“鄉(xiāng)政村治”困境的制度性根源探究

袁文霞

（合肥工業(yè)大學研究生院,安徽合肥 230009）

“鄉(xiāng)政村治”困境的制度性根源探究

袁文霞

（合肥工業(yè)大學研究生院,安徽合肥 230009）

在中國農村普遍實行的“鄉(xiāng)政村治”治理模式,經過二十多年的發(fā)展,并沒有起到應有之責,反而陷入發(fā)展的困境中,究其根源主要是在現(xiàn)有國情下,“鄉(xiāng)政村治”模式存在著制度上的缺陷造成的。

鄉(xiāng)政村治;村民自治;困境;制度

新中國成立以后,在我國農村建立了高度統(tǒng)一的人民公社制度,也就是常說的“三級所有,隊為基礎”,這是一種高度集權的政治運行模式,嚴重束縛了農村生產力的發(fā)展。隨著我國實行改革開放,原有鄉(xiāng)村治理方式開始瓦解,逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。

一、“鄉(xiāng)政村治”治理模式的探索與實踐

上世紀80年代初,在中國廣大農村,伴隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推行,原有的社政合一、以高度行政化“三級所有,隊為基礎”的人民公社體制逐步解體,形成了以“鄉(xiāng)政村治”的基層政權和社會管理體制?！班l(xiāng)政村治”即是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消人民公社,取而代之的是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權,對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能、提供公共服務。在各村建立村民自治組織——村民委員會,村民委員會由全體村民選舉產生,對本村的事務行使自治權,依法管理本村公共事務和公益事業(yè)的農村社區(qū)制度,是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等職能。

“鄉(xiāng)政村治”治理模式具有一元二體性,其中“一元”性質是關鍵。所謂一元性是指中華人民共和國的一切權利屬于人民,國家權力和村民委員會的權力都是來自于人民,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織與村民委員會的產生的來源和性質是相同的,都是來自于人民,服務于人員,接受人民監(jiān)督;從我國的國家性質來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力和村民自治權力的運行方向是一致的,最終目標也是一致的,都是為人民服務。

“二體”的是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會分別屬于不同的組織系統(tǒng)、且產生的辦法和程序也不盡相同?！稇椃ā返谖骞?jié)規(guī)定:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府;地方各級人民代表大會是地方各級權力機關。地方各級人民政府是地方各級國家權力的執(zhí)行機關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產生,在執(zhí)行本級人民代表大會決議的同時必須接受人大的監(jiān)督。由此看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的組織由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府組成。除此之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委屬于政權的領導力量,在權力機構中處于核心地位。村民委員會則是由村民直接選舉產生?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定:村民委員會主任、副主任和委員,由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

二、村民自治制度是社會主義政治發(fā)展道路的重要內容

霍布斯指出:人的本性就是自私自利、趨利避害的,人們?yōu)樽陨淼陌踩捅Ｗo自己的權利及利益將手中的一部分權利讓渡出來,交由專門的委員會來行使。盡管村民委員會是在各級政府主導下設立,但村民委員會管理該農村公共事務的權力源于村民的委托授權,而非其他主體的授權,村民委員會其實質就是一個自治組織,其產生方式由村民通過民主選舉直接產生,管理權源于自治組織內的全體成員授權[1]。

1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》開始試行,村民自治經歷了從局部示范到普及階段,以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內容的制度框架逐漸形成。1998年《村民委員會組織法》正式實施,標志著村民自治在中國農村全面展開,“鄉(xiāng)政村治”模式由此形成?！班l(xiāng)政村治”的治理模式基本上適應并促進了農村的經濟和社會事業(yè)的發(fā)展。特別是由于政社分開,農村的微觀體制和社會方面發(fā)生了重大的變化,家庭聯(lián)產承包經營體制得到鞏固,村民自治制度得以建立并迅速發(fā)展。

三、“鄉(xiāng)政村治”的困境

近25年來的實踐證明,以“鄉(xiāng)政村治”為特征的中國農村治理體制并未達致其初始的目的,農村基層社會不但沒有形成一種良治的局面,相反地,無論從物質層面,還是在精神層面乃至政治層面而言,農村基層社會卻出現(xiàn)了諸如公民生活式微、公共參與缺失以及精神倫理下滑等“解體”的跡象[2]。從目前“鄉(xiāng)政村治”的治理模式來看,主要存在以下困境:

（一）國家權力與村民自治權關系的困境

村民委員會的自治權來自于全體村民的授權,可在現(xiàn)實中來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的國家權力往往對自治權處于支配地位?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。也就是說村民委員會客觀上是處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄之下,廣大農民的法定義務需要向代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去履行,村民委員會又有義務協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理,依法完成國家下達的任務。從我國的國家性質來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家權力和村民自治權力的運行方向是一致的,最終目標也是一致的,但是在實際運行中,兩者沖突時有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為,村民自治會導致政令不暢,無法加以管理,依然采取“命令——服從”式管理模式。村民委員會受委托人的影響,往往在有些涉及自治范圍內的事務不愿意服從和接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預。因此村民委員會通常扮演雙重角色:一方面是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)對農村的管理;另一方面代表村民利益,實現(xiàn)自我管理。當這兩種角色發(fā)生沖突時,大多數是犧牲村民利益而服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理,成為上級政府的行政工具,最終表現(xiàn)為代表政府角色的功能起主導性作用[4]。

在特定國情和體制下,國家權力與村民自治權的關系是支配與被支配的關系,這種關系已經滲透到農村工作中的方方面面,最能體現(xiàn)這種支配關系的是在村民委員會選舉、民主決策、村財鎮(zhèn)管等方面。這種支配關系直接導致上級政府在本應屬于村民自治范疇內的日常工作中也處于支配地位,而村委會也由于各種原因在自治工作中默認并接受了這種被支配地位的現(xiàn)狀,也模仿國家權力的運作方式來處理各種關系,這種支配關系最終導致在農村現(xiàn)實生活中無法真正地踐行村民自治的理念,村民自治權力完全處于國家權力的支配下,在國家權力與自治權的關系方面陷入困境。

（二）村民委員會和村民自治的困境

村民自治是全體村民通過選舉將自己的部分權利讓渡出來,賦予村民委員會來行使,村民委員會對村民負責,村民有服從管理的義務;村民委員會接受村民監(jiān)督,同時村民擁有罷免其成員的權力?？稍诂F(xiàn)實中,村民委員會與村民自治的關系往往處于兩種極端狀態(tài)的困境,一種極端是代表家族或個人小團體的“絕對自治”;另外一種是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“附庸自治”。

絕對自治在我國廣大農村,尤其是在偏遠地區(qū)有一定程度地存在。這些村往往是家族勢力或農村黑惡勢力活動猖獗,長期把持著村民委員會,通常被村民稱之為“村霸”、“地頭蛇”。這些村民委員會根本不可能代表全體村民的利益,只是維護自己家族和個人小團體的利益,在日常工作中游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導,更是置法律于不顧,對于理應承擔職責也是陽奉陰違,甚至對抗。在對待本村自治事務方面,完全出于家族或小團體的利益,將村民的整體利益置若罔聞,甚至損害全體村民的利益來實現(xiàn)個人利益。在這些村,村民往往是怨聲載道、忍氣吞聲、敢怒不敢言,嚴重傷害了村民對村民自治的理解和感情。

“附庸自治”在我國存在現(xiàn)象比較普遍。這些村民委員會完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸,執(zhí)行的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下級機構的功能,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代言人”,對于屬于村民自治范圍內的事務置之不理,處于“無為”狀態(tài)。在這種情況下,村委會的主要任務是服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“領導”,把大部分精力放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府所布置的任務上,無暇顧及本村自治事務。另外,村民委員會在處理本屬于村民自治范圍內的事務時也會習慣性地聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn),由于所處的利益主體地位不同,往往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的命令會損害村民的利益。一旦有村民對此做法有異議提出來,村民委員會也會用“上級政府的命令”來作為擋箭牌,村民更是投訴無門。這樣一來,村民委員會并沒有代表村民的利益,也沒有對村民起到應盡之責,村民更無從監(jiān)督村委會的工作。這兩種極端的做法嚴重損害了村民所享有的村民自治權利,對村民委員會失去信心。

（三）村支部和村民委員會之間的困境

式中：yij、Zij分別為歸一化處理前后第i個評價對象的第j個指標值；yj為所有評價對象中的第j個指標的原始值。yjmax、yjmin分別為j第個指標在所有評價對象中最大、最小值。

