對官僚制的理性審視和反思

房春燕

(中國礦業(yè)大學(xué)，徐州221008)

對官僚制的理性審視和反思

房春燕

(中國礦業(yè)大學(xué)，徐州221008)

從行政管理和理性政府的角度，運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和規(guī)范分析法對韋伯的官僚制在限制民主、壓抑個性、效率低下等方面進(jìn)行了理性的辨析和客觀的評判，進(jìn)而得出官僚制并非是我們想象的那樣矛盾和弱不可擊的結(jié)論，指出我們要充分借鑒官僚制的精華，加快和諧社會的發(fā)展。

官僚制;批判;啟示

一、前言

“官僚制”英語翻譯是“Bureaucracy”，它最早的意思僅僅是停留在字面上，即指“官員的統(tǒng)治”。最早提出官僚制的人是馬克斯·韋伯，他內(nèi)心深處的官僚制是嚴(yán)格遵循職能分工，具有高度的法治化、等級化、非人格化、專業(yè)化和科學(xué)化特征，依據(jù)這些顯著的特征，后人就把他的官僚制稱之為理性官僚制。但在現(xiàn)實(shí)生活中，人們認(rèn)為理性官僚制與官僚主義是同一個概念。在筆者看來，二者之間有本質(zhì)的區(qū)別。官僚制僅僅是一種管理社會的模式，即治理社會的工具，我們能簡單說弓箭和長矛哪種武器更好嗎?顯然不能。同理，官僚制本身沒有優(yōu)劣之分，關(guān)鍵是看它存在的環(huán)境是否合適。而官僚主義是指一種脫離實(shí)際需要、不與民為伍、不負(fù)責(zé)任的工作作風(fēng)，它可能存在于理性官僚制下，也可能存在于其他社會政治管理制度下。因此，把社會中由于官僚主義所犯下的錯誤全部歸結(jié)于理性官僚制，進(jìn)而對它進(jìn)行體無完膚的批評乃至否定是不可取的。在一定程度上可以說是我們誤解了理性官僚制。

二、韋伯的官僚制理論

韋伯構(gòu)建的程序化官僚制理論是以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，奠定了行政管理學(xué)中官僚制理論的基礎(chǔ)。在韋伯看來，社會上任何一種組織都必須有一定形式的權(quán)威基礎(chǔ)。在這樣的理念下，他就提出了三種合法性權(quán)威即法理型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和魅力型權(quán)威［1］。不同形式的權(quán)威對應(yīng)不同的組織類型，法理型權(quán)威對應(yīng)合法型組織，傳統(tǒng)型權(quán)威建立傳統(tǒng)型組織，魅力型權(quán)威建立神秘化組織。通過對這三種理想型組織的分析比較可以得出，神秘化組織僅僅靠領(lǐng)導(dǎo)者的個人魅力來實(shí)現(xiàn)社會治理目的，不具有合法性，即使具有合理性，這種合理性也是不純粹的;傳統(tǒng)型組織具有合法性，但合理性的成分不足，僅僅停留在價(jià)值合理性的基礎(chǔ)上，而且這種形式的組織比較落后，辦事效率十分低下。而法理型組織則是合法性和合理性的統(tǒng)一，它嚴(yán)格按照規(guī)章制度和程序辦事，注重強(qiáng)調(diào)形式上的合理性，這樣的一種組織形式才應(yīng)該是行政管理中所采取的。因此，韋伯的法理型組織就成為一個“理想的官僚制”，它不僅涉及到組織管理結(jié)構(gòu)的問題，同時還包含有組織管理方式的問題，他所提倡的合理分工的專業(yè)化運(yùn)作、權(quán)力體系的層級化節(jié)制、職權(quán)體系的規(guī)則化、組織管理的非人格化、行政人員的職業(yè)化、適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和合理合法的人事行政制度都成為我們今天社會管理所追求的目標(biāo)。

