淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

陳文東

（赤峰學院 計財處，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

陳文東

（赤峰學院 計財處，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理制度的關(guān)鍵構(gòu)成部分，在財產(chǎn)安全、經(jīng)營管理、經(jīng)營風險、經(jīng)營方針、經(jīng)營質(zhì)量、經(jīng)營目標等方面的影響是不可替代的，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的根本目的是保證行政事業(yè)單位各項財政資金的安全運行，提高資金的利用效率，保證行政事業(yè)單位管理依法運行、防止資產(chǎn)流失、財務(wù)報告和會計信息完整真實.

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

2002年7月，美國頒布了《薩班斯-奧克斯利法案》，《薩班斯-奧克斯利法案》對世界各國企業(yè)內(nèi)部控制的影響是驚人的，我國于2008年6月28日頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，這是我國與國際接軌有一重大舉措，建立與實施內(nèi)部控制制度是大勢所趨.內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理制度的關(guān)鍵構(gòu)成部分，在財產(chǎn)安全、經(jīng)營管理、經(jīng)營風險、經(jīng)營方針、經(jīng)營質(zhì)量、經(jīng)營目標等方面的影響是不可替代的，作為“家規(guī)家法”，內(nèi)控制度使我們在經(jīng)營管理中做到了有章可循、有章必循，為確保我們有效實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標提供了保障，指明了方向.

是單位為了保證信息質(zhì)量真實可靠，保護經(jīng)營管理資產(chǎn)安全，提高經(jīng)營管理效率，促進法律、法規(guī)能夠得到有效遵循而由單位管理層及員工共同監(jiān)督實施的一個權(quán)責清晰、制衡有力、動態(tài)改進的管理過程.行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項不斷推陳出新、任重而道遠的工作，內(nèi)部控制是否得當直接影響到行政事業(yè)單位的工作效率和社會效率，是現(xiàn)代經(jīng)營管理的重要手段.但是，目前我國各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還比較薄弱，存在著很多問題，影響了財務(wù)信息的真實性及資金的安全性.各行政事業(yè)單位建立健全有效的內(nèi)部控制制度，對于有效防止舞弊行為的發(fā)生，保證資金的安全是非常必要的.因此，我們通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題，并針對進一步建立健全各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度提出建議.

1 什么是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是按照投資者和監(jiān)管者的意愿，約束管理行為和規(guī)范管理程序，保證經(jīng)營方針、經(jīng)營政策和各項財經(jīng)法規(guī)的順利實施，確保各行政事業(yè)單位財產(chǎn)物資的安全完整，杜絕各項財產(chǎn)物資的流失，保證財務(wù)報告和會計信息的完整真實，提高經(jīng)營管理的效率.內(nèi)部控制包含內(nèi)部會計控制，內(nèi)部會計控制是內(nèi)部控制的重要組成部分，是內(nèi)部控制的基礎(chǔ).

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的根本目的是保證行政事業(yè)單位各項財政資金的安全運行，提高資金的利用效率，保證行政事業(yè)單位管理依法運行、防止資產(chǎn)流失、財務(wù)報告和會計信息完整真實.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建立和經(jīng)濟效益關(guān)系不大，主要以公共服務(wù)為目標來建立的內(nèi)部控制制度.行政事業(yè)單位的部門設(shè)置、職能權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計處理等相對企業(yè)來說有很大區(qū)別，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的內(nèi)容相對企業(yè)要簡單.

內(nèi)部控制一般包括：內(nèi)部控制管理制度，內(nèi)部控制會計制度，內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程和工作程序，內(nèi)部控制管理權(quán)責，內(nèi)部控制檢查評價與考核等，一般行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度以內(nèi)部控制會計制度為主.

