黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗

吳超

黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗

吳超

發(fā)展黨內(nèi)民主，是中國共產(chǎn)黨在長期的革命、建設(shè)和改革實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本原則。建黨以來，中國共產(chǎn)黨對如何發(fā)展黨內(nèi)民主進行了艱辛的探索，黨內(nèi)民主的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段，即：新民主主義革命時期（1921～1949年），黨內(nèi)民主的創(chuàng)建與發(fā)展；探索社會主義建設(shè)道路時期（1949～1978年），黨內(nèi)民主的探索與發(fā)展；建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義時期（1978年至今），黨內(nèi)民主的創(chuàng)新與發(fā)展。認真總結(jié)建黨以來加強黨內(nèi)民主建設(shè)的歷史經(jīng)驗，對于當前黨內(nèi)民主發(fā)展全局具有重要的理論意義和實踐意義。

黨內(nèi)民主；人民民主；發(fā)展歷程；基本經(jīng)驗

黨內(nèi)民主是黨的生命，發(fā)展黨內(nèi)民主，鞏固和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅對黨的整個事業(yè)發(fā)展具有全局性戰(zhàn)略意義，而且直接決定國家政治生活的狀況與民族的前途命運。

建黨以來，中國共產(chǎn)黨對如何發(fā)展黨內(nèi)民主進行了艱辛的探索，隨著黨自身的發(fā)展壯大而日益發(fā)展完善，黨內(nèi)民主的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段：

一、新民主主義革命時期（1921～1949年）：黨內(nèi)民主的創(chuàng)建與發(fā)展

黨內(nèi)民主是黨內(nèi)根本的政治制度，民主集中制是黨的根本組織制度。黨內(nèi)民主是民主集中制的政治基礎(chǔ)和重要組成部分，民主集中制是黨內(nèi)民主在組織原則和組織制度上的具體體現(xiàn)和運用。黨的性質(zhì)和指導(dǎo)思想決定了黨內(nèi)民主是中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)在要求，這一時期黨內(nèi)民主的建設(shè)與民主集中制的發(fā)展緊密相連。遵義會議后，伴隨著革命不斷地向成功邁進，中國共產(chǎn)黨明確地提出了黨內(nèi)民主建設(shè)，并取得了重大進展。

（一）民主集中制原則的確立與黨內(nèi)民主的開創(chuàng)（1921～1935年）

1921年7月，中國共產(chǎn)黨成立，在《中國共產(chǎn)黨的第一個綱領(lǐng)》中規(guī)定：“我黨采取蘇維埃的形式把工農(nóng)勞動者和士兵組織起來，宣傳共產(chǎn)主義?！盵1]2“蘇維埃的形式”就是指俄國布爾什維克政黨必須體現(xiàn)的根本原則，實際上就是民主集中制。1922年7月，中共二大通過了第一部正式章程《中國共產(chǎn)黨章程》和《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》?！墩鲁獭返谒恼隆凹o律”中規(guī)定：“下級機關(guān)須完全執(zhí)行上級機關(guān)之命令；不執(zhí)行時，上級機關(guān)得取消或改組之”，“本黨一切會議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)?！盵2]97-98《決議案》規(guī)定黨的組織要有“集權(quán)精神與鐵似的紀律”，“我們的組織與訓(xùn)練必須是很嚴密的集權(quán)的有紀律的”。[2]91二大仍沒有明確把民主集中制作為黨的組織原則，但其精神和原則貫穿于黨的《章程》和《決議案》之中。

1923年，中共三大之后，以“黨內(nèi)合作”①黨內(nèi)合作：即共產(chǎn)黨員、共青團員以個人身份加入國民黨，把國民黨改組為各革命階級聯(lián)盟的組織。1924年1月，國民黨一大完成改組，第一次國共合作正式形成。的方式實現(xiàn)了第一次國共合作。多變的形勢和不同的政治主張，與國民黨的矛盾和沖突時常發(fā)生，在這種形勢下，健全黨內(nèi)政治生活就成了保證共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵。1925年1月，中共四大通過《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》，對黨的組織、會議、紀律等方面作出了具體的規(guī)定。[2]381-3881926年11月，中共中央組織部通告(第二號)就加強支部工作與組織統(tǒng)計工作等作出了安排和部署，[3]35-37把支部如何充分調(diào)動黨員積極性和主動性的問題具體化，變成可操作的內(nèi)容。

1927年，蔣介石發(fā)動“四一二”反革命政變，國共合作破裂，加之陳獨秀的右傾投降主義錯誤，使共產(chǎn)黨在革命形勢大轉(zhuǎn)折中面臨生存的風(fēng)險。此時，共產(chǎn)黨員人數(shù)已由四大時的900余人增至5萬余人，“無意的成為全國工農(nóng)的領(lǐng)袖”。[3]484月27日，中共五大召開，在革命最危急的關(guān)頭把黨的建設(shè)問題全面提高到戰(zhàn)略地位。1927年6月，中央政治局會議依據(jù)五大精神討論和通過了《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決議案》。這個黨章對黨的組織體制和制度體系作出了比較細致的規(guī)定，專列了“黨的建設(shè)”一章，第一次規(guī)定“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”[4]144。這是中國共產(chǎn)黨第一次在黨章上明確提出民主集中制原則，并予以相應(yīng)的制度安排。

