民辦基礎(chǔ)教育可持續(xù)發(fā)展的制約因素及其對(duì)策

李 瑛

（巢湖學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

民辦基礎(chǔ)教育可持續(xù)發(fā)展的制約因素及其對(duì)策

李 瑛

（巢湖學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民辦基礎(chǔ)教育獲得了較大發(fā)展，成為公辦教育的有益補(bǔ)充。但其發(fā)展仍然受到屬性定位不明確、產(chǎn)權(quán)界定不明晰、合理回報(bào)率不確定、制度供給不充足、政府管理不到位等因素的制約，必須加強(qiáng)民辦基礎(chǔ)教育的法制建設(shè)，分類(lèi)確定民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的身份，明確界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，正確對(duì)待營(yíng)利性與回報(bào)率，建立民辦基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌管理制度，以推進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育的可持續(xù)發(fā)展。

民辦基礎(chǔ)教育；可持續(xù)發(fā)展；制約因素；對(duì)策

民辦基礎(chǔ)教育是我國(guó)基礎(chǔ)教育的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，民辦基礎(chǔ)教育先后經(jīng)歷了恢復(fù)探索期、快速發(fā)展期、規(guī)范調(diào)整期等發(fā)展階段，顯示出從無(wú)到有、從小到大、從快速發(fā)展到緩慢增長(zhǎng)、從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升的發(fā)展規(guī)律，彌補(bǔ)了公辦教育資源的不足，滿(mǎn)足了社會(huì)多樣化教育的需求，促進(jìn)了教育競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，推動(dòng)了多元化辦學(xué)體制的建立，為我國(guó)基礎(chǔ)教育的蓬勃發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展存在著一些制約因素，影響了其可持續(xù)發(fā)展，必須從法規(guī)、政策、制度等方面采取有效措施，推動(dòng)其改革與創(chuàng)新，為其營(yíng)造更好的發(fā)展空間。

1 民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展概況

民辦基礎(chǔ)教育是國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦基礎(chǔ)教育的學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，是相對(duì)于公辦教育的一種私立教育形式。作為人們生存、生活和發(fā)展的基本知識(shí)和能力的教育，其主要辦學(xué)類(lèi)型包括民辦幼兒園、民辦小學(xué)、民辦初中、民辦高中、民辦中等職業(yè)學(xué)校①這種分類(lèi)是根據(jù)教育部1997-2009年全國(guó)教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定的。民辦的特殊教育、成人中小學(xué)教育、工讀教育、各種培訓(xùn)學(xué)校、培訓(xùn)班等非學(xué)歷民辦教育機(jī)構(gòu)教育部未進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，因此，這些機(jī)構(gòu)不作為本文研究對(duì)象。參見(jiàn)：http://www.moe.edu.cn[2011-05-20]。。我國(guó)民辦教育自孔子首創(chuàng)私學(xué)開(kāi)始至解放初，有著兩千多年的發(fā)展歷史。20世紀(jì)50年代中期，我國(guó)完成了生產(chǎn)資料公有制的社會(huì)主義改造，確立了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，政府接管全國(guó)民辦學(xué)校，改為單一的公辦教育模式，民辦學(xué)校從此退出了歷史舞臺(tái)。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)形成了以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的多元所有制結(jié)構(gòu)，為教育領(lǐng)域多元辦學(xué)體制尤其是民辦教育的發(fā)展奠定了所有制基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及恢復(fù)高考后國(guó)民教育消費(fèi)的持續(xù)增加，民辦基礎(chǔ)教育重新恢復(fù)并發(fā)展起來(lái)。

