論行政允諾及其合法預期保護

張淼堂

(華東政法大學 研究生院,上海 200063)

一、行政允諾的概念

行政允諾也稱為行政承諾,是伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的一種新型的行政活動。對于行政允諾,學界還沒有公認的界定。德國聯(lián)邦行政法院認為“允諾是行政機關基于嗣后作為或不作為之受拘束意思,按其內(nèi)容所為之高權的自我課予義務”[1];日本學者室井力在其《日本現(xiàn)代行政法》一書中,將行政允諾定義為“行政機關為完善自身機能而向相對人邀請作出某種行為的承諾”[2];我國臺灣地區(qū)有學者認為,“承諾(Zusage)者,乃行政機關對于某一特定行政措施之作成或不作成,所為之具有拘束力之允諾”[3]。

近年來,隨著實踐的發(fā)展,國內(nèi)很多學者也對行政允諾作了研究,主要有以下三類觀點:

一是強調(diào)行政允諾是行政主體的自覺行為。譬如,余凌云教授認為行政允諾是指行政機關以及法律法規(guī)授權的組織在行使職權過程中,公開向全社會作出的旨在嚴格依法辦事、提高工作效率、改善服務環(huán)境的自覺性允諾行為[4];石佑啟教授將行政允諾定義為“行政主體為實現(xiàn)一定的行政管理目標,依其行政職權,對特定的事項或者特定的人員,作出的答應照辦某項事務的行為”[5]。

二是強調(diào)行政允諾是單方的意思表示行為。如戴俊英認為行政允諾是行政主體為實現(xiàn)行政管理職能或社會公益目的,以規(guī)范性文件或通告的方式發(fā)出的許諾為一定行為或不為一定行為的意思表示[6];閆爾寶認為,行政允諾是指行政主體為實現(xiàn)行政管理目標,在其職權范圍內(nèi)依法作出的為自身設定公法上的義務、使相對人獲得公法上的權利,從而在行政管理者與被管理者之間建立行政法律關系的單方表意行為[7]。

三是強調(diào)行政允諾是附條件承諾行為。如高鴻認為,“行政允諾是指行政主體依其行政職權所作出的待條件成就時履行相關義務的信守性允諾”[8];張基奎指出,行政承諾是指行政機關或法律法規(guī)授權的其他組織通過公開方式向社會不特定或特定公眾作出的待某種條件成就、某項事情發(fā)生或某個行為完成時,其在職權范圍內(nèi)應允、保證履行法律允許的自由裁量義務的行為[9]。

筆者認為,前兩類觀點存在明顯缺陷和局限,不能準確地定位實踐中出現(xiàn)的行政允諾形式。首先,第一類觀點把行政允諾看作自覺履行或答應照辦某事的行為,忽視了允諾行為的拘束力。在行政允諾行為所形成的法律關系中,行政主體因允諾行為的作出而單方負有了公法上的義務,相對人因完成承諾條件而成為權利主體,有權要求前者兌現(xiàn)。如果行政主體的履諾不受約束,相對人的合法利益將無法得到保障。因此,允諾行為不是一種完全自覺行為,而是具有自我約束力的法律行為,不能將自己對相對人履行義務當作是對相對人行使權力。其次,第二類觀點忽略了相對人的意志表達。很多學者都把允諾行為看作是行政主體的單方意思表示,與相對人的意志無關,這實質(zhì)上是混淆了允諾行為的構成要素與行為之間的關系。行政允諾不僅包括行政主體的意思表示,還包含相對人的參與行為。如果僅把行政允諾定位于單純的單方的意思表示,允諾行為本身沒有任何法律意義。在允諾行為法律關系當中,雙方并不是命令與服從的關系,而是類似平等的合作關系,行政相對人有參與與否的意志自由,可以說雙方的意思表示是允諾行為成立的前提條件。

筆者較為贊同第三類觀點,它較為明確地指出了行政允諾行為的職權性、公開性、條件性、拘束性等特征。但是這種觀點仍有值得商榷的地方——沒有指出行政允諾行為的本質(zhì)屬性。行政主體向公眾作出允諾,主要目的是實現(xiàn)行政管理的目標,即該行為是為公共利益目的①公共利益目的具體表現(xiàn)為:公共秩序的維護、地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、失業(yè)人員的安置、居民生活水平的提高及生存環(huán)境的改善等(參見閆爾寶所著《行政行為的性質(zhì)界定與實務》,法律出版社2010年版,第266頁)。而實施的,并且是行政管理所必需的?！斑@種'必需'主要依靠行政主體的自由裁量,但也有必要的限制。這種限制主要體現(xiàn)為合理原則和比例原則?！盵9]