早期的中國共產(chǎn)黨人對民主集中制的理解和認識還比較膚淺，在黨內(nèi)外各種政治思潮以及復(fù)雜政治形勢作用下，逐漸在黨內(nèi)形成了兩種極端傾向：一是“家長制”傾向；二是“極端民主化”傾向。[5]8-9

1928年5月，中共六大在分析中國革命的基本問題、大革命失敗以來中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)上，對黨今后的建設(shè)和發(fā)展作出了新部署，強調(diào)要“實行真正的民主集中制；秘密條件下盡可能的保證黨內(nèi)的民主主義；實行集體的討論和集體的決定主要問題；同時反對極端民主主義的傾向。”[6]320并在黨章修改中相應(yīng)地提出了民主集中制的三條根本原則，以協(xié)調(diào)黨內(nèi)的民主與集中的關(guān)系，防止極端民主主義對黨在秘密狀態(tài)下的發(fā)展。

1929年12月，在福建上杭縣古田鎮(zhèn)召開的紅軍第四軍第九次代表大會，通過了毛澤東起草的《關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯誤思想》的決議，批評了單純軍事觀點、極端民主化、非組織觀點、絕對平均主義、主觀主義、個人主義、流寇思想和盲動主義，提出了“在組織上，厲行集中指導(dǎo)下的民主生活”[7]89的基本主張，并為黨內(nèi)組織生活確立了五條基本原則。

1929年2月，共產(chǎn)國際執(zhí)行委員會與中國共產(chǎn)黨書指出：“六次大會關(guān)于實行黨內(nèi)民主的指示，中央以及一切黨的工作人員，應(yīng)當盡量的去執(zhí)行，只要是秘密條件下是可能的（譬如選舉制便不能在所有的黨部都實現(xiàn)）?！盵8]6227月，中央給鄂東北特委的指示信就“黨的組織問題”要求：由于“客觀的環(huán)境所限制，黨內(nèi)的民主總還不能澈底的實行，尤其是中央與鄂東北之交通的困難”，“在各級黨部的本地范圍以內(nèi)，客觀環(huán)境可能之下，則必要盡量擴大黨內(nèi)的民主”。[8]376-3771930年9月，擴大的三中全會在“組織問題決議案”中批評“黨的組織軍事化”的口號也是不適當?shù)?，這一口號的解釋與運用將要障礙目前在可能限度內(nèi)之黨內(nèi)民主化的實施。[9]3191931年10月，共產(chǎn)國際執(zhí)委主席團給中國共產(chǎn)黨的信要求：“必須在當?shù)貤l件允許之下，盡量發(fā)展黨內(nèi)民主與自我批評?！盵10]753

這一時期，民主集中制的理論創(chuàng)建和實踐運用均有較大發(fā)展，不僅取得了一系列軍事上的勝利，而且拓展了根據(jù)地，開始了紅色政權(quán)建設(shè)的實踐，開始了把黨的建設(shè)與政權(quán)建設(shè)相結(jié)合的創(chuàng)造性實踐。在這個過程中，黨進一步強調(diào)和肯定了黨內(nèi)民主的重要性。然而，良好的革命形勢受到“左”的干擾，先后出現(xiàn)了李立三的“左”傾冒險主義錯誤和王明的“左”傾教條主義錯誤，使黨的革命事業(yè)在經(jīng)受大革命失敗挫折之后，再次面臨失敗的危險。在這樣的形勢下，黨和中央紅軍不得不放棄革命根據(jù)地，開始長征。1935年1月，中共中央在遵義召開政治局擴大會議，在極其危急的情況下挽救黨、軍隊和中國的革命事業(yè)，不僅使中國革命再度出現(xiàn)曙光，而且使中國共產(chǎn)黨獲得新的發(fā)展。鄧小平指出：“遵義會議以前，我們的黨沒有形成過一個成熟的黨中央”，“我們黨的領(lǐng)導(dǎo)集體，是從遵義會議開始逐步形成的”。[11]309此后，黨內(nèi)高層民主生活開始走向正?；h內(nèi)民主建設(shè)也取得了重大進展。

（二）黨內(nèi)民主建設(shè)的明確提出并取得了重大進展（1936～1949年）

1935年底，長征勝利結(jié)束，出現(xiàn)了一個全新的革命形勢，民主革命與民族革命匯合，第二次國共合作形成，進入了全民族抗戰(zhàn)時期。黨在革命中不斷成熟，革命因黨的成熟從勝利走向勝利，黨的成熟和革命勝利則進一步推進黨內(nèi)民主的發(fā)展。

