實(shí)現(xiàn)。我們可以引用一組數(shù)據(jù)來說明重慶存在的具有強(qiáng)烈反差的二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)是反映城鄉(xiāng)居民生活水平差異的一個指標(biāo)，其用S來表示，S=S1-S2，式中S1為農(nóng)村居民人均純收入，S2為城市居民人均可支配收入。當(dāng)S≥0.5時，即農(nóng)村居民的人均純收入不足城市居民人均可支配收入的一半時，處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)；當(dāng)0.2≤S〈0.5時，處于由二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化過渡時期；當(dāng)S〈0.2時，則基本完成了城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2009》及《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2008》的數(shù)據(jù)，我們可知：從2006年到2009年，重慶市農(nóng)村人均純收入 （S1）分別為：2873.83元、3509.29元、4126.21元、4478.35元，而2006年到2009年中，城市居民人均可支配收入則分別為：11569.74元、13715.25元、15708.74元、17191.10元，經(jīng)過簡單計(jì)算則可得到重慶市城鄉(xiāng)收入差異系數(shù)（S=S1-S2）分別為：0.752、0.745、0.738、0.740，近四年的城鄉(xiāng)收入差異系數(shù)均大于0.5，且并沒有明顯的下降趨勢。這一系列數(shù)據(jù)反映了重慶市的城鄉(xiāng)分化嚴(yán)重，并且沒有明顯的減緩趨勢。隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展，由于這一差距本來就存在，兩者在教育發(fā)展速度上有快有慢，城鄉(xiāng)之間的教育差別會更加擴(kuò)大，而農(nóng)村地區(qū)的教育則在“馬太效應(yīng)”的作用下，弱者益弱。

改革開放以來，我國的基本政策都始終貫徹著效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。按照市場經(jīng)濟(jì)的配置方式。優(yōu)勢資源無疑會向城市流動和聚集，也只有這樣，資源的利用效率也才會最大化，改革開放的政策所堅(jiān)持的原則，一方面使城市得到了長足的發(fā)展，另一方面，農(nóng)村也作出了相應(yīng)的犧牲。相應(yīng)的，優(yōu)勢的教育資源也在城市中聚集，農(nóng)村的教育水平的差距和城市進(jìn)一步拉大。

此處以一小時經(jīng)濟(jì)圈的九龍坡區(qū)與渝東北翼的開縣和渝東南翼的武隆縣的中學(xué)教育為例作為說明。根據(jù)《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2010》的數(shù)據(jù)，2009年九龍坡區(qū)、開縣、武隆縣分別有中學(xué)34、61、12所，中學(xué)生51968、102686、23921名， 中學(xué)教師3809、5177、1288名，經(jīng)過計(jì)算，可以得出九龍坡區(qū)的中學(xué)平均規(guī)模是1528（人/校），開縣和武隆縣則分別是1683（人/校）278（人/校）。九龍坡區(qū)和開縣的學(xué)校規(guī)模明顯大于武隆縣的學(xué)校規(guī)模，從平均專任教師上來看，九龍坡區(qū)平均每所中學(xué)有112名教師，每名教師平均要負(fù)擔(dān)13個學(xué)生的教學(xué)，而開縣平均每所中學(xué)有84名教師，平均每名教師需負(fù)擔(dān)19名學(xué)生的教學(xué)，而武隆縣平均每所中學(xué)有107名教師，每名教師也需負(fù)擔(dān)18名學(xué)生的教學(xué)。雖然武隆縣平均每所中學(xué)的教師數(shù)量較多，但是其負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)量也遠(yuǎn)大于九龍坡區(qū)教師所負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)量。

綜合以上數(shù)據(jù)可以看出，無論是在學(xué)校規(guī)模上，還是教師的數(shù)量上，城鄉(xiāng)之間的教育還是存在差距，而這些差距正是優(yōu)勢資源向城市集中的結(jié)果。更重要的是，我們這里所看到的只是一些顯性的數(shù)據(jù)，更多隱性數(shù)據(jù)是無法做定量的統(tǒng)計(jì)的，比如教師的素質(zhì)，學(xué)生的素質(zhì)，整體教育環(huán)境等。這些隱性的差距更加透露出農(nóng)村與城市之間在教育上難以縮小的差距。正是由于經(jīng)濟(jì)上的原因、政策上的原因的存在，城鄉(xiāng)教育之間的距離在不斷擴(kuò)大，這是重慶在進(jìn)行教育改革中必須要面對的棘手的問題。

三、重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下教育公平的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）建設(shè)社會主義新農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異

教育發(fā)展不平衡，農(nóng)村教育落后這種局面的根源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。想要從根本上改變這種局面，必須要努力進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建成社會主義新農(nóng)村。只有農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)有了根本性的發(fā)展，才有更多的財(cái)政收入投入到農(nóng)村的教育領(lǐng)域中，也只有農(nóng)民的生活得到了改善，沒有了基本生活上的憂慮，也才能將其收入投資到教育領(lǐng)域。重慶市應(yīng)當(dāng)大力進(jìn)行渝東北、渝東南兩翼的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)展庫區(qū)經(jīng)濟(jì)，讓一小時經(jīng)濟(jì)圈之外的地區(qū)繁榮起來，這是解決城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡，農(nóng)村教育問題的根本之計(jì)，也是需要長久堅(jiān)持的政策。