30多年來(lái)，各級(jí)各類(lèi)民辦基礎(chǔ)教育總體呈現(xiàn)出較快較大的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，尤其2003年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（簡(jiǎn)稱(chēng) 《促進(jìn)法》）實(shí)施后，民辦基礎(chǔ)教育進(jìn)入了規(guī)模擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期。通過(guò)對(duì)2003-2009年我國(guó)主要民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校在校（園）生數(shù)的統(tǒng)計(jì)①該數(shù)據(jù)公布日期為2010年12月29日。參見(jiàn)：http://www.moe.edu.cn[2011-05-20]。，除了普通高中在校生數(shù)從2006年的247.72萬(wàn)人開(kāi)始逐年減少外，其余四類(lèi)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校（園）在校生數(shù)均呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)，其中幼兒園增速最快，2009年比2003年增長(zhǎng)了136.17%?？傮w上看，我國(guó)民辦基礎(chǔ)教育分布于基礎(chǔ)教育各個(gè)主要辦學(xué)領(lǐng)域，均占有一定的份額。2009年，民辦幼兒園、民辦小學(xué)、民辦初中、民辦高中、民辦中等職業(yè)學(xué)校的校（園）數(shù)占全國(guó)同類(lèi)學(xué)?？倲?shù)的百分比 依 次 為 64.62% 、1.96% 、7.70% 、28.24% 、18.28%，在校 （園）生數(shù)所占百分比依次為42.67%、4.99%、7.98%、9.45%、17.87%，除民辦幼兒園園數(shù)占全國(guó)64.62%外，民辦小學(xué)、民辦初中、民辦中職學(xué)校校數(shù)偏少，五類(lèi)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的在校生數(shù)占全國(guó)的比例偏低。總之，我國(guó)基礎(chǔ)教育階段的民辦學(xué)校辦學(xué)日趨成熟，形成多元化發(fā)展格局，呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，但除幼兒園外，其余四類(lèi)學(xué)校的校數(shù)與在校生數(shù)與公辦基礎(chǔ)教育學(xué)校還有較大的差距，總體上仍然處于補(bǔ)充辦學(xué)的局面。

2 民辦基礎(chǔ)教育可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素

民辦基礎(chǔ)教育作為一項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)，不僅要能夠滿(mǎn)足當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā)展的需求,而且又要不損害國(guó)家和社會(huì)將來(lái)滿(mǎn)足其基礎(chǔ)教育需求能力的發(fā)展，健康、持久、良好地為社會(huì)提供公共基礎(chǔ)教育服務(wù)。盡管我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)及政策，推動(dòng)了民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展，但是在辦學(xué)過(guò)程中，依然存在著一些制約因素，妨礙了其可持續(xù)發(fā)展。

2.1 屬性定位不明確

《促進(jìn)法》第3條明確規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，但是實(shí)際上我國(guó)民辦學(xué)校被定性為“民辦非企業(yè)單位”，屬于民間非盈利組織的法人身份，既非事業(yè)單位，也非企業(yè)單位。這種定位模糊性造成了民辦學(xué)校無(wú)法真正享有與公辦學(xué)校同等法律地位和公平政策待遇[1]，使得民辦學(xué)校長(zhǎng)期以來(lái)處于公私難辨的尷尬境地，制約了民辦基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，民辦基礎(chǔ)教育具有公益性的根本屬性，承擔(dān)了一定的社會(huì)公共教育職責(zé)，理應(yīng)作為事業(yè)單位，與其它公辦學(xué)校享有同等的社會(huì)地位和待遇，但由于民辦基礎(chǔ)教育具有辦學(xué)投資回報(bào)性，這又與公益性事業(yè)單位非營(yíng)利的社會(huì)屬性相沖突，因而造成其屬性和地位難以把握與確定。

2.2 產(chǎn)權(quán)界定不明晰

民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)主要由個(gè)人出資，部分學(xué)校得到了政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資、公益性辦學(xué)用地劃撥、國(guó)有辦學(xué)設(shè)施轉(zhuǎn)讓等扶助，因此，其產(chǎn)權(quán)具有一定的公私交融性，往往難以界定與截然區(qū)分。盡管《促進(jìn)法》第35條規(guī)定“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，但這并不意味著民辦學(xué)校的辦學(xué)資產(chǎn)屬于辦學(xué)者所有，可以自由支配使用?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》規(guī)定：“國(guó)家的資助、向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資”（第5條）；“民辦學(xué)校資產(chǎn)中的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。民辦學(xué)校接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理，依照《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”（第36條）。這樣就構(gòu)成了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與擁有權(quán)的分離與矛盾，并且，《促進(jìn)法》和《實(shí)施條例》沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)節(jié)余的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)作出法律規(guī)定。這樣，在司法實(shí)踐中就很難做到對(duì)民辦基礎(chǔ)教育產(chǎn)權(quán)清晰地界定?，F(xiàn)有的法規(guī)政策對(duì)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校產(chǎn)權(quán)規(guī)定不明晰，使得辦學(xué)者心存顧慮，辦學(xué)投入有所保留，設(shè)定的辦學(xué)期限較短，不利于民辦學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.3合理回報(bào)率不確定