1937年5月，在延安召開的黨的全國代表會議，把爭取民主自由作為黨的中心工作的一個重要環(huán)節(jié)，革命的民主努力是為了實現(xiàn)革命的政治聯(lián)合以及在此基礎(chǔ)上形成全民族的抗日力量。新的形勢對黨的建設(shè)和發(fā)展提出了更高的要求，不僅要有嚴格的紀律，而且要有適應(yīng)民主建設(shè)的組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)能力，毛澤東在為會議上所作的結(jié)論中指出：“要達到這種目的，黨內(nèi)的民主是必要的。要黨有力量，依靠實行黨的民主集中制去發(fā)動全黨的積極性。在反動和內(nèi)戰(zhàn)時期，集中制表現(xiàn)得多一些。在新時期，集中制應(yīng)該密切聯(lián)系于民主制。用民主制的實行，發(fā)揮全黨的積極性?！盵7]278

1938年，黨的六屆六中全會召開，進一步推進黨內(nèi)民主的發(fā)展。這次會議通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》、《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》、《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》三個黨內(nèi)法規(guī)文件，用嚴格的紀律來建立健全黨內(nèi)關(guān)系。毛澤東在政治報告《論新階段》中把“擴大黨內(nèi)民主，應(yīng)看作是鞏固黨和發(fā)展黨的必要的步驟，是使黨在偉大斗爭中生動活躍，勝任愉快，生長新的力量，突破戰(zhàn)爭難關(guān)的一個重要的武器”，針對“黨內(nèi)缺乏民主生活，發(fā)揮積極性的目的就不能達到”，指出：“必須在黨內(nèi)施行有關(guān)民主生活的教育”，這樣才能做到“一方面，確實擴大黨內(nèi)的民主生活；又一方面，不至于走到極端民主化，走到破壞紀律的自由放任主義”。[12]529六屆六中全會推動了黨內(nèi)民主建設(shè)的制度化和法律化，關(guān)注黨內(nèi)民主生活教育，表明黨對黨內(nèi)民主建設(shè)有了深入的理解和認識。

六屆六中全會后，黨建的中心是加強黨內(nèi)教育和組織建設(shè)，為延安整風(fēng)奠定了基礎(chǔ)，劉少奇的《論共產(chǎn)黨員的修養(yǎng)》就是這個時期黨建的重要理論成果。在延安整風(fēng)運動中，黨又豐富和發(fā)展了黨內(nèi)生活的實踐形態(tài)和實踐原則，提出了“實事求是”的思想路線，提出了“群眾路線”的工作方法、“批評和自我批評”的生活方式、提出了“治病救人”的價值原則。[5]32-34

1945年，中共七大召開，把黨內(nèi)民主建設(shè)推到一個新的階段。劉少奇在關(guān)于修改黨章報告中對黨內(nèi)民主作了建黨以來最為全面系統(tǒng)的闡述，把“黨內(nèi)民主的實質(zhì)”界定為“就是要發(fā)揚黨員的自覺性與積極性，提高黨員對黨的事業(yè)的責(zé)任心，發(fā)動黨員或黨員的代表在黨章規(guī)定的范圍內(nèi)盡量發(fā)表意見，以積極參加黨對于人民事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)工作，并以此來鞏固黨的紀律和統(tǒng)一”。[13]466在七大黨章中第一次規(guī)定了黨員的權(quán)利與義務(wù)，使黨員有了行使民主權(quán)利的法規(guī)保證和合法基礎(chǔ)。

1945年，抗日戰(zhàn)爭結(jié)束時，黨已發(fā)展到120萬人的規(guī)模，到1947年則發(fā)展到270萬人，[14]537黨和革命的迅速發(fā)展，使黨意識到要使黨將數(shù)量優(yōu)勢真正化為不斷革命并最終取得勝利的勝勢，必須加快黨的建設(shè)和黨內(nèi)民主的發(fā)展，不斷增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。從1947年開始，各解放區(qū)進行了一次大規(guī)模的整黨運動，把黨外群眾作為促進黨內(nèi)民主發(fā)展的重要力量的創(chuàng)新方法?！敖?jīng)過黨的支部，邀集黨外群眾參加黨的會議，共同審查黨員及干部的方法”，[15]295把黨內(nèi)民主建設(shè)置于群眾的參與和監(jiān)督之中，黨在容納群眾意見的過程中擴大了黨自身的民主性。同時制度建黨展開，為黨內(nèi)民主發(fā)展提供了新的空間，如黨內(nèi)的民主生活制度，支委會、小組會和黨員大會等會議制度，群眾對黨員進行批評和監(jiān)督的制度等。[14]5631948年9月，中共中央召開政治局會議，通過了兩個重要決議，即《中共中央關(guān)于中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及全委會向中央請示報告的決議》、《中共中央關(guān)于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》。實際上，毛澤東在本次會議前就起草了《關(guān)于健全黨委制》[16]1340-1341的決定，強調(diào)黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度。這樣，黨章、代表大會和代表會議、黨委會就構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的基本制度架構(gòu)，這標志著黨內(nèi)民主的基本制度己經(jīng)形成。

