論中國地方政府橫向間府際合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，徐州221116)

論中國地方政府橫向間府際合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，徐州221116)

市場經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢促進(jìn)了地方政府間府際合作水平，使地方政府間關(guān)系從“零和博弈”趨于“合作博弈”。地方政府間關(guān)系的研究成為當(dāng)前治理變革的趨勢。從多維度分析了現(xiàn)階段我國地方政府間府際合作的“囚徒困境”，在多視角原因分析的基礎(chǔ)上從多角度提出困境的消解方案。

地方政府;府際合作;囚徒困境;博弈;經(jīng)濟(jì)人

國內(nèi)研究政府間關(guān)系的謝慶奎教授認(rèn)為，府際關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。包括中央政府與地方政府之間，地方政府之間，同級政府部門之間的關(guān)系，它所關(guān)注的是管理幅度、管理權(quán)力、管理收益的問題［1］。政府間關(guān)系包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系，如果說地方政府間的縱向關(guān)系更多地具有政治和行政控制意義的話，那么，地方政府間的橫向關(guān)系則更多地具有經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的意義［2］。地方政府間權(quán)利配置和利益分配的關(guān)系就是地方政府府際關(guān)系的核心。府際關(guān)系涉及到三個層面的關(guān)系，本文只探討地方政府間的府際關(guān)系這一層面。

目前各地方政府處于競爭博弈的狀態(tài)，地方政府間競爭是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，不過地方政府間的競爭往往是不規(guī)范的，政府間的“利益博弈”會導(dǎo)致各地方政府間出現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給競爭、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重趨同等現(xiàn)象，對地方政府自身以及國家的整體利益的實(shí)現(xiàn)都有負(fù)面影響［3］。

長三角、珠三角、京津唐、大上海經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的出現(xiàn)是府際合作推進(jìn)的標(biāo)志，是地方政府間鼎力合作的典型事例，它們體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的合作共贏，除此之外，還有廣西北部灣、西三角的發(fā)展，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成體現(xiàn)了中西部地方政府間合作的加強(qiáng)。地方政府間府際合作能夠有效利用各地方的資源稟賦，形成合作共贏的戰(zhàn)略優(yōu)勢，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)地方政府的整體效能。在府際合作理論的指導(dǎo)下，各地方政府間合作得到了一定開展，有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，但是由于府際合作的初級階段性，在地方政府間府際合作中還存在諸多困境。

一、當(dāng)前中國地方政府府際合作的“囚徒困境”及原因分析

導(dǎo)致府際合作困境的因素是多維的，因此必須從多維度視角審視府際合作困境的內(nèi)在因素。

(一)地方政府間利益博弈的困境

自1994年分稅制改革后，地方政府權(quán)力得到進(jìn)一步強(qiáng)化，進(jìn)而各自成為獨(dú)立的利益主體，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，各利益主體都是獨(dú)立的理性“經(jīng)濟(jì)人”。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的各地方政府把實(shí)現(xiàn)自身利益最大化作為政府的行為導(dǎo)向，甚至直接使用行政手段謀求地方局部利益，此類現(xiàn)象集中表現(xiàn)在地方政府為了吸引資金和技術(shù)等資源而降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻以及提供優(yōu)惠政策，如為企業(yè)提供低廉的土地租金，甚至低于法律規(guī)定的底線標(biāo)準(zhǔn)，這種“利益博弈”現(xiàn)象突出表現(xiàn)在地理位置相近、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)、政治影響相仿的同級政府之間［4］。在地方政府間利益博弈中，任何放棄使用行政權(quán)力謀求地方利益的行為都會使其處于被動和弱勢的地位，這種地方政府間的“零和博弈”導(dǎo)致惡性競爭的出現(xiàn)，使地方政府行為帶有嚴(yán)重的短期性、局部性，影響區(qū)域內(nèi)資源的整合以及整體利益的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。各地方政府間的利益博弈導(dǎo)致合作陷入困境。