三、對理性官僚制的各種批判

(一)對效率的批判——官僚制導(dǎo)致效率降低

回顧社會政治發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)有些國家政府在治理的過程中采取了官僚制組織形式，但是卻沒有像韋伯官僚制設(shè)計(jì)的那樣按部就班，而是出現(xiàn)了會議繁多、辦事程序復(fù)雜，處理問題時間拖延過長，乃至于出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。于是，人們就開始懷疑官僚制的正確性，對其高效率的特征更是眾說紛紜。例如森嚴(yán)的等級制度設(shè)置了很多人們難以跨越的界限，造成了在現(xiàn)實(shí)條件中無法克服的職業(yè)鴻溝;專業(yè)化原則只個人注重學(xué)歷，而忽略了個人能力，從而使一些由于社會原因所導(dǎo)致的學(xué)歷不高但是能力很高的人無法成為社會的精英［2］;法律化原則過于追崇制度統(tǒng)一和形式化，容易造成組織死氣沉沉、沒有活力，進(jìn)而養(yǎng)成墨守成規(guī)和不思進(jìn)取的作風(fēng);終生雇傭制度也造就了一批人在錄用之后萬事大吉，人員思想渙散，不能與時俱進(jìn)，效率低下的情況就不言而喻。以上事實(shí)無一例外地說明官僚制的法治化和專業(yè)化把行政管理中的人員機(jī)器化，盡管可以提高整個過程的程序化發(fā)展，但是也壓制了個人創(chuàng)新能力和解決突發(fā)事件的能力，這與我們現(xiàn)實(shí)社會中人具有主觀能動性是相違背的。與此同時，工作人員為了完成組織目標(biāo)，就會苛刻地追求任務(wù)數(shù)量，而忽略了現(xiàn)實(shí)情況，這就造成了形式主義的泛濫，而組織的最終目標(biāo)也會在不知不覺中偏離原來的設(shè)計(jì)，結(jié)果造成組織效率低下。

(二)對非人格化的批判——壓抑人性和民主的發(fā)展

官僚制有一個重要的特征，即非人格化，它用一些條條框框的規(guī)章制度和繁瑣重復(fù)的程序步驟來約束工作中的每一位行政官員，事實(shí)上是對人的個性張揚(yáng)和創(chuàng)造精神的致命一擊。在這樣的工作環(huán)境下，每個人只能在事先劃定的范圍內(nèi)行走，不斷重復(fù)地做一些例行事務(wù)，以求沒有過錯正常退休，很少能有人冒著很大風(fēng)險(xiǎn)去踏入制度的禁區(qū)行事，盡管是社會所需、民眾所求。得過且過的混完每一天，仿佛成為每一個人的目標(biāo)，即使一些有志向有能力的人也會在日復(fù)一日的勞作中最終變得無所追求［3］。官僚制中的專業(yè)化和在社會中廣泛選拔公務(wù)員，在一定程度上否定了身份制和世襲制帶來的專制獨(dú)裁統(tǒng)治，但它也僅僅是在縮小社會差別和提高政府管理效率方面起到了一定作用，對民主和個性的發(fā)展沒有太大的促進(jìn)，反而在現(xiàn)實(shí)的發(fā)展中，可能還會起到阻礙民主進(jìn)步的作用。用統(tǒng)一的的制度法律來規(guī)范工作中不同的人，嚴(yán)重犯了“一刀切”的錯誤，不能使每個人的能力得到最大發(fā)揮。這就嚴(yán)重壓抑了人性發(fā)展，最終將導(dǎo)致整個社會民主的缺失。

(三)對封閉性的批判——減弱為民服務(wù)的意識

韋伯曾經(jīng)說過，如果社會管理嚴(yán)格按照他所設(shè)計(jì)的官僚制不折不扣地實(shí)施，整個社會就會持續(xù)發(fā)展?？墒俏覀冊僮屑?xì)審視一下，不難發(fā)現(xiàn)他所設(shè)計(jì)的組織是封閉式的，它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須有一個嚴(yán)格的規(guī)章制度來保障。在這個制度中，一切都是事先安排好的，包括職位的晉升，官員們都必須在遵守法律規(guī)定的前提下來提高自己在資歷、津貼等。只要按部就班，一切都會自然實(shí)現(xiàn)，而不用擔(dān)心因沒有業(yè)績和群眾不滿意而下臺。這樣一種拒絕與外界溝通、閉門造車的做法必然會導(dǎo)致政府官員不明白群眾的需要，為民服務(wù)就更無從談起了。久而久之，政府就成為一個為自己所在組織謀利益的集團(tuán)，而忘記了政府之所以存在的根本目的，封閉式的程序就如一灘死水，由于互動能力的失調(diào)終會發(fā)臭，民眾也終有一天會因?yàn)檎恼卫淠驼胃糸u而怨聲載道，進(jìn)而群起而攻之。政府與民眾脫節(jié)成為現(xiàn)在社會中一個十分突出的問題。