二、探索社會主義建設(shè)道路時期（1949～1978年）：黨內(nèi)民主的探索與發(fā)展

1949年新中國成立，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，發(fā)展黨內(nèi)民主已成為加強黨的建設(shè)和探索社會主義建設(shè)道路的一項重要內(nèi)容。

（一）堅持與發(fā)展：把黨內(nèi)民主擴展到國家政治生活中（1949～1956年）

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民成功地鞏固了新生政權(quán)、恢復(fù)國民經(jīng)濟，并順利完成了社會主義改造。

1949年11月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了各級紀律檢查機關(guān)，加強紀律對黨員和干部的監(jiān)督與約束，為新時期黨內(nèi)民主發(fā)展提供了重要的組織保障。1951年，中共中央召開第一次全國組織工作會議，對黨的組織建設(shè)工作做了全面分析和部署，要求在加強黨的紀律的同時，必須擴大黨內(nèi)的民主，建立黨的各級黨委制、代表會議與代表大會制。[17]170-1711955年3月，黨的全國代表大會通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決定》，決定在原有的各級紀律檢查委員會的基礎(chǔ)上成立黨的中央和地方的各級監(jiān)察委員會，加強黨的紀律。

1956年召開的中共八大，是黨內(nèi)民主建設(shè)史上的又一個標志性事件。大會對黨內(nèi)民主建設(shè)進行了科學(xué)的總結(jié)和新的探索：一是提出從中央到地方黨的各級代表大會實行常任制；二是八大黨章明確規(guī)定了黨員的各項民主權(quán)利，黨員享有的權(quán)利條文增加至7條，強調(diào)“黨的選舉必須能夠充分表現(xiàn)選舉人的意志”；[18]70三是明確提出反對個人崇拜。中共八大在總結(jié)革命戰(zhàn)爭時期積累起來的黨內(nèi)民主建設(shè)的理論和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面結(jié)合執(zhí)政黨執(zhí)政的內(nèi)在要求，比較系統(tǒng)地確立了執(zhí)政黨建設(shè)中黨內(nèi)民主的基本原則和基本制度，把黨內(nèi)民主建設(shè)推向了歷史的新高度。

通過群眾和民主黨派對黨的監(jiān)督完善黨內(nèi)民主，是這個階段的又一顯著特點。毛澤東提出“兩個萬歲”的口號，“共產(chǎn)黨萬歲，民主黨派也萬歲。他們可以看著我們，這也是一種民主。共產(chǎn)黨有兩怕，一怕老百姓，二怕民主人士。”“怕”，是毛澤東的一個形象的說法，即接受監(jiān)督的意思。這個思想后來被概括為：“長期共存，互相監(jiān)督?！盵19]482

這一時期，黨成功地領(lǐng)導(dǎo)了社會主義革命和建設(shè)，并取得了舉世矚目的成就。

（二）曲折中發(fā)展：挫折與成就（1957～1978年）

1956年，社會主義改造基本完成，社會主義建設(shè)全面開展?！坝捎诋敃r黨對于全面建設(shè)社會主義的思想準備不足，八大提出的路線和許多正確的意見沒有能夠在實踐中堅持下去。八大以后，我們?nèi)〉昧松鐣髁x建設(shè)的許多成就，同時也遭到了嚴重挫折?！盵11]2這其中黨內(nèi)民主的探索和實踐雖然也遭到嚴重挫折，但也取得了許多成就。

這一時期，黨內(nèi)民主建設(shè)在理論上和實踐上都出現(xiàn)了一些嚴重的問題。八屆三中全會把階級斗爭上升為社會主要矛盾，在大躍進中全面確立高度集權(quán)的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，“一言堂”、個人崇拜、家長制現(xiàn)象不斷滋長；黨員的民主權(quán)利得不到保障；黨的全國代表大會不按時召開，黨的中央委員會會議也不按時召開。沒有正常的黨內(nèi)民主生活，黨就不可能形成正確的領(lǐng)導(dǎo)，而領(lǐng)導(dǎo)的失誤和無效所導(dǎo)致的經(jīng)濟和社會發(fā)展危機，則反過來加劇黨內(nèi)民主生存的困難?！按筌S進”的失敗以及隨后的三年自然災(zāi)害，再加上其他復(fù)雜的社會歷史原因，導(dǎo)致了“文化大革命”的發(fā)生，中國經(jīng)濟和社會發(fā)展陷入了困難境地。九大、十大黨章均刪去了黨員享有的各項權(quán)利的規(guī)定；籠統(tǒng)規(guī)定“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生”；[18]82廢除了黨代會的職權(quán)條文，并刪除了黨的監(jiān)察機關(guān)一章；九大黨章還把林彪作為接班人寫進黨章。這嚴重違背了黨內(nèi)民主的根本原則，鄧小平曾指出“九大、十大搞的黨章，實際上不太像黨章”。[20]269十一大黨章規(guī)定黨內(nèi)生活“三要三不要”的基本原則，重新強調(diào)民主集中制以及發(fā)揚黨內(nèi)民主的重要性，恢復(fù)了集體領(lǐng)導(dǎo)制度，設(shè)立了紀律檢查委員會等一些有利于發(fā)展黨內(nèi)民主的措施。但由于指導(dǎo)思想尚未撥亂反正，并未從根本上否定九大、十大黨章中的“左”傾錯誤，不可能使黨內(nèi)民主建設(shè)走上正常發(fā)展軌道。