通常所說的“村兩委”是由村民委員會和村支部委員會組成?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定:村民委員會是村民自治的法人主體,擁有對村級事務的直接處理權,由村民選舉產生,對村民負責,接受村民監(jiān)督?！稇椃ā泛汀饵h章》同時規(guī)定村支部委員會是農村基層的領導核心,處于村務決策的領導地位。這樣一來,在一個村就形成了兩個權力中心,一個是村支部,另外一個是村民委員會。在這兩個權力中心的共存的格局下,將不可避免地引發(fā)角色沖突,村兩委關系矛盾重重。

四、“鄉(xiāng)政村治”困境的制度性根源分析

建國以來,為了鞏固新生政權和工業(yè)化以至社會主義現(xiàn)代化,這一時期的國家政權建設直接導致了工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡,形成經濟領域和社會領域的二元結構。這種經濟社會結構一旦形成會使整個國民經濟體系畸形發(fā)展、國家發(fā)展陷入惡性循環(huán)。[3]“鄉(xiāng)政村治”在“二元”結構產生下,陷入種種困境在所難免,具體原因主要是城市、工業(yè)的發(fā)展過度地依賴從農村獲得資源;用于支持農村公共服務的國家公共財政制度存在政策偏見;村民自治制度的界限不清三個方面。

（一）城市對農村資源的有效獲得

在我國,國家權力主導農村管理由來已久。建國后,人民政權主要面臨兩大重要任務,一是解決中國社會面臨的總體性危機,二是改變中國在世界工業(yè)化浪潮下的落后局面。作為為工業(yè)化提供資源的農村,只有加強對鄉(xiāng)村社會的管理才能保證從農村中汲取更多的工業(yè)化資源,農村也因此被納入到國家權力的體系之中。

隨著1978年我國實行改革開放后,原有的村級組織計劃管理功能基本完結,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的關系進入到以村民自治為特色的“鄉(xiāng)政村治”階段。伴隨著家庭聯(lián)產承包經營方式的推廣,國家在一定程度上改變了人民公社制度下的治理模式,農村逐步形成了新的經濟關系和社會結構。但是經濟的超常發(fā)展需要廣大農村繼續(xù)為城市和工業(yè)發(fā)展提供廉價的原材料資源和人力資源?！班l(xiāng)政”和“村治”都偏離了它們應有的功能,繼續(xù)扮演著國家從農村基層社會汲取資源和進行政治整個的角色。[4]為了從農村汲取更多的農村資源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權的行政末稍權力得到進一步加強,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的汲取能力得到強化,而自身的約束力卻在減弱,國家對此現(xiàn)象則持默許的態(tài)度。

經過幾十年國家對農村資源的汲取,最直接的結果就是城鄉(xiāng)收入差距拉大、農民收入偏低,這種現(xiàn)象并無根本性好轉。2007年農村人均純收入4140元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元,城鎮(zhèn)與農村居民的人均收入比為3.33:1;[5]2009年農村人均收入才首次超過5000元。據國家統(tǒng)計局局長馬建堂介紹:2009年農村居民人均純收入實際增長是8.5%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實際增長9.8%,確實城市居民的人均可支配收入比農村稍快一些。

對農村人力資源的獲取也是確保城市和工業(yè)發(fā)展的重要條件之一。2009年進城務農民工達到1.7億,70%是30歲以下的年輕人。城市對人才的吸引,致使農村人才饋乏,尤其是農村精英人才的流失,使農村的發(fā)展缺乏智力來源,防礙了農村各項事業(yè)的正常發(fā)展。農村人才的流失反映在村民委員會上,體現(xiàn)在兩個方面一是農村人才的流失致使村兩委人員得不到正常的新陳代謝和優(yōu)化;二是村兩委學歷層次得不到提高,年齡卻在節(jié)節(jié)上升。以筆者所掛職的滁州揚子街道辦事處來看,該辦事處共轄6個村民委員會,村兩委成員共31人,其中55歲以上19人、55歲-30歲11人、30歲以下1人;從學歷層次來看,大專學歷4人、中專（高中）18人、初中4人,小學和文盲5人。