四、對官僚制的理性審視

科學(xué)精神、法制精神和理性精神是理性官僚制的三個重要方面，用法治取代人治，用理性取代人性［4］。馬克斯·韋伯曾說“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是分配權(quán)體制的行政管理時能達(dá)到時最佳的效果”。事實(shí)也證明了這一說法，在政府復(fù)雜管理過程中，理性官僚制都能夠很好地適應(yīng)，并推動了社會的進(jìn)步和發(fā)展。因此我們更應(yīng)該理性地看待理性官僚制，充分認(rèn)識這一理論在現(xiàn)實(shí)生活中的作用和意義。

(一)客觀審視理性和現(xiàn)實(shí)之間的距離

理性官僚制作為一種理想的管理體制類型。目前采用官僚制的發(fā)達(dá)及發(fā)展中國家，都或多或少地存在著貪污腐敗、形式主義等低效率問題［5］。對于產(chǎn)生的原因，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家各有不同。在發(fā)達(dá)國家中，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，開始由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。知識和信息更新?lián)Q代和傳播的速度已經(jīng)今非昔比，民眾需要政府能夠具有更快的應(yīng)變性、民主性和多樣性，而官僚制因其固有的程序化、集權(quán)化和閉塞性等特征，顯然無法滿足民眾的現(xiàn)實(shí)要求，因此就顯得效率低下。對發(fā)展中國家而言，他們正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變的過程中。官僚制所具有的法制化、政府職能分工化、權(quán)利分散化等優(yōu)勢沒有完全顯現(xiàn)出來。人們還是習(xí)慣于聽從各級領(lǐng)導(dǎo)人物的言行，法律的權(quán)威還未能真正確立，這樣就導(dǎo)致了管理混亂、貪污腐敗。通過發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的“過”與“不及”的對比可以看出，官僚制原則的過度僵化和貫徹不力都會產(chǎn)生很多社會問題。因此，我們在社會治理過程中，要盡可能地達(dá)到韋伯官僚制所提倡的理想狀態(tài)，加強(qiáng)制度建設(shè)，減少社會問題的發(fā)生。

(二)客觀審視官僚制對發(fā)展民主和人性的作用

雖然官僚制在一定程度上阻礙了民主發(fā)展，但更重要的是一種促進(jìn)作用。首先，官僚制是在法律和法治的前提下進(jìn)行的，講求依法治國和科學(xué)管理，一切按規(guī)章制度辦事，這在很大程度上限制了領(lǐng)導(dǎo)層的主觀臆斷，降低了以權(quán)謀私的可能［6］。這樣就能夠建立起公平、公正的社會環(huán)境，可以極大地促進(jìn)民主的發(fā)展。其次，官僚制并非是對民主的否定。在現(xiàn)實(shí)社會中，政府為了維護(hù)社會穩(wěn)定和保護(hù)國家機(jī)密的需要，制定了保密制度，這一制度可能會被一些官員私加利用，在一定程度上侵犯了公民的利益。但我們必須清楚地看到，這并非官僚制本身的錯誤，而是由其所要完成的任務(wù)所決定的。在理性官僚制下，人們要嚴(yán)格按照各種規(guī)章制度辦事，實(shí)行制度化管理，對于個人的創(chuàng)造力和積極性會起到消極的作用，也容易壓抑人性。但相對于奴隸社會中存在的特權(quán)、血統(tǒng)、門第等不合理的等級觀念，理性官僚制最大限度地做到了對人的自由和價(jià)值的尊重。人作為社會的個體，不可能具有相同的情感和價(jià)值，因此官僚制在實(shí)施過程中也不可能顧及到每個人的感受，還有很多不完善的地方，但就現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來看，官僚制還是在最大程度上尊重了個人民主和人性的要求，因此應(yīng)該加以完善。