黨內(nèi)民主的探索和實踐在遭遇到嚴重挫折的同時，也取得了不少成就，形成了一些正確的理論觀點，并積累了一些實踐經(jīng)驗。1957年毛澤東提出了努力實現(xiàn)黨和國家政治生活的“六有”局面的構(gòu)想，即“我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”。[21]5431962年召開擴大的中央工作會議（即“七千人大會”），毛澤東系統(tǒng)闡述了民主集中制的原則，要求“一定要把民主集中制健全起來”，“讓人說話，天不會塌下來，自己也不會垮臺。不讓人講話呢?那就難免有一天要垮臺?！盵22]310會議發(fā)揚了黨內(nèi)民主，開展了批評和自我批評，強調(diào)要恢復(fù)實事求是、群眾路線的優(yōu)良作風(fēng)，幫助黨和國家渡過難關(guān)。

三、建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義時期（1978年至今）：黨內(nèi)民主的創(chuàng)新與發(fā)展

黨內(nèi)民主的發(fā)展不是孤立進行的，它與現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展和民主政治建設(shè)密切聯(lián)系著。十一屆三中全會不僅開啟了當代中國改革開放和民主化、現(xiàn)代化的進程，開啟了建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義的偉大歷史進程，同時也開啟了中國共產(chǎn)黨自身的民主化、現(xiàn)代化的進程。

（一）恢復(fù)與發(fā)展：以黨內(nèi)民主推進人民民主（1978～2002年）

十一屆三中全會是黨史國史上的一次偉大轉(zhuǎn)折，也是黨內(nèi)民主建設(shè)史上的一個新起點，開啟了黨內(nèi)民主發(fā)展的新階段，黨內(nèi)民主與國家的民主政治建設(shè)，即與人民民主聯(lián)系起來，并且隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展的深入而不斷深化。全會“充分恢復(fù)和發(fā)揚了黨內(nèi)民主和黨的實事求是、群眾路線、批評與自我批評的優(yōu)良作風(fēng)，增強了團結(jié)”，為了適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀，“在黨的生活和國家政治生活中加強民主”。[23]1-2

1980年2月，十一屆五中全會上通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，重申了以民主集中制等為主要內(nèi)容的黨內(nèi)政治生活準則。《準則》的制定貫徹，對恢復(fù)黨內(nèi)正常的政治生活和發(fā)展黨內(nèi)民主、健全民主集中制有重要的意義。

1981年，十一屆六中全會通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，系統(tǒng)總結(jié)了30多年來開展黨內(nèi)民主的經(jīng)驗教訓(xùn)。決議指出，必須根據(jù)民主集中制的原則加強各級國家機關(guān)的建設(shè)。

1982年，十二大召開，對中央的組織制度作了重要的改變，標志黨內(nèi)民主發(fā)展步入科學(xué)發(fā)展軌道。十二大黨章嚴格規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”；[18]101全面賦予黨員所享有的八項權(quán)利，并特別指出“黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利”；[18]103改黨中央主席制為總書記制，加強了集體領(lǐng)導(dǎo)；首次專列“黨的干部”一章，明確提出“職務(wù)都不是終身的，都可以變動或解除”，[18]113同時設(shè)立中央和省一級的顧問委員會，踐行干部“四化”方針；明確規(guī)定“黨禁止任何形式的個人崇拜”。[18]106針對干部選拔任用工作存在的突出問題，中共中央在1986年1月發(fā)出《關(guān)于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》。

1987年，十三大專門突出強調(diào)了加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，并從健全黨的民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度、切實保障黨員民主權(quán)利、疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活等四個方面提出了具體措施。十三大還提出以黨內(nèi)民主推進人民民主，并把它作為社會主義民主政治建設(shè)的一個途徑。根據(jù)這一思路，黨陸續(xù)頒布《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990）、《關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》（1990）、《關(guān)于加強黨風(fēng)和廉政建設(shè)的意見》（1990）、《實行黨和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》（1990）等黨內(nèi)規(guī)章制度，黨內(nèi)政治生活向制度化、法規(guī)化邁出了堅實的步伐。

1992年，十四大則進一步對如何發(fā)揚黨內(nèi)民主有了更為具體的規(guī)定：通過加強制度建設(shè)、疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道、支持和保護黨員依據(jù)黨章規(guī)定的權(quán)利發(fā)表意見、加強黨的紀律和紀律檢查工作等方面來加強黨內(nèi)民主。依據(jù)十四屆四中全會精神，1995年和1996年，黨中央分別制定頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》。