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度中存在的主要問題

2.1 內(nèi)部控制意識淡薄

內(nèi)部控制制度建立必須在一定的氛圍內(nèi)，是內(nèi)部人員尤其是決策層對內(nèi)部控制的態(tài)度，是建立內(nèi)部控制制度的前提，健康的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)部控制制度順利實施保證.目前，行政事業(yè)單位的決策者一般都不太在意單位的內(nèi)部控制制度，他們覺得行政事業(yè)單位的資金來源全部是預(yù)算內(nèi)資金，是財政撥款，有財政預(yù)算的安排，只要按要求編制預(yù)算，按行政事業(yè)單位預(yù)算資金要求取得資金和按編制的預(yù)算用途使用資金就可以，以至于使行政事業(yè)單位只注重內(nèi)部控制制度的制定，而不注重其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導致內(nèi)部控制制度的制定流于形式，導致財政資金在使用的過程中出現(xiàn)失控的現(xiàn)象.甚至有些行政事業(yè)單位的決策者認為有財政部門、會計核算中心監(jiān)管，內(nèi)部控制制度完全被忽視.因此很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度只是流于形式，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用.

2.2 財務(wù)管理制度不健全，內(nèi)部控制制度不完善

完善的財務(wù)管理制度是內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)，而行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度工作仍較薄弱，還需要進一步的強化.或者簡單地以財政部門預(yù)算替代內(nèi)控制度，有些行政事業(yè)單位甚至沒有制定獨立的內(nèi)部財務(wù)管理制度，財務(wù)問題較大，以致財務(wù)人員在實際工作中無據(jù)可依、無章可循，只能憑個人經(jīng)驗或口頭不成文的規(guī)定做事，管理不嚴謹，隨意性較大.有的行政事業(yè)單位缺乏明確的財務(wù)管理制度，財務(wù)人員不明確所處崗位的權(quán)限，由于責權(quán)不明確，責任不清楚，程序不正規(guī)，造成會計工作秩序混亂和財務(wù)管理不正規(guī)，給濫用職權(quán)、貪贓舞弊等現(xiàn)象提供了有利之機.

2.3 資產(chǎn)失真，資產(chǎn)管理控制制度有待完善

資產(chǎn)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的主要內(nèi)容，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中處于中心地位.財務(wù)部門一般只進行“核算”、“付款”，對業(yè)務(wù)過程，對事項的決策、實施過程和結(jié)果都不掌握，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)在實行政府采購購置后在一定程度上得到控制，但對固定資產(chǎn)在使用過程中仍沒有指定相關(guān)的內(nèi)部控制制度.日前，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制制度的落實缺乏力度，經(jīng)營決策者沒有高度重視，以至于造成行政單位資產(chǎn)盤盈、盤虧的現(xiàn)象時有發(fā)生，另外，單位各部門之間資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、變更的手續(xù)混亂，資產(chǎn)盤點制度不能落實等問題造成單位到底有多少家底不清.資產(chǎn)失真導致行政事業(yè)單位財政預(yù)算不實，進而造成行政事業(yè)單位預(yù)算支出嚴重脫節(jié)的后果.

2.4 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員素質(zhì)有待提高

隨著我國經(jīng)濟體制的日益完善，經(jīng)濟形勢與國際市場逐漸接軌，新會計制度準則的頒布，這就對財務(wù)人員素質(zhì)提出了更高的標準.我國《會計法》規(guī)定，必須取得會計從業(yè)資格證后，才能從事會計工作；對于單位會計機構(gòu)負責人的要求，會計從業(yè)資格證書是必不可少的，而且還得具備會計師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格或從事會計工作3年以上經(jīng)歷.對于這些條件，我國有些行政事業(yè)單位根本達不到，這些單位的財務(wù)工作由辦公室人員兼任，而這些人員連最基礎(chǔ)會計知識都不具備，何談專業(yè)素質(zhì).以至于違反財經(jīng)法規(guī)和違法違紀的行為時有發(fā)生.他們達不到內(nèi)部控制的標準，造成單位內(nèi)部控制制度不能落實，內(nèi)部控制起不到應(yīng)有的效果.