(二)缺乏規(guī)范化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制的困境

首先，地方政府間合作組織松散，缺乏制度化和穩(wěn)定性的合作機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)。地方政府間的合作通常是以集體磋商的形式在地方領(lǐng)導(dǎo)的撮合下完成的，地方領(lǐng)導(dǎo)的偶然調(diào)動便會導(dǎo)致合作的架空，這種單一的合作形式使合作缺乏長期性和法定性，而缺少法定性的短期合作容易誘發(fā)地方政府的短期行為和投機(jī)心理，進(jìn)而影響合作效果的實(shí)現(xiàn)。其次，中央政府職能缺位。中央政府在地方政府間府際合作方面沒有引起足夠重視，從合作區(qū)域內(nèi)法制化建設(shè)的角度和具體合作組織的設(shè)立角度來看，中央政府都沒有給予足夠的支持。在單一制的中國，中央政府駕馭全局的宏觀調(diào)控對于地方政府間府際合作政策和政府行為的引導(dǎo)和支持作用尤為明顯，在“明哲保身、多一事不如少一事”的政府“不作為”思想的影響下，地方政府對于中央沒有法律硬性和明確性規(guī)定的政府間府際合作政策會采取觀望態(tài)度，因此缺少中央政府大力扶持的地方政府間府際合作的推行會陷入困境。

(三)地方保護(hù)主義困境

目前各地方政府作為其轄區(qū)獨(dú)立的理性“經(jīng)濟(jì)人”，把實(shí)現(xiàn)其轄區(qū)的利益最大化作為政府行為目標(biāo)，導(dǎo)致地方政府行為以本位主義作為其行為導(dǎo)向，為了保護(hù)其地方市場會采取一系列有地方保護(hù)主義色彩的手段，如通過貿(mào)易關(guān)稅、價格控制、工商檢查以及對進(jìn)出口商品進(jìn)行數(shù)量控制，以實(shí)現(xiàn)“禁止外來商品進(jìn)入，限制本地商品流出”的目的。在沒有法制性的組織和法律法規(guī)有效限制地方保護(hù)主義行為的情況下，任何不進(jìn)行地方保護(hù)主義行為的政府都會處于弱勢地位，因此地方保護(hù)主義成為地方政府保護(hù)其市場的“理性”選擇。地方政府的這些地方保護(hù)主義行為會導(dǎo)致地方政府間市場封鎖、條塊分割的后果，無法形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場，對地方政府間的府際合作產(chǎn)生巨大影響，而且地方保護(hù)主義帶來的是地方政府的短期和局部效益，其代價卻是整體利益的長期受損和資源內(nèi)耗。

(四)財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源的困境

地方政府間府際合作過程需要各種相關(guān)費(fèi)用，如合作意向信息收集費(fèi)用、討論擬定政策的費(fèi)用、政策執(zhí)行費(fèi)用、政策執(zhí)行中的監(jiān)督費(fèi)用等。但作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的各地方政府遵循最少投資最大回報的原則以謀求地方利益最大化，而且地方政府的財(cái)政一般處于拮據(jù)的狀況，部分地方政府甚至常年財(cái)政虧空、外債累累，尚需中央政府的轉(zhuǎn)移支付資助。同時，地方政府間府際合作缺少中央政府的財(cái)政支持，中央政府對于地方政府間的府際合作重視程度的低下也伴隨著對府際合作的投資力度偏小。因此，在地方政府財(cái)力不足和缺少中央政府財(cái)力支持現(xiàn)狀并存的環(huán)境下，地方政府間府際合作舉步維艱，進(jìn)而導(dǎo)致府際合作陷入更大困境。

(五)功績晉升制的困境

隨著我國工作重心從政治管制向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，上級政府對下級政府的考核機(jī)制經(jīng)歷了從以“政治掛帥”為中心到以“經(jīng)濟(jì)掛帥”為中心的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，上級政府對下級政府的考核以GDP為核心，因此，上級政府組織為了完成其既定目標(biāo)，向下級政府組織分?jǐn)傊笜?biāo)任務(wù)，并以完成指標(biāo)與否和完成效果優(yōu)劣作為考核官員政績的標(biāo)準(zhǔn)。這種晉升考核機(jī)制強(qiáng)化了地方官員加快GDP增長的動機(jī)和追求GDP更高指標(biāo)的地方攀比心理，這種GDP增長博弈的攀比心理會進(jìn)一步加劇地方政府作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的地方利益最大化行為，進(jìn)而使地方政府間合作很難開展，導(dǎo)致合作陷入困境。