1997年，十五大第一次正式提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的政治綱領(lǐng)，并把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。對于黨內(nèi)民主建設(shè)來說，依法治國方略確立的最大意義就是使黨規(guī)黨法和黨內(nèi)民主制度切實獲得了應(yīng)有的權(quán)威。這對于克服黨內(nèi)民主的脆弱性，從嚴治黨，促進黨內(nèi)民主向制度化、法制化和程序化的發(fā)展都是至關(guān)重要的。

2001年十五屆六中全會作出《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，強調(diào)“堅持民主集中制原則，反對獨斷專行、軟弱渙散”，把“充分發(fā)揚民主，維護集中統(tǒng)一”作為加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，認為發(fā)揚黨內(nèi)民主是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的重要保證。

2002年7月中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對黨政干部選拔任用的條件作出了明確規(guī)定，從而對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和管理進行了全面的規(guī)范。

（二）理論的創(chuàng)新：以增進黨內(nèi)和諧促進社會和諧（2002年至今）

2002年，黨的十六大報告第一次明確提出“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”[24]52的嶄新論斷，十六大還從基礎(chǔ)、重點、切入點、目標及制度完善等方面指明了黨內(nèi)民主在新階段的發(fā)展方向和具體途徑。十六大第一次把黨內(nèi)民主置于關(guān)系到黨的生死存亡的戰(zhàn)略高度，反映了黨對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律和中國特色社會主義民主政治建設(shè)規(guī)律之間的內(nèi)在聯(lián)系的進一步深化，為新世紀加強黨內(nèi)民主建設(shè)并以此進一步推動中國特色社會主義民主政治的發(fā)展指明了方向。

2004年，十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，[25]778-791指出黨的執(zhí)政能力有五個方面，在黨的五個執(zhí)政能力中，包含“發(fā)展社會主義民主政治的能力”，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的直接選舉。2004年頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，進一步明確地規(guī)范了黨內(nèi)的民主監(jiān)督，加大了監(jiān)督的力度。2006年頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，完整地賦予黨員的黨內(nèi)生活民主權(quán)利。2006年下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等文件，健全了對干部的民主管理。

2007年，中共十七大報告在繼十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”之后，進而提出“人民民主是社會主義的生命”的重要命題，指出“黨內(nèi)民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進黨內(nèi)和諧促進社會和諧”。[26]757十七大報告總結(jié)了十六大以來發(fā)展黨內(nèi)民主的實踐經(jīng)驗，從推進黨務(wù)公開、完善黨的代表大會制度、完善黨的決策體制、建立健全常委會向全委會報告制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度五個方面對今后黨內(nèi)民主建設(shè)作出了重要部署，為在新的歷史條件下進一步加強黨內(nèi)民主建設(shè)指明了方向。

十七大強調(diào)人民民主是社會主義民主的本質(zhì)和核心，要求全黨積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，并且把黨內(nèi)民主提高到更加重要的地位，

2008年制定了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》①《人民日報》2008年7月17日第1、4版。，奠定充分發(fā)揮各級黨代表大會代表作用的制度基礎(chǔ)。

2009年7月，中央印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)的主要七項內(nèi)容。

2009年9月，十七屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，提出“以改革創(chuàng)新的精神推進黨的建設(shè)新的偉大工程”，并對怎樣推進黨內(nèi)民主，提出要“以保障黨員民主權(quán)利為根本，以加強黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，切實推進黨內(nèi)民主”，要“完善黨代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度，完善黨內(nèi)民主決策機制”。②《人民日報》2009年9月28日第1版。

四、黨內(nèi)民主發(fā)展的基本歷史經(jīng)驗

歷史發(fā)展反復(fù)不斷地證明，黨內(nèi)民主發(fā)展得好，黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)就能夠順利進行；反之，沒有正常的黨內(nèi)民主生活，黨就不可能形成正確的領(lǐng)導(dǎo)，而領(lǐng)導(dǎo)的失誤和無效所導(dǎo)致的黨所領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)的危機，則反過來加劇黨內(nèi)民主生存的困難。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過90年的艱苦探索和不斷實踐，逐步確立了黨內(nèi)民主發(fā)展的指導(dǎo)思想，創(chuàng)造了豐富的黨內(nèi)民主實踐形式，形成了比較系統(tǒng)、穩(wěn)定的黨內(nèi)民主理論，同時也積累了寶貴的經(jīng)驗。