（二）明確政府責(zé)任，完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)教育的整體均衡，就不能僅僅停留在如何分配現(xiàn)有資源的思維上，還應(yīng)該考慮如何創(chuàng)造更多更好的教育資源，滿足公眾的訴求。優(yōu)質(zhì)教育資源的在整體上得不到優(yōu)化，這正是制約教育均衡的掣肘之一。而要提升整體質(zhì)量，最主要的又依賴于財(cái)政投入的提高。2001年來我國實(shí)行了“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在經(jīng)費(fèi)的投入上，中央政府承擔(dān)全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的9%，重慶市政府承擔(dān)12%，其余則市政府以下的地方政府承擔(dān)。在實(shí)際操作中，重慶市政府應(yīng)當(dāng)對各級政府的籌資責(zé)任進(jìn)行明確劃分，避免農(nóng)村地區(qū)因政府責(zé)任不到位，而無法保證教育經(jīng)費(fèi)投入的落實(shí)。此外，各級政府要加大教育投入，堅(jiān)持教育經(jīng)費(fèi)的“三個增長”，確保財(cái)政性教育投入達(dá)到GDP的4%，并在此基本上逐年增長。

（三）改善資源配置機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展

教育資源分配不公平，城市地區(qū)占有了大部分優(yōu)勢教育資源是農(nóng)村教育所面對的主要問題。傳統(tǒng)的教育資源配置模式由于政府的非均衡發(fā)展的策略，加之由于自然歷史原因?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育發(fā)展水平的懸殊，造成了教育資源分配的不平等和結(jié)構(gòu)性短缺。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變思維，充裕教育資源和改善整體質(zhì)量，城鄉(xiāng)教育資源分配失衡的鴻溝才能夠得到填補(bǔ)，城市教育資源的差異化才能夠得到更好的解決。在城鄉(xiāng)差別日益加大的今天，還應(yīng)將政策向農(nóng)村地區(qū)傾斜，在辦學(xué)條件、教師資源、學(xué)生資源上，都應(yīng)該向農(nóng)村地區(qū)給予優(yōu)惠，避免出現(xiàn)富者愈富、貧者愈貧的“馬太效應(yīng)”。

（四）刷新農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)，和社會需求接軌

農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)教育公平，還要進(jìn)一步完善農(nóng)村的教育結(jié)構(gòu)，也就是要合理構(gòu)建農(nóng)村的學(xué)前教育、初等教育、中等教育和成人繼續(xù)教育以及高等職業(yè)教育，在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)義務(wù)教育普及的情況下，把普通高中作為義務(wù)教育的延伸，將高等職業(yè)教育作為職業(yè)教育的主要方向，在高職教育中設(shè)置合適現(xiàn)代社會發(fā)展需求的專業(yè)，培養(yǎng)高等技術(shù)人才，在推動教育發(fā)展的同時，為農(nóng)村本身的發(fā)展培養(yǎng)人才。

（五）完善法制建設(shè)，進(jìn)行“積極補(bǔ)償”

“不同的教育政策往往決定著教育資源在社會中不同的分布情況，決定著社會中教育教育機(jī)會和權(quán)利的不同分配?！边@是羅爾斯在《正義論》一書中對教育公平和法律政策之間關(guān)系的闡述。法律，是國家權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是國家政策制定的重要淵源。要解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村教育問題，則需要制定相關(guān)的法律法規(guī)，來對農(nóng)村教育進(jìn)行積極補(bǔ)償。這種積極補(bǔ)償從本質(zhì)上來說是一種對教育資源的再分配，是對城鄉(xiāng)教育資源分布不均進(jìn)行的一種調(diào)整，著力為他們提供特殊的政策支持和物質(zhì)幫助，改善他們的處境。這也是為上述第三點(diǎn)改善資源配置機(jī)制提供了一個強(qiáng)有力的工具。重慶市在教育改革中，須將對農(nóng)村教育積極補(bǔ)償?shù)恼呱仙椒傻母叨?，以國家?qiáng)制力來貫徹這些政策的實(shí)施。由于法律本身穩(wěn)定性的存在，同時也可以形成一種積極補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。

（六）樹立教育公平的理念

除了制度性、實(shí)踐性的工作外，如果在人們的心中樹立教育公平的理念，扎下教育公平的根是最重要的問題。只有先進(jìn)的思想才能更好的指導(dǎo)人們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和完善自身發(fā)展。提高大眾的關(guān)于教育公平的意識，才能使整個社會正視農(nóng)村教育問題的存在，重視農(nóng)村教育本身的不足，才有改變農(nóng)村教育不公平的現(xiàn)狀的一天。

[1]重慶市統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局重慶調(diào)查總隊(duì).重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒2010[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010.

[2]重慶市統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局重慶調(diào)查總隊(duì).重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒2009[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

[3]重慶市統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局重慶調(diào)查總隊(duì).重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒2008[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2008.

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[8]王劍華，高巖.從微觀視角剖析推進(jìn)重慶教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)注點(diǎn)與切入點(diǎn)[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.

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[10]羅爾斯.正義論[M].何懷宏等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.

[11]時言平:“經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，教育均衡難免有心無力”[N].重慶時報(bào)，2011-3-9.9.

作者：侯國躍，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師張成晟，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院2009級碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