綜上,可以將行政允諾定義為:行政允諾是指行政主體為實現(xiàn)社會管理的目標,依職權通過公開方式向社會不特定或特定公眾作出的待某種條件成就時,應允、保證履行法律允許的自由裁量義務的行為。

二、行政允諾法律關系的構成要素

1.擁有行政自由裁量權的行政主體

行政權指一種行政的資格或能力,行政行為是行政權行使的外在表現(xiàn)方式,只有具備行政權的組織或個人才能實施法律和作出行政行為,也只有具備行政權的組織和個人所作的行為才有可能是行政行為,不具備行政權的組織和個人所作的行為就不是行政行為[10]?；谛姓黧w意志的參與程度,可以將行政行為劃分為羈束行政行為和裁量行政行為。所謂行政裁量,就是指在法律許可的情況下,對作為或不作為,以及怎樣作為進行選擇的權力[11]。由于現(xiàn)代行政管理所涉及的社會事務紛繁復雜,立法者不可能事無巨細地加以規(guī)定,因此,自由裁量成為行政權的明顯特征,行政允諾正是行政權在自由裁量范圍內(nèi)的一種表現(xiàn)形態(tài)[12]。行政自由裁量權的存在是行政允諾成立和延續(xù)的前提,行政主體有通過行政允諾來決定作為、不作為以及怎樣作為的權力。

作出行政允諾的必須是享有行政權的行政主體,包括行政機關、被授權的組織和受委托行使職權的組織。應松年教授認為,行政主體包含以下十類:國務院、國務院的組成部門、國務院的組成機構、經(jīng)法律法規(guī)授權的國務院辦事機構、國務院部委管理的國家局、地方各級人民政府、地方各級人民政府的職能部門、經(jīng)法律法規(guī)授權的派出機構、經(jīng)法律法規(guī)授權的行政機關內(nèi)部機構和議事機構、經(jīng)法律法規(guī)授權的其他組織。以上十類組織都依法享有國家行政職權,能代表國家獨立進行管理,能獨立參加行政訴訟[13]。1999年11月24日通過的《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第20、21條規(guī)定,規(guī)章授權的組織可以以自己的名義參加行政訴訟,從而將規(guī)章授權的組織也納入行政主體的范圍。由于行政主體的廣泛性,代表行政主體實施行政行為的人不能與公務員劃等號。實施行政允諾的個人不限于是公務員,也包括取得合法授權的非公務員。我國有學者把代表行政主體實施行政行為的個人,稱為行政人。①行政人是中國行政法學理論上的一個重要概念,特指依法代表國家,并以行政主體名義,實施行政行為,其行為效果歸屬于行政主體的個人(參見胡建淼所著《行政法學》(第三版),法律出版社2010年版,第81頁)。行政人對行政主體有法律上的職務隸屬關系,是行政主體行使行政職權的具體實施者,只要以其所屬行政主體名義行使行政職權,作出行政行為,其行為結果就歸屬于所隸屬的行政主體[14]。

2.行政主體和行政相對人雙方的意思表示

從整個概念的結構來看,意思表示包括意思(也稱意志,即權利主體旨在達到某種法律效果的內(nèi)在心愿)和表示(權利主體將意思通過語言或行為宣示于外界的過程)兩個方面[15]。行政允諾源于行政主體的意志,是一種表現(xiàn)于外部的、客觀化了的意志,但行政允諾不僅要有行政主體的意思表示,還必須要有行政相對人的意思表示。無意思表示則無法律行為,雙方的意思表示是成立、建立行政允諾法律關系的關鍵。只有雙方都存在意思表示,才可能有雙方之間意思表示的一致性或矛盾性。在行政允諾中,行政主體意思表示與行政相對人的意思表示是兩種不同內(nèi)涵但卻相同性質(zhì)的意思表示,前者為“公意”,而后者是“私意”。二者只有“強弱”之分,而無“有無”之別[16]。

行政允諾是行政主體公開應允行政相對人以作為或不作為的方式為自身設立一定行政義務,以一定的形式表現(xiàn)于外部,并能為外界客觀理解的行為要素,其內(nèi)容明確、具體,并能通過書面的載體或者有證據(jù)證明的口頭表述來認定。同時,相對人可以通過表達自身接受一定條件或積極追求某種正當利益的意愿,配合行政行為。一般來說,行政主體和行政相對人雙方的意思表示表現(xiàn)為兩種形式:一種是行政主體主動作出允諾,需要相對人接受允諾并實施允諾所指定的相應行為,體現(xiàn)雙方的一致性;另一種是行政主體因相對人的申請作出允諾,反映雙方的互動性。行政主體與相對人通過語言或行為的意思互動,達到追求設立、變更或終止行政允諾法律關系的目的。