（一）黨內(nèi)民主是黨的生命，以黨內(nèi)民主推動人民民主

在不同的歷史時期，黨出于存在和發(fā)展壯大的政治需要，對黨的生命這個理論命題的認識是與時俱進，不斷深化。在民主革命時期，提出政策和策略是黨的生命。1956年，中共八大召開，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中強調(diào)指出：“黨的團結(jié)和統(tǒng)一是黨的生命，不能設(shè)想黨需要一個不愛護黨的生命的黨員。”[27]十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，認真總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了恢復(fù)、健全和完善民主集中制的問題，積極探索在改革開放條件下發(fā)展黨內(nèi)民主的新思路。在紀念中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上，江澤民同志指出：“發(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的重要保證?！盵28]在新世紀，面對世情、國情、黨情和黨的歷史方位的變化，提出了黨內(nèi)民主是黨的生命。黨的十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”[26]472的理論命題，它把黨內(nèi)民主提高到關(guān)于黨的生死存亡的戰(zhàn)略高度。黨內(nèi)民主不僅可以供給正確的政策和策略，而且可以造就黨團結(jié)統(tǒng)一的政治局面。從關(guān)于黨的生命的三個理論命題的演進可以發(fā)現(xiàn)，黨對黨的生命的認識是逐步深化，并最終認識到黨的生命的本質(zhì)——黨內(nèi)民主。

中共十七大報告在繼十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”之后，進而提出“人民民主是社會主義的生命”的重要命題。十七大強調(diào)人民民主是社會主義民主的本質(zhì)和核心，要求全黨積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，并且把黨內(nèi)民主提高到更加重要的地位，“黨內(nèi)民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進黨內(nèi)和諧促進社會和諧”。[29]十六大、十七大以來，中共形成以黨內(nèi)民主帶動人民民主的新理念，將黨內(nèi)民主提到新的地位和水平。

（二）發(fā)展黨內(nèi)民主，必須堅持實事求是，一切從國情黨情出發(fā)

發(fā)展黨內(nèi)民主，最重要的就是要研究我們自己的國情黨情，尤其是要把黨情摸清摸透，根據(jù)實際情況決定推進黨內(nèi)民主的進程和途徑。任何民主的發(fā)展都是有條件的，都要受到經(jīng)濟、政治、文化、歷史傳統(tǒng)和黨員乃至全體公民素質(zhì)等多方面因素的制約。

黨內(nèi)民主建設(shè)受其所處的政治生態(tài)環(huán)境的影響和制約，其中，政黨與法律、政黨與政權(quán)、政黨與社會的關(guān)系是特定政治生態(tài)環(huán)境中影響黨內(nèi)民主建設(shè)的最基本的決定性因素。服務(wù)于黨的執(zhí)政使命和中心任務(wù)是黨內(nèi)民主建設(shè)的根本方向，加強黨內(nèi)民主建設(shè)，必須牢牢把握正確方向，緊緊圍繞黨的執(zhí)政使命和中心任務(wù)來開展；脫離了黨的執(zhí)政使命和中心任務(wù)，片面地孤立地追求形式上的民主，發(fā)展黨內(nèi)民主就會失去正確的方向和強大的動力。

當前，我國還處在社會主義的初級階段，經(jīng)濟、文化比較落后，發(fā)展很不平衡，黨的組織和黨員的狀況也有很多的不同。因此，發(fā)展黨內(nèi)民主，必須考慮到國情黨情，分步驟、分層次地進行。對不同地區(qū)黨組織的要求有所不同，對中央組織、地方組織和基層組織的要求也應(yīng)有所不同，對不同類型的基層黨組織的要求也應(yīng)有所不同。我國社會主義初級階段的長期性艱巨性，決定了黨內(nèi)民主必然經(jīng)歷一個長期的、漸進式的發(fā)展過程。發(fā)展黨內(nèi)民主既要有緊迫感，又不能急于求成，必須在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，分階段、分步驟、有計劃、有秩序地加以推進。

進入新世紀新階段，我們面臨的國際形勢更加復(fù)雜多變，改革與發(fā)展的任務(wù)更加艱巨繁重，我們黨的自身建設(shè)也不斷出現(xiàn)新情況、新問題、新矛盾，維護黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)尤為重要；同時我們應(yīng)該看到，經(jīng)過30多年的改革和建設(shè)，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高，廣大黨員的民主意識普遍增強，在人民民主積極推進的形勢下，我們在發(fā)展黨內(nèi)民主問題上，應(yīng)該具有強烈的時代感和緊迫感，在黨內(nèi)民主建設(shè)方面邁出更加堅實的步伐。