(六)相關(guān)法律和制度缺失的困境

我國憲法第89條規(guī)定:“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;“憲法與地方政府組織法都規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！睉椃ê徒M織法只規(guī)定了各級政府在其轄區(qū)內(nèi)的職責(zé)以及對上下級的權(quán)責(zé)，但對于同級政府間的合作、權(quán)責(zé)關(guān)系沒有提及，由此導(dǎo)致地方政府容易選擇“上級路線”，竭力討好上級政府，而忽視與同級政府間的合作關(guān)系;同時在法制不健全的前提下，府際合作容易演變成“爭權(quán)諉責(zé)”的局面，導(dǎo)致府際合作行為不僅不能解決問題，還會滋生更多新問題。府際合作缺乏法律和制度支持而面臨的一系列相關(guān)問題會導(dǎo)致府際合作陷入更深的困境。

二、中國地方政府間府際合作“囚徒困境”的消解方案

在從多角度剖析地方政府府際合作困境原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)而從多視角提出了地方政府間府際合作“囚徒困境”的消解方案。

(一)協(xié)調(diào)地方政府間利益分享和補(bǔ)償制度

作為獨(dú)立利益主體的地方政府時刻以“經(jīng)濟(jì)人”的立場權(quán)衡成本和收益進(jìn)行決策，地方政府間合作的實(shí)現(xiàn)是各地方政府利益博弈的結(jié)果。因此，分享合作利益是各地方政府進(jìn)行府際間合作的初衷，地方政府間利益分享機(jī)制的建立以及完善與否決定著府際合作的實(shí)現(xiàn)與否以及成效大小。但是由于各地方政府在資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)布局以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在優(yōu)劣勢的差異，處于優(yōu)勢地位的地方政府在合作中的收益往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于處于劣勢的地方政府合作收益，如果放任不管，則會影響處于劣勢地位的地方政府參與合作的積極性，甚至?xí)烦龊献?，進(jìn)而導(dǎo)致府際合作的流產(chǎn)［8］。因此，中央政府應(yīng)制定相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過合作收益的補(bǔ)償機(jī)制使利益分配合理化、公平化，保證各地方政府共享府際合作的利益。

(二)實(shí)施科學(xué)的晉升考核機(jī)制

在“數(shù)字出政績，政績出干部”旗幟的導(dǎo)向作用下，地方領(lǐng)導(dǎo)為了自身仕途，把GDP增長當(dāng)作地方政府政策制定和政府行為的標(biāo)竿，政府一切活動都圍繞著GDP的增長轉(zhuǎn)。為了GDP的增長，各地方政府在爭奪資源、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、投資產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)等方面出現(xiàn)惡性競爭和短期行為，造成資源浪費(fèi)和嚴(yán)重內(nèi)耗。這種競爭狀態(tài)不利于府際合作的實(shí)現(xiàn)，因此，要降低對GDP在官員政績考核指標(biāo)中的重視程度，應(yīng)該根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和五個統(tǒng)籌，制定新的政績考核體系，通過綜合的考核體系來衡量晉升與否，如通過對當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)狀況與上任前經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行比較以及可持續(xù)發(fā)展能力的考核來衡量官員政績。

(三)建設(shè)區(qū)域政府間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，各地方政府應(yīng)根據(jù)資源稟賦理論盤點(diǎn)自身的資源優(yōu)勢和劣勢，作為與其他地方政府開展合作關(guān)系的客觀依據(jù)。其次，建立長期的互動機(jī)制?！安┺恼摗苯沂玖恕扒敉嚼Ь场钡慕鉀Q方案，即是通過長期合作才能減少道德風(fēng)險和逆向選擇，增進(jìn)彼此信任，府際合作中建立長期互動機(jī)制可以有效減少地方政府的投機(jī)行為和短期行為，保證府際合作的順利進(jìn)行。再次，設(shè)立府際合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。府際合作通常是在中央或上級政府的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，府際合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)包括上級政府和同級政府，采用多層次的組織機(jī)構(gòu)形式推進(jìn)府際合作的進(jìn)行。最后，加強(qiáng)中央政府的作用。雖然隨著中央向地方的放權(quán)，地方政府的權(quán)限得到強(qiáng)化，使其具有更多的自主權(quán)和話語權(quán)，但地方政府依然是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下工作，因此中央政府在宏觀層面上的制度保障和政策支持對于地方政府間府際合作的推進(jìn)是意義非凡的。