合理回報(bào)是民辦基礎(chǔ)教育私立辦學(xué)屬性的反映，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民辦基礎(chǔ)教育的“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”政策?；貓?bào)率高低是民辦教育公益性與私營(yíng)資本逐利性博弈的結(jié)果，是制約民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題之一?，F(xiàn)有法規(guī)政策均堅(jiān)持教育的公益性，以確保民辦基礎(chǔ)教育充分地履行社會(huì)公共教育義務(wù)。《促進(jìn)法》第37條、第51條分別規(guī)定：“民辦學(xué)校收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件”，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”?！秾?shí)施條例》第38、44-48條對(duì)是否要求合理回報(bào)的權(quán)益、獲取合理回報(bào)的時(shí)間、回報(bào)比例依據(jù)因素、回報(bào)比例的社會(huì)監(jiān)督、不得取得回報(bào)的情形、地方扶持與獎(jiǎng)勵(lì)等作出宏觀規(guī)定，對(duì)合理回報(bào)率的數(shù)值沒(méi)有作出明確具體的規(guī)定。這樣，民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校確定辦學(xué)合理回報(bào)率隨意性較大，部分義務(wù)教育階段民辦學(xué)校因辦學(xué)回報(bào)率低而數(shù)量減少，部分非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)較大幅度地高于公辦學(xué)校，增加了辦學(xué)結(jié)余，加重了家庭教育負(fù)擔(dān)，使其辦學(xué)營(yíng)利性與教育公益性的矛盾有所上升，更有甚者非法獲取回報(bào)牟取暴利，影響了民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量及其社會(huì)聲譽(yù)。

2.4 制度供給不充足

民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校法人身份的不確定性，導(dǎo)致國(guó)家制度供給上的相應(yīng)不足。主要表現(xiàn)為：一方面，國(guó)家經(jīng)費(fèi)支持不足。由于民辦學(xué)校被劃定為“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，在依法辦學(xué)的傳統(tǒng)與國(guó)情下，使得民辦學(xué)校難以直接獲得政府的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)資助[1]，靠自籌經(jīng)費(fèi)辦學(xué)，求得生存與發(fā)展。另一方面，政策扶持偏失。盡管相關(guān)法規(guī)規(guī)定“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”，但實(shí)際上許多地區(qū)的民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校在招生、師資建設(shè)、社會(huì)福利與保障等方面未能真正享受到與公辦學(xué)校平等的權(quán)利，即便某些地區(qū)出臺(tái)了一些扶持性政策，往往也因沒(méi)有配套措施而得不到落實(shí)，民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的發(fā)展受到了很大的限制，使其在師資隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)質(zhì)量、招生數(shù)量與質(zhì)量等方面長(zhǎng)期處于劣勢(shì)，教育資源總體不足，很大程度上限制了其發(fā)展。

2.5 政府管理不到位

在不少地區(qū)，政府及有關(guān)部門(mén)在民辦教育管理中存在著缺位、越位與錯(cuò)位現(xiàn)象，對(duì)民辦基礎(chǔ)教育的宏觀指導(dǎo)、規(guī)范與扶持明顯不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方政府教育等主管部門(mén)對(duì)民辦基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)的管理屬于例行公事，流于形式，未能真正按照有關(guān)要求履行職責(zé)；許多地方政府尚未將民辦基礎(chǔ)教育校數(shù)與學(xué)生數(shù)納入本地區(qū)基礎(chǔ)教育總體發(fā)展規(guī)劃中，沒(méi)有根據(jù)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的現(xiàn)實(shí)需要對(duì)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校進(jìn)行合理布局，導(dǎo)致民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校過(guò)于集中到區(qū)域中心城市，造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的不均衡發(fā)展，這在當(dāng)前城市化進(jìn)程加速的新形勢(shì)下，變得越發(fā)嚴(yán)重。同時(shí)，教育、稅務(wù)、工商等部門(mén)并未根據(jù)國(guó)家的有關(guān)優(yōu)惠政策對(duì)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校實(shí)行合理的管理，更多從本位主義出發(fā)，對(duì)民辦基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一定的違規(guī)干涉，影響了其發(fā)展。

3 民辦基礎(chǔ)教育可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

3.1 加強(qiáng)民辦基礎(chǔ)教育的法制建設(shè)