(三)不能苛求官僚制的完美

由于人們對于官僚制的期望很高，因此對它的評論也就過于苛刻。雖然這些批評和指責(zé)都有一定道理，但人類發(fā)展的歷史告訴我們，沒有哪一種社會制度是完美的，是能夠照顧到這個復(fù)雜社會的方方面面的［7］。特別是在公共領(lǐng)域，由于社會資源是有限的，因此個體利益之間的巨大差距就成了這個社會矛盾和沖突的決定性因素。而社會權(quán)力又是直接參與到社會分配中，理所當(dāng)然首當(dāng)其沖。如何提高整體效益，又能兼顧公平成了兩難的選擇。越來越多的人開始批判官僚制違背了政治民主化，但是我們不得不承認(rèn)，官僚制本身就是政治民主化的產(chǎn)物。它是在徹底否定身份制、世襲制的基礎(chǔ)上確立的，它用知識化和專業(yè)化取代了以往專制統(tǒng)治中的門第和血統(tǒng)論;它主張“法律至上”，要求公職人員能夠遵守法律，忠誠于國家;它要求整個組織按既定的規(guī)則運(yùn)行，這些其實(shí)都是民主精神的體現(xiàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)和政治的全球化發(fā)展，民主化和專業(yè)化成為當(dāng)今社會行政管理和政府改革追求的重點(diǎn)［8］。為了達(dá)到目標(biāo)，我們建立多種公民參與政治的渠道，擴(kuò)大公民參與政治的權(quán)力來以此回應(yīng)行政管理專業(yè)化和科學(xué)化，補(bǔ)充民主的發(fā)展。專業(yè)化的程度代表社會的發(fā)展程度，冒然否定是違背社會發(fā)展規(guī)律的，當(dāng)然是不可能實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在大多數(shù)人都在聲討政府辦事不力和效率低下，但是在公共行政領(lǐng)域，效率并不是政府追求的唯一價(jià)值目標(biāo)，我們是否可以轉(zhuǎn)換思路和眼光，關(guān)注一下其他社會指標(biāo)，例如公平和正義的問題。當(dāng)不少學(xué)者批評官僚制壓抑人性、不懂得充分調(diào)動人的主觀動性時，我們是否想到這樣的現(xiàn)實(shí)，如果我們沒有嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，而過分注重事件發(fā)生的人文因素和情感因素，結(jié)果可能會體現(xiàn)我們的人文關(guān)懷，但從長遠(yuǎn)來看，我們會發(fā)現(xiàn)公平和正義被所謂的人情和關(guān)系所淹沒，這顯然與社會發(fā)展不相符。人們批判官僚制太過重視法律、制度和程序而忽略了產(chǎn)生的結(jié)果，我們更應(yīng)該看到，在許多第三世界國家，由于法律制度缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致政府的嚴(yán)重腐敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，民不聊生。因此，官僚制還是具有其特有的價(jià)值，值得我們?nèi)ソ梃b和吸收。

五、啟示

隨著第十二個五年計(jì)劃的確立，市場經(jīng)濟(jì)體制在社會資源配置中的地位已經(jīng)根深蒂固，政治民主化也在穩(wěn)步推進(jìn)中。因此，對于官僚制這種對我國行政體制有著深遠(yuǎn)影響的理論，我們要取其精華去其糟粕，使之更好地為社會發(fā)展服務(wù)。

首先，官僚制是具有理性精神的。官僚制不僅傾向于在觀念上培養(yǎng)理性精神，使之具備民主、法治、效能、普遍主義的精神和工作方式以及實(shí)事求是的工作作風(fēng);它同時還重視合約大于人情的價(jià)值觀念和按勞分配的分配原則;除此之外，它還體現(xiàn)在管理層次和控制幅度不同，其擁有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任也各不相同，理順組織關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合理分工?？梢姡倭胖频睦硇跃裨谝欢ǔ潭壬鲜沁^多地強(qiáng)調(diào)順序和制度，這樣也不可避免會造成效率的低下。但是我們不能只看到它的缺點(diǎn)，我們也要看到這些嚴(yán)格的制度和程序在保證處理事務(wù)的準(zhǔn)確性上起到了很大的作用，也正是這樣法理精神的指導(dǎo)，才能使官僚制在工業(yè)化時期發(fā)揮了它獨(dú)特的魅力［9］。而在今天的實(shí)際發(fā)展中，我們不是因?yàn)橛刑嗟墓倭胖?，而是因?yàn)楣倭胖铺?，官僚制的高度發(fā)展才會出現(xiàn)機(jī)構(gòu)冗雜和效率低下的現(xiàn)象，而我們還處在工業(yè)化的初期，一切還剛剛起步，是我們誤解了官僚制中所體現(xiàn)的理性精神。所以我們要正視現(xiàn)實(shí)，充分解讀運(yùn)用它的理性精神。

其次，官僚制是具有法制化的。也就是說，官僚制是一種建立在法律、規(guī)章、制度之上的體系。官僚制的法制性體現(xiàn)在將各個組織層級人員的權(quán)責(zé)、工作內(nèi)容和方法等通過立法確定下來，努力實(shí)現(xiàn)依法行政，這樣可以大大降低在行政管理過程的主觀性和隨意性。通過這些方法，用規(guī)范來約束行政人員的行為，最大程度地減少個人感情色彩，使我國的行政組織走向法制化和規(guī)范化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由人治向法治轉(zhuǎn)變。但是我國目前人治方式在很大程度上依然存在，而且還滲透到社會的各個層面，法律本來是政府權(quán)力的約束，然而有時政權(quán)卻高于法權(quán)，部分政府官員蔑視法律，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，侵犯了人民的利益。由此可見，我們有必要加大法制化的建設(shè)，充分吸收官僚制法制化精髓，使之成為我國依法治國和依法行政的理論基礎(chǔ)。