（三）發(fā)展黨內(nèi)民主，必須堅持黨員的主體地位，保障黨員的民主權(quán)利

黨員是黨的肌體細胞和黨的行為主體，發(fā)展黨內(nèi)民主，離不開全體黨員的共同努力。堅持黨員的主體地位、保障黨員的民主權(quán)利是發(fā)展黨內(nèi)民主首要的和根本的問題。黨在歷史上犯錯誤和出現(xiàn)重大問題，重要原因之一，就是黨員的民主權(quán)利得不到保障。新中國成立后，黨的八大章程明確規(guī)定了黨員的知情權(quán)、建議權(quán)、選舉權(quán)、批評權(quán)、辯訴權(quán)、申訴權(quán)和控訴權(quán)等七項權(quán)利，比首次規(guī)定黨員民主權(quán)利的七大章程多了三條，使黨員享有更多的民主權(quán)利。黨的十二大后，黨員享有的民主權(quán)利進一步增多，包括黨員具有參加黨的有關(guān)會議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的培養(yǎng)和訓(xùn)練的權(quán)利；黨員具有表決權(quán)；要求有關(guān)組織給以負責(zé)的答復(fù)的權(quán)利等。同時，新黨章嚴格規(guī)定黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利。1994年12月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》[30]，這是黨的歷史上第一個保護黨員民主權(quán)利的專門黨內(nèi)法規(guī)，它全面系統(tǒng)地規(guī)范了黨組織和黨員在保障黨員權(quán)利方面的工作和活動。2004年9月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》[31]，這個條例是建黨以來有關(guān)黨員權(quán)利的最全面、最系統(tǒng)的規(guī)定，對黨員權(quán)利的范圍、權(quán)利的行使和保障都作了系統(tǒng)而明確的規(guī)定。十六屆四中全會突出強調(diào)了黨員的知情權(quán)，第一次提出增強黨組織工作的透明度，必將更好地保障黨員的知情權(quán)和參與權(quán)，促進黨內(nèi)民主的發(fā)展。十七大再次強調(diào)尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，賦予黨員在黨內(nèi)的主體地位，進一步夯實保障黨員權(quán)利的基礎(chǔ)。十七屆四中全會明確提出要以落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點，這充分表明我們黨對黨員民主權(quán)利的落實更加務(wù)實。

（四）加強制度建設(shè)，是發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵

黨的制度，是黨內(nèi)行為的準則。黨內(nèi)民主的制度化是鞏固黨內(nèi)民主發(fā)展成果的根本之策。黨內(nèi)民主制度的有效維護、忠誠執(zhí)行和有效運作，不僅推動著黨內(nèi)民主，也維護了黨內(nèi)民主。1980年，鄧小平在總結(jié)“文革”的經(jīng)驗教訓(xùn)時指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”，[20]269要保證黨內(nèi)民主能夠順利發(fā)展就“必須使民主制度化、法律化”。[20]333

民主革命時期，黨通過加強黨委會制度和其他制度，發(fā)展了黨內(nèi)民主，使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和運作更加規(guī)范化，為黨內(nèi)民主的實現(xiàn)奠定了重要基礎(chǔ)。新中國成立60多年來，我黨在實踐中逐漸探索并形成了以黨代會、黨委會、黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)監(jiān)督、黨員權(quán)利保障等五大制度為基礎(chǔ)的黨內(nèi)民主運行機制，使黨內(nèi)民主實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。歷史的經(jīng)驗證明：實現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化和規(guī)范化，是黨內(nèi)民主走向成熟的關(guān)鍵。

（五）加強黨內(nèi)監(jiān)督，是發(fā)展黨內(nèi)民主的保障

新中國成立后，黨建立了中央和地方監(jiān)察委員會，對各級黨組織和黨員實施自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督。十二大后，黨提出要從嚴治黨，黨內(nèi)監(jiān)督也表現(xiàn)出新的特點，主要是形成了以制度監(jiān)督為核心、多種監(jiān)督形式相結(jié)合的監(jiān)督模式。諸如，黨的各級委員會向同級的代表大會負責(zé)并報告工作；黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題；上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督等。2003年12月，中共中央正式頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，這是我黨第一部關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的專門法規(guī)，標志著黨內(nèi)監(jiān)督正式走上了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。十六屆四中全會提出了實行黨務(wù)公開，建立巡視制度，依法實行罷免制、質(zhì)詢制、問責(zé)制等一系列制度，拓寬和健全了監(jiān)督渠道，加強了對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。黨的十七大充分肯定了十六屆四中全會以來黨內(nèi)監(jiān)督取得的成就，進一步提出了實行中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督，以及黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督。這就理順了黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，明晰了監(jiān)督的主客體關(guān)系，有利于推進黨內(nèi)監(jiān)督的穩(wěn)健發(fā)展。

在黨90年的建設(shè)歷程和60多年的執(zhí)政歷史中，黨內(nèi)民主建設(shè)方面盡管有過曲折，但是無論是從理論上還是在實踐上都積累了豐富的經(jīng)驗，同時又建立了黨內(nèi)民主發(fā)展的基本制度框架，這是新時期黨內(nèi)民主建設(shè)的重要資源和基礎(chǔ)。在當前國際國內(nèi)形勢下，我國發(fā)展面臨的機遇前所未有，面對的挑戰(zhàn)也前所未有，既有許多有利條件，也有不少不利因素。我們有理由相信，在充分開發(fā)黨內(nèi)既有的民主資源的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新時代的新要求，積極進行理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，我們黨的黨內(nèi)民主必將取得新的發(fā)展。

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1673-8616（2011）04-0023-08

2011-05-27

吳超，中國社會科學(xué)院當代中國研究所博士（北京，100009）。

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