盡管我國(guó)已經(jīng)建立起了以《促進(jìn)法》及《實(shí)施條例》為核心的民辦教育法規(guī)體系，但對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的屬性、身份、產(chǎn)權(quán)歸屬、社會(huì)職能、合理回報(bào)、政策扶持、依法獎(jiǎng)懲等主要問(wèn)題沒(méi)有作出非常明確的規(guī)定，影響了政策執(zhí)行和民辦教育辦學(xué)決策。因此，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮到我國(guó)基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀，尤其應(yīng)及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城市化發(fā)展的新形勢(shì)修訂不適合社會(huì)發(fā)展要求的條款，抑或根據(jù)《實(shí)施條例》制訂新的補(bǔ)充文件，以便于操作執(zhí)行。例如，2002年頒布的《促進(jìn)法》不僅以法的形式及其更大權(quán)威取代了1997年頒布施行的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，而且，對(duì)后者中關(guān)于民辦教育機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性、辦學(xué)積累的用途、解散后清算出的剩余財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題都作了較大調(diào)整與糾正，為民辦教育的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了更大更寬松的發(fā)展空間，促進(jìn)了其穩(wěn)步發(fā)展?？剂课覈?guó)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展現(xiàn)狀，當(dāng)前加強(qiáng)與完善民辦教育法制建設(shè)的重點(diǎn)在于，補(bǔ)充新的條款，糾正束縛與妨礙民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的不合理規(guī)定，妥善解決長(zhǎng)期以來(lái)影響民辦基礎(chǔ)教育可持續(xù)發(fā)展的身份與產(chǎn)權(quán)界定等懸而不決的問(wèn)題，強(qiáng)化制度建設(shè)與政策執(zhí)行的監(jiān)管、引導(dǎo)和獎(jiǎng)懲，著力營(yíng)造可持續(xù)發(fā)展的良好環(huán)境，為民辦基礎(chǔ)教育可持續(xù)發(fā)展提供更為有效的保證。

3.2分類(lèi)確定民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的身份

堅(jiān)持公益性是我國(guó)教育事業(yè)的根本原則①教育的公益性是指教育能為受教育者及其直系親屬之外的其他社會(huì)成員帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益，具有“公共利益”、“公共收益”、“公共福利”等本質(zhì)屬性。，但這種公益性在不同教育機(jī)構(gòu)表現(xiàn)的程度和社會(huì)效應(yīng)不同。因此，可以根據(jù)其公益性發(fā)揮的強(qiáng)弱對(duì)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的身份和屬性重新界定，解決長(zhǎng)期存在的民辦學(xué)校事業(yè)法人與企業(yè)法人的身份之爭(zhēng)。依據(jù)基礎(chǔ)教育階段各類(lèi)民辦學(xué)校履行社會(huì)公共教育的情況及其辦學(xué)目的，可以將其身份劃分為兩類(lèi)：1.自收自支事業(yè)單位法人[2]。這類(lèi)學(xué)校不以營(yíng)利為目的，承擔(dān)義務(wù)教育和非義務(wù)教育，成為地方基礎(chǔ)教育體系的重要組成部分，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要為自籌，部分來(lái)自國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助及社會(huì)捐資等。這類(lèi)學(xué)校享受同類(lèi)公辦學(xué)校的待遇，教職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障方面采用學(xué)校出資、個(gè)人繳存與國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)貼的方式加以解決。2.企業(yè)單位法人。除辦學(xué)用地等極少的政府扶持外，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)完全依靠自籌。在堅(jiān)持公共教育服務(wù)根本目的前提下，通過(guò)為社會(huì)提供差異性教育、高端教育以滿(mǎn)足社會(huì)選擇性教育的需求，獲取高于其他民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校合理回報(bào)的利益，這類(lèi)學(xué)校按照企業(yè)來(lái)進(jìn)行管理。這兩種身份的劃分，便于民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的分類(lèi)管理和分層發(fā)展。

3.3 明確界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系

作為建立在一定的社會(huì)公共資源基礎(chǔ)之上的社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)，民辦中小學(xué)等主要基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)已逐步納入到國(guó)家基礎(chǔ)教育體系之中，隨著國(guó)家對(duì)民辦基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)政策扶持與制度供給的不斷加強(qiáng)，除了其固有資產(chǎn)外（規(guī)定為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)），對(duì)其資產(chǎn)增值部分的歸屬應(yīng)該建立與其運(yùn)行期間政策優(yōu)惠反向掛鉤的激勵(lì)性制度，逐漸將其納入到一體化的辦學(xué)體制中。因此，民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校資產(chǎn)中的國(guó)有土地、國(guó)家財(cái)政資助（含校舍等教育資源轉(zhuǎn)讓贈(zèng)予等）、社會(huì)捐贈(zèng)以及基于這些公共資源而衍生的累積教育資產(chǎn)中的絕大部分應(yīng)該屬于國(guó)家所有?？鄢鐣?huì)捐助、國(guó)家資助的資產(chǎn)、預(yù)留發(fā)展基金以及規(guī)定費(fèi)用后的余額 （即營(yíng)利部分），可以適當(dāng)提取以獎(jiǎng)勵(lì)辦學(xué)者，其余應(yīng)作為教育資本追加辦學(xué)（歸為社會(huì)公共教育資源），辦學(xué)者不得據(jù)為己有。民辦學(xué)校終止清算時(shí)，除去國(guó)有資產(chǎn)、清償所欠債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，分別根據(jù)兩類(lèi)身份，按照有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定處理。