（二）公共財政的制度性偏見

在城鄉(xiāng)“二元”體制下,暴露在公共財政方面的問題主要是公共財政分配制度的偏見,公共財政對城市和工業(yè)發(fā)展厚愛有加,而對農村和農業(yè)的公共財政制度先天性不足。

公共財政制度是指在市場經濟條件下國家提供公共產品或服務的分配活動或分配關系,是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式,是與市場經濟相適應的一種財政類型,是市場經濟國家通行的財政體制和財政制度。在我國“鄉(xiāng)政村治”的治理模式下,農村并不在國家的公共財政體系之中,而農村又承擔了大量的公共服務功能,諸如基礎教育、環(huán)境衛(wèi)生、文化事業(yè)、基礎設施、社會治安等方面,這些職能本應是公共財政體系承擔的內容,卻交由農村自行解決。在現(xiàn)行的經濟體制下,城市基礎建設由國家全包,農村則基本上是由農民自籌解決,農村生產生活必須的基礎設施與公共服務平臺,實際上主要依靠農民自己集資投勞舉辦,而國家財政用于農業(yè)的支出與農業(yè)在國民經濟中的地位不相稱,有關數據顯示,歷年用于農業(yè)支出占全國支出的比重還呈現(xiàn)遞減的趨勢,分別是1978年為13.4%,1990年下降為 9.98%,1995年為8.42%,2000年為7.75%。2001年地方支援農村生產支出和農業(yè)綜合開發(fā)支出358.56億元占全國地方財政支出也僅為2.73%。1978～2006年間,“支援農村生產支出和各項農業(yè)事業(yè)費”最高年度增速為24.18%（1989年）,最低年度增速為-0.10%（1981年）,相差近24.3個百分點,出現(xiàn)負增長的年度有2個。

從這些數據可以看出,財政對農業(yè)投入中所占比重一直較低。而在強大的行政命令下,許多村為了完成任務,不得不舉債進行,長期以往,造成村委會債務危機突出,從而引發(fā)自治危機。近幾年國家在對農村轉移支付方面有了很大進步,這種情況雖有所好轉,但沒有得到根本性的改變,尤其是農村基礎設施和公共服務的投入嚴重不足,城鄉(xiāng)公共服務均等化道路漫長。

（三）有關村民委員會制度的界限模糊

村民自治制度是中國自治制度的一種特殊的自治形式,是通過明確的法律規(guī)定而構建起來的。村民自治的發(fā)展與我國改革開放其他方面的進展一樣,遵循的是“實踐第一”的原則。造成這種現(xiàn)象的原因顯然與制度設計的初衷是相悖的,最主要的原因是在特殊國情的影響下,無論村民自治理念的提倡者,還是村民自治制度的設計者均誤解了村民自治制度的設計基礎,所設計的相關村民自治制度界線模糊,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:首先憲法和法律對村民自治的內涵與地位沒有明確規(guī)定;其次有關村民自治的法律和制度不健全;第三,存在多元權威沖突。這直接導致村民自治過程中背離了村民自治的本質。

如何擺脫目前“鄉(xiāng)政村治”治理模式的困境,是擺在我們面前一個迫在眉睫問題。我們認為當務之急要從三個方面入手:一是轉變城鄉(xiāng)二元經濟、社會結構,城鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)籌發(fā)展;二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎設施和公共服務體系,調整目前公共財政體系制度,合理分配國民收入;三是《憲法》、《黨章》與《村民委員會組織法》需明確村民自治的內涵與地位,將黨的領導嚴格控制在思想領導上,同時完善村民自治實施過程中的一些具體法律規(guī)定。

[1] 馮樂坤.村民自治立法之批判[J].法制與社會發(fā)展,2009,（1）.

[2] 吳理財.中國農村治理體制:檢討與創(chuàng)新[J].調研世界,2008,（7）.

[3] 紀 程.“國家政權建設”與中國鄉(xiāng)村政治變遷[J].深圳大學學報（人文社會科學版）,2006,（1）.

[4] 吳理財.中國農村治理體制:檢討與創(chuàng)新[J].調研世界,2008,（7）.

[5] 樊 平.2008農民發(fā)展報告[R].

D621

A

1673-1794（2011）01-0029-03

袁文霞（1976-）,男,合肥工業(yè)大學研究生院講師,研究方向:地方基層組織研究。

2010-10-12