2.5 行政事業(yè)單位財政預(yù)算控制缺乏力度

行政事業(yè)單位預(yù)算控制是內(nèi)部控制制度的重中之重，是行政事業(yè)單位最最需要加強的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)之一.目前行政事業(yè)單位一般實行部門預(yù)算制度，但這種預(yù)算制度覆蓋范圍小，彈性較大，需要調(diào)整的項目非常多，造成預(yù)算的隨意性較大，失去了預(yù)算的約束作用，使得部門預(yù)算執(zhí)行力度缺乏剛性.

2.6 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的審計和監(jiān)督機制脫節(jié)

審計是內(nèi)部控制制度的一個重要組成部分，也是內(nèi)部控制制度的重要環(huán)節(jié)之一.日前有的行政事業(yè)單位也有本單位的審計科，可審計人員大多是由財務(wù)人員兼任，沒有明確的崗位職責，成了擺設(shè).財政、審計部門是行政事業(yè)單位主要監(jiān)督機構(gòu)，但他們的監(jiān)督只是一般經(jīng)濟事項的監(jiān)督，對被審計單位的內(nèi)部控制制度的審計、監(jiān)督完全脫節(jié)，使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系存在缺陷.

3 加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的必要性

3.1 行政事業(yè)單位依法理財?shù)年P(guān)鍵

為加強行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制度建設(shè)，完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制，強化內(nèi)部控制制度自我約束能力，提高會計信息真實性，《會計法》明確規(guī)定“各單位應(yīng)當建立健全本單位內(nèi)部會計控制制度”.《會計法》是適應(yīng)單位會計內(nèi)部控制制度順利運行，深化會計改革，促進我國經(jīng)濟體制健康發(fā)展的有利保障.因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度能夠保證國家對各行政事業(yè)單位進行宏觀調(diào)控，各行政事業(yè)單位通過實施內(nèi)部會計控制制度實現(xiàn)國家對其進行的宏觀調(diào)控.而健全的內(nèi)部控制制度可使行政事業(yè)單位在財務(wù)工作中有章可循、有法可依，使收支行為科學化，財務(wù)管理規(guī)范化，避免財務(wù)工作的隨意性，減少資產(chǎn)流失，為單位依法理財?shù)於藞詫嵉幕A(chǔ).

3.2 行政事業(yè)單位保護固定資產(chǎn)的需求

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度對固定資產(chǎn)的保管、使用以及維護采取各種控制措施，目的是為了防止和杜絕固定資產(chǎn)被不合理使用、貪污、損壞、挪用、盜竊和杜絕浪費等問題.行政事業(yè)單位的資金主要來源是財政撥款，行政事業(yè)單位的資金運用得當，是行政事業(yè)單位保證固定資產(chǎn)安全完整的基本前提條件.

3.3 行政事業(yè)單位會計信息質(zhì)量的保證

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行必須通過科學業(yè)務(wù)處理程序、相應(yīng)的職責分工，在這種相互牽制條件下產(chǎn)生的會計信息資料，可以有效地杜絕錯誤和弊端，使會計資料真實、可靠.一些行政事業(yè)單位沒有科學、完善的內(nèi)部控制制度，致使一些重要的會計資料發(fā)生問題，導致會計信息失真，會計信息質(zhì)量不安全.因此，單位健全的內(nèi)部控制制度是會計信息真實、可靠的基礎(chǔ).

4 健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的措施與對策

4.1 提高內(nèi)部控制意識，創(chuàng)造良好內(nèi)部控制環(huán)境

《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》規(guī)定，單位法人是單位財務(wù)工作的第一責任人，本單位內(nèi)部控制制度的合理性、有效性以及財務(wù)報告的完整性、真實性都要承擔主要責任.單位應(yīng)該定期組織單位負責人向各級財政部門進行培訓學習，并在日常工作中適時宣傳，使單位負責人真正確立“第一責任人”意識，提高內(nèi)部控制制度意識，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境.