(四)財(cái)政經(jīng)費(fèi)問題的解決

地方政府間府際合作的經(jīng)費(fèi)問題解決是掃除合作障礙的重要一步，合作費(fèi)用是取得合作收益的必要投資，且合作收益遠(yuǎn)大于合作成本。地方政府間合作費(fèi)用主要應(yīng)由合作區(qū)域內(nèi)的各地方政府分?jǐn)?，因?yàn)榈胤秸呛献魇找娴姆窒碚撸謸?dān)費(fèi)用的多少應(yīng)該與分享收益的多少成正比。同時，中央政府也應(yīng)該對合作給予一定財(cái)政支持，讓各地方政府和中央政府共同分擔(dān)府際合作經(jīng)費(fèi)，以便為府際合作的推行提供經(jīng)費(fèi)保障。

(五)府際合作法律法規(guī)體系建設(shè)

我國涉及府際合作方面法律法規(guī)是空白的，而西方發(fā)達(dá)國家在府際合作方面有一套完整立法。他山之石可以攻玉，因此我國的地方政府間府際合作應(yīng)該借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。中央政府必須通過立法使地方政府間府際合作法制化，同時合作區(qū)域內(nèi)各地方政府間也應(yīng)該制定共同遵守的合作法規(guī)，以使府際合作主體有法可依，以及保證政策制定和執(zhí)行具有合法性和連續(xù)性;制定區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范，明確各地方政府的責(zé)權(quán)，使府際合作分工明確、權(quán)責(zé)相符，并制定相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制以及懲罰措施，以保證府際合作政策的順利執(zhí)行，進(jìn)而為府際合作提供良好的法律保障［5］。

(六)重視非政府組織在府際合作中的作用

地方區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給往往出現(xiàn)供給不足和供給過盛并存的困境。其一，供給不足的現(xiàn)狀，地方政府在可共享的公共設(shè)施方面會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，都不愿為此類公共產(chǎn)品“買單”，進(jìn)而會出現(xiàn)公共產(chǎn)品供應(yīng)的“負(fù)外部性”。其次，供給過盛的現(xiàn)狀，地方政府為了吸引外資和技術(shù)，會在其轄區(qū)內(nèi)配備較齊全和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致區(qū)域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象［6］。地方政府“用腳投票”會導(dǎo)致合作區(qū)域內(nèi)公共物品和公共服務(wù)在供給上的過度競爭，而完善的非政府組織可以提供區(qū)域間的公共服務(wù)，用以滿足公眾需要的多樣性。非政府組織的發(fā)展能夠很好地破除區(qū)域內(nèi)“公用地悲劇”的現(xiàn)象，有效地改變當(dāng)前缺位的區(qū)域內(nèi)公共物品的供給機(jī)制，對府際合作有很好的推進(jìn)作用［7］。

總之，形成地方政府間府際合作困境的因素是多維度的，隨著市場經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會出現(xiàn)更多問題，通過多角度剖析找到府際合作困境的原因，進(jìn)而為地方政府間府際合作構(gòu)架一套新的模式，對我國府際合作有重要意義。

［1］ 謝慶奎.中國政府的府際關(guān)系研究［J］.北京大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2000(1):26.

［2］ 楊宏山.府際關(guān)系論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2005:313.

［3］ 毛哲成.地方政府應(yīng)在競爭中加強(qiáng)合作［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2008，10(12):32.

［4］ 劉祖云.政府間關(guān)系:合作博弈與府際治理［J］.學(xué)海，2007(1):81.

［5］ 金太軍，張開平.論長三角一體化進(jìn)程中區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建［J］.晉陽學(xué)刊，2009(4):35.

［6］ 李金龍，王敏.城市群內(nèi)府際關(guān)系協(xié)調(diào):理論闡釋、現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇［J］.天津社會科學(xué)，2010(1):86.

［7］ 崔龍.經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的困境與對策分析［J］.天水行政學(xué)院，2011(1):11.

On the local government intergovernmental cooperation between the horizontal“Prisoner's Dilemma”and its resolution

CAO Hai－ming

(School of Literature，Law And Politics of China University Of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Market economy and the trend of regional economic integration promote the cooperation between local governments，and the relationship between the local government has been turned from the“zero-sum game”to be“cooperative game”.The research of relationship between the local governments has become the trend of change management.Analysis the current stage of cooperation between local governments of the“prisoner’s dilemma”from the“multi-dimensional”，and found the solution from different perspectives.

local government;intergovernmental cooperation;difficult digestion;economic man

D625

A

1009-8976(2011)02-0069-03

2011－03－14

曹海明(1986—)，男(漢)，安徽亳州，碩士主要研究公共管理、公共政策、府際關(guān)系。