再次，官僚制是注重技術(shù)、尊重知識和人才的。在當(dāng)今社會里，知識和科技無疑成為社會發(fā)展的重要力量。韋伯的官僚制對身份制和世襲制的遺棄為人才的選拔指明了道路。在公務(wù)員的選拔、錄用和晉升中，一般都要通過筆試和面試的層層篩選才能最終成為社會的人才。在官員的升職中，我們按照一定的標(biāo)準(zhǔn)也是合乎理性的，靠制度和法律是保證公平的最好途徑，因此要注重對官員的知識和能力培訓(xùn)，從而保證國家對其培養(yǎng)的質(zhì)量，使其德才兼?zhèn)洌?0］。改革公民政治參與的方式，拓寬公民政治參與的途徑，使更多身份地位較低但能力較高的人參與到社會治理中來，使國家的治理成為全民治理，真正實(shí)現(xiàn)政府為人民服務(wù)的職責(zé)。

最后，要充分肯定官僚制的合理性。一方面，我們要從理性的角度評價(jià)官僚制，它的確在一定歷史時期促進(jìn)了生產(chǎn)力的提高，所以它的理論合理性是實(shí)實(shí)在在的。另一方面，隨著我國行政管理體制改革的深入，我們要避免對理性官僚制的全盤否定而不顧國情生搬硬套西方國家的政府改革理論的行為，以及盲目地為了創(chuàng)新而追求創(chuàng)新公共理論規(guī)范的誤區(qū)。我們應(yīng)該結(jié)合目前我國的真實(shí)情況，拋開問題的次要方面，抓住問題的主要方面進(jìn)行探究，即“問題不在于官僚制如何不好，而在于如何使官僚制變得更好”，從而使理論為我們服務(wù)，而不是讓人類陷入理論的困境中。因此，我們要在充分認(rèn)識官僚制弊端的基礎(chǔ)上挖掘其合理的層面，在理論和實(shí)際相結(jié)合的基礎(chǔ)上尋求行政體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)我國行政管理的法理化和人性化，進(jìn)而促進(jìn)社會的發(fā)展。

［1］ 馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會［M］.北京:商務(wù)印書館，1997:22－80.

［2］ 戴維·畢瑟姆.官僚制［M］.長春:吉林人民出版社，2005:70－87.

［3］ 丁煌.西方行政學(xué)說史［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2007:93－120.

［4］ 張康之.韋伯對官僚制的理論確認(rèn)［J］.教學(xué)與研究，2001(6):13－20.

［5］ 黃小勇.現(xiàn)代化進(jìn)程中的官僚制［M］.哈爾濱:黑龍江人民出版社，2003:59－93.

［6］ 王文章.理性官僚制的困境與創(chuàng)新［J］.華僑大學(xué)學(xué)報(bào):哲社版，1999(2):28－31.

［7］ 黃小勇.韋伯理性官僚制范疇的再認(rèn)識［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會科版，2002(2):55－59.

［8］ 奧斯本·蓋布勒.改革政府:企業(yè)精神如何改革公營部門［M］.上海:上海譯文出版社，1996:99－130.

［9］ 艾子校.官僚制:中國行政現(xiàn)代化的陷阱［J］.行政論壇，2005(2):40－45.

［10］ 關(guān)媛媛.芻議現(xiàn)代政治文明進(jìn)程中我國公民的政治參與［J］長春工程學(xué)院學(xué)報(bào):社會科學(xué)版，2009，10 (2):38－41.

Rational examination and reflection of the bureaucracy

FANG Chun－yan
(China University of Mining Technology，Xuzhou 221008，China)

From the perspective of the administration and rational government，we can see the bureaucracy is not contradictory and weak as we imagined by using literature and specification analysis of Weber’s bureaucracy on limiting democracy，individuality，inefficiency and so on，to have rational discrimination and objective evaluation.So，we need to fully learn the essence of bureaucracy and speed up the development of a harmonious society.

bureaucracy;critical;inspiration

D035

A

1009-8976(2011)02-0026-04

2011－03－02

房春燕(1985—)，女(漢)，河南鄧州，碩士主要研究行政管理。