3.4 化解營(yíng)利性與教育公益性的矛盾

民辦基礎(chǔ)教育客觀上具有營(yíng)利性，由此形成的營(yíng)利教育使得教育公益性觀念受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，也使得堅(jiān)守教育公益性的法律陷入尷尬的境地[3]。民辦基礎(chǔ)教育的營(yíng)利性與其教育公益性的矛盾，在一定程度上源于營(yíng)利教育和公辦教育對(duì)教育公益性的不同認(rèn)識(shí)。營(yíng)利教育認(rèn)為，教育具有很強(qiáng)的公益性，為了維護(hù)這種公益性，政府必須保證每個(gè)公民的受教育權(quán)，只要保證教育質(zhì)量，就可以采用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式（即允許教育營(yíng)利），達(dá)到營(yíng)利教育和教育公益性的統(tǒng)一。這種市場(chǎng)化公益性思維是從教育結(jié)果即教育本身所具有的外部性角度出發(fā)的。公辦教育認(rèn)為，因?yàn)榻逃哂芯薮蟮纳鐣?huì)公共服務(wù)職能與相當(dāng)?shù)耐獠啃裕ㄖ饕附逃纳鐣?huì)成果），對(duì)于促進(jìn)社會(huì)階層流動(dòng)和社會(huì)公平具有重大的調(diào)節(jié)作用，所以必須由國(guó)家來(lái)保障每個(gè)公民的受教育權(quán)，為全體國(guó)民提供免費(fèi)或半免費(fèi)的教育，這種社會(huì)化公益性思維是從教育的社會(huì)屬性（主要指社會(huì)性、公共性、政府性）出發(fā)的。也就是說(shuō)，營(yíng)利教育的公益性觀念側(cè)重于受教育者的“公共收益”，而公辦教育的公益性觀念則側(cè)重于“公共福利”。雖然兩者認(rèn)識(shí)角度不同，但在最根本的歸結(jié)點(diǎn)上卻是一致的，即能夠增加“國(guó)家和社會(huì)的公共利益”，因此，民辦基礎(chǔ)教育營(yíng)利性與公益性可以統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，如：擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)，增加教育選擇，減輕政府教育財(cái)政壓力，擴(kuò)大福利性教育（如創(chuàng)辦平民化教育，舉辦打工子弟學(xué)校，進(jìn)行面向殘疾兒童的特殊教育，為貧困學(xué)生減免學(xué)費(fèi)，推動(dòng)公辦教育改革等），民辦基礎(chǔ)教育的公益性因而可以成為公辦教育公益性的有益補(bǔ)充。

3.5 明確規(guī)定合理的回報(bào)率

如果說(shuō)，營(yíng)利性是民營(yíng)資本的訴求與辦學(xué)成果之一，是一種私有行為，那么，回報(bào)性則是政府、社會(huì)對(duì)其營(yíng)利性約束與干預(yù)的結(jié)果，也即國(guó)家、辦學(xué)者、社會(huì)（含受教育者）多方利益博弈的結(jié)果。這就決定了其營(yíng)利性并不能直接決定其回報(bào)性[4]，回報(bào)性必須按照法規(guī)政策的規(guī)定合理與適度。對(duì)此，有關(guān)法規(guī)明確規(guī)定辦學(xué)結(jié)余（即營(yíng)利部分）主要用于追加辦學(xué)，這是必須遵守的原則。回報(bào)率多少取決于辦學(xué)成效、辦學(xué)者主觀行為、辦學(xué)成本等多種因素。一般應(yīng)按不低于年度凈資產(chǎn)增加額或者凈收益的25%的比例提取發(fā)展基金后，剩余部分才可以適當(dāng)提取回報(bào)；學(xué)校類(lèi)型不同，出資人從辦學(xué)結(jié)余中取得回報(bào)的比例應(yīng)該有所不同，但取得回報(bào)必須合法、合理、適度；非法獲取回報(bào)應(yīng)給予處罰?？傊?，民辦基礎(chǔ)教育辦學(xué)回報(bào)必須具有合理性，才有利于其可持續(xù)發(fā)展。