4.2 完善部門預(yù)算制度，加強預(yù)算控制

財政預(yù)算是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的中心環(huán)節(jié)，單位所有的業(yè)務(wù)活動都離不開財政預(yù)算，預(yù)算管理好壞，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié).完善部門的預(yù)算制度，在部門預(yù)算執(zhí)行過程中，部門的預(yù)算與單位內(nèi)部的責任預(yù)算應(yīng)相互牽制、有機結(jié)合，預(yù)算執(zhí)行機制必須合理規(guī)范，預(yù)算責任明確，考核機制完善，提高預(yù)算意識，根據(jù)實際情況，可以隨時有效地調(diào)整預(yù)算.部門預(yù)算編制過程中，努力做到實施綜合財政預(yù)算.明確收支的方向及用途，力求細化到具體項目，杜絕超預(yù)算、隨意擴大預(yù)算等行為的發(fā)生.

4.3 健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位的授權(quán)批準制度應(yīng)體現(xiàn)在資產(chǎn)管理這個環(huán)節(jié)上，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度一項重要內(nèi)容，單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)通過規(guī)定程序，嚴格授權(quán)批準，明確相關(guān)部門人員責權(quán)利，各項財產(chǎn)物資限制接近，對未經(jīng)授權(quán)人員直接接觸資產(chǎn)嚴格限制，定期進行財產(chǎn)物資實物盤點，對盤點結(jié)果進行分析，明確責任.對債權(quán)、債務(wù)應(yīng)督促經(jīng)辦人及時核對、清理，避免和減少資產(chǎn)流失，壞賬損失需按規(guī)定程序經(jīng)批準后核銷.

4.4 加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)培訓

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度要求內(nèi)部控制人員有效的對單位內(nèi)部各個環(huán)節(jié)監(jiān)控，這要求內(nèi)部控制人員不僅僅具備政策、法規(guī)及一定的職業(yè)道德，更需要具備高素質(zhì)專業(yè)知識.由此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員要不斷提高知識技能，注重業(yè)務(wù)理論水平的學習.并且財政部門同時加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員的培訓，堅持實事求是的原則，提高內(nèi)部控制人員的職業(yè)道德水平、業(yè)務(wù)能力和政治素質(zhì)，來完善單位內(nèi)部控制制度.

4.5 健全內(nèi)部審計和監(jiān)督機制，強化單位內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位必須在財務(wù)部門以外設(shè)立單獨內(nèi)部審計機構(gòu)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計“一審、二幫、三促進”的作用，內(nèi)部審計人員具有獨立性，能夠開展內(nèi)部審計工作，使之不再流于形式.也可以把內(nèi)部會計控制的各個環(huán)節(jié)進行審計，找出內(nèi)部會計控制的薄弱處及失控點，通過內(nèi)部審計監(jiān)督，健全內(nèi)部會計控制制度.財政部門是單位財務(wù)與內(nèi)部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系，在健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，要充分發(fā)揮兩部門的重要作用，加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導，加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施的監(jiān)督和考評，可以改善內(nèi)部控制環(huán)境，不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系.

4.6 健全行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度

行政事業(yè)單位財務(wù)工作和內(nèi)部控制工作需要一套科學合理的制度體系來支持和保證.行政事業(yè)單位這套科學合理的制度體系能對重要崗位和薄弱環(huán)節(jié)實施控制，分清責任.首先確定不相容職務(wù)；其次明確崗位職責權(quán)限，使二者之間能夠相互制約、相互監(jiān)督，形成有效牽制機制.在實際工作中，如行政事業(yè)單位的收支兩條線、政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付、單一賬戶體系等，要求按其特點建立一套有效的內(nèi)部控制制度.

〔1〕財政部.會計法.

〔2〕財政部.內(nèi)部會計控制基本規(guī)范.

〔3〕羨緒門.西方商務(wù)會計學.法律大學出版社.

〔4〕鄭紅霞.透視國際會計協(xié)調(diào).會計之友，2000（3）.

〔5〕許正中.公共財政.北京：中共中央黨校出版社.

〔6〕陸百甫.推進財政管理體制改革.財政研究.

〔7〕國企高層經(jīng)理人員約束機制的調(diào)查.中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所企業(yè)高層管理人員激勵約束機制課題組.經(jīng)濟管理.

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1673-260X（2011）10-0086-03