3.6 建立民辦基礎(chǔ)教育的統(tǒng)籌管理制度

目前，民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校仍然處于邊緣化的狀況，得不到政府應(yīng)有的扶持，與公辦學(xué)校的差距不斷加大，其中最主要的原因之一就是政府未建立民辦基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌管理制度。各部門(mén)政策法規(guī)的規(guī)定相互沖突，例如，在法規(guī)上，關(guān)于民辦學(xué)校的歸屬與稅收問(wèn)題，《促進(jìn)法》、《民辦非企業(yè)登記條例》、《稅法》等作出的有關(guān)規(guī)定相互沖突[5]；同時(shí)，在具體政策的貫徹執(zhí)行中，各管理部門(mén)往往各自為政，考慮自身利益，不從整體和大局出發(fā)，主觀行為比較多，給民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校帶來(lái)了較多的負(fù)面影響，因此，必須建立民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的統(tǒng)籌管理制度。首先，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立教育、民政、稅務(wù)、工商、社保、醫(yī)保等各相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮其整體管理的效應(yīng)，為民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校構(gòu)建與公辦學(xué)校同樣的發(fā)展環(huán)境。其次，教育行政部門(mén)要將民辦基礎(chǔ)教育納入到公辦基礎(chǔ)教育體系中，構(gòu)建一體化的基礎(chǔ)教育體系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的整體規(guī)劃和管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的合理布局與均衡發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，民辦基礎(chǔ)教育在我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)中扮演著不可或缺的角色，大力提高民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量與水平，已經(jīng)成為時(shí)代的強(qiáng)烈訴求。2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確強(qiáng)調(diào)：“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。各級(jí)政府要把發(fā)展民辦教育作為重要的工作職責(zé)。依法落實(shí)民辦學(xué)校、學(xué)生、教師與公辦學(xué)校、學(xué)生、教師平等的法律地位，保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類(lèi)歧視政策。制訂并完善教育發(fā)展的優(yōu)惠政策?！庇纱丝梢?jiàn)，民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題，必須采取有效措施盡快予以解決，才能推動(dòng)其健康持續(xù)地發(fā)展。

[1]胡衛(wèi)，董圣足.我國(guó)民辦教育發(fā)展的回顧與展望[J].教育發(fā)展研究，2011，（1）：18-22.

[2]謝錫美.民辦教育地方立法評(píng)析[J].現(xiàn)代教育管理，2011，（3）：55-58.

[3]上海市教育科學(xué)研究院.教育公益性概念的爭(zhēng)議與統(tǒng)一[EB/OL]，2010年08月09日，http://ver.teacher.com.cn/teacher/front/content.action?contentId=57511.

[4]汪家镠.關(guān)于民辦教育促進(jìn)法中的幾個(gè)問(wèn)題[J].教育與職業(yè)，2003，（9）：22-24.

[5]胡衛(wèi),謝錫美.《民辦教育促進(jìn)法》:現(xiàn)實(shí)與歷史的雙重選擇[J].教育發(fā)展研究，2003，（2）：40-43.

THE CONSTRAINTS AND STRATEGIES ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF PRIVATE BASIC EDUCATION

LI Ying
（Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

Since Reform and opening up,private elementary education got a larger development and is a useful supplement for public education in China.Because property location is not clear,definition of property rights is unclear,reasonable rate of return is uncertain, system supply is not adequate, Government is not in place and so on, The development of private elementary education has been constrained.The need to strengthen basic education in the legal system run,classification to determine the identity of private schools in basic education,clearly define property rights,resolve the contradiction of education public welfare and profit, clearly Provide reasonable rate of return, establish Integrated management system of private elementary education,We can vigorously promote the sustainable development of private basic education private elementary education.

Private Elementary Education;Sustainable Development;Constraints;Strategy

G521

A

1672－2868（2011）04－0099－05

2011－05－27

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃單位資助教育部規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號(hào)：FFB108032）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般課題（項(xiàng)目編號(hào)：BHA100053）；民政部“中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理”理論研究部級(jí)課題（項(xiàng)目編號(hào)：2008MZACR001－1050）。

李瑛（1972-），女，安徽巢湖人。巢湖學(xué)院教育系副教授，教育學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊褶k基礎(chǔ)教育、中國(guó)教育史。

責(zé)任編輯：陳 鳳