3.行政主體的行政允諾行為

行政允諾是以特定的行為為基礎的,而不能只是主觀愿望。行政允諾是行政主體在職權范圍內(nèi)的自由裁量行為,只有享有行政權的行政主體實際作出允諾,行政允諾才得以發(fā)生。

4.產(chǎn)生允諾法律效果

“法律效果是指行政行為給對方當事人造成的影響,或者表現(xiàn)為權利義務的增加、減少,或者表現(xiàn)為法律地位和性質(zhì)的肯定、否定等等?！盵17]允諾法律效果的存在標志著行政允諾行為的法律意義,即行政允諾法律關系的設定、變動和消滅。允諾作出以后,法律關系的相對方產(chǎn)生之前,允諾只是對行政主體產(chǎn)生約束力,并不發(fā)生法律效果。如果行政主體基于行政權力作出允諾行為,但是該行為沒有針對相對人,或者沒有設定、變更或消滅行政允諾法律關系中的權利義務,或者尚未形成這種權利義務關系,則該行為就不能成為行政允諾行為,也就不具備法律意義。

三、行政主體諾而不踐行為的后果

實踐中,為提高行政效率和公共服務質(zhì)量,行政機關時常會主動作出若干承諾。這些承諾,在對象上,或者面向大眾或者面向特定的行政相對人作出;在內(nèi)容上,或是對法定義務的具體化,或是對法定義務的提升,或是自愿施加的義務。行政機關既然作出了承諾,就面臨著切實兌現(xiàn)承諾的問題。現(xiàn)實中,不乏行政機關及其工作人員輕諾寡信之現(xiàn)象,行政相對人的合法權益也因此而受到損害,嚴重影響了政府的權威與信譽。下面我們通過兩個案例來探究違諾行為對行政相對人之侵害。

例一:2002年7月26日,東臺市富安鎮(zhèn)黨委和政府聯(lián)合下發(fā)《關于開展“百日招商競賽”活動的意見》(富發(fā)[2002]04號),要求全鎮(zhèn)各級黨政組織、企事業(yè)單位乃至全社會都積極參與招商引資活動,并規(guī)定對“百日招商競賽”活動進行考核、獎懲。競賽活動成果考核期為2002年8月至12月。2002年10月,公民陳增月提供信息,最終泰州佳能公司決定在富安投資新組建“江蘇佳能企業(yè)集團有限公司”(后更名“江蘇嘉能冶金環(huán)保機械有限公司”),注冊資本1500萬元,最終落實523萬元。根據(jù)富發(fā)[2002]04號文件,陳增月可以按照4‰的比例獲得獎勵,但陳某遲遲未能獲得獎勵。2006年7月8日,富安鎮(zhèn)政府下發(fā)《關于兌現(xiàn)陳增月同志招商引資獎的意見》,規(guī)定“2006年底,經(jīng)考核,若嘉能公司年繳納稅金400萬元以上,即給予陳增月同志兌現(xiàn)獎金3萬”。2006年8月14日,陳增月訴至法院要求政府兌現(xiàn)招商引資獎勵。法院經(jīng)審理認為,原告招商引資行為符合富發(fā)[2002]04號文件規(guī)定,而被告不按該文件規(guī)定履行向原告兌現(xiàn)招商引資獎的允諾,有違誠信政府和依法行政的要求,遂判決富安鎮(zhèn)政府履行兌現(xiàn)原告陳增月招商引資獎的義務。①參見:《陳增月訴東臺市富安鎮(zhèn)人民政府履行行政允諾義務糾紛案》,江蘇省東臺市人民法院行政判決書(2006)東行初字第00047號。

例二:2004年3月18日,南通市環(huán)宇置業(yè)有限公司(以下簡稱“南通置業(yè)”)與被告南通市新開鎮(zhèn)人民政府簽訂協(xié)議書一份,協(xié)議約定南通置業(yè)在新開鎮(zhèn)注冊納稅,新開鎮(zhèn)政府按其交納營業(yè)稅總額的30%及所得稅總額的28%給付財政扶持基金,于次年一季度前一次性匯入南通置業(yè)指定賬號。2004年至2005年,南通置業(yè)累計交納營業(yè)稅總額5676846.55元,所得稅總額3875379.95元。但新開鎮(zhèn)政府一直未能按約兌現(xiàn)財政扶持基金2788160.36元,并辯稱鎮(zhèn)政府按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《稅收征收管理法》規(guī)定,無權對南通置業(yè)已繳納的稅款的返還作出允諾。隨后南通環(huán)宇置業(yè)向法院提起行政訴訟,要求政府履行允諾。②參見:《南通一鎮(zhèn)政府因未“踐諾”坐上被告席》,載于2007年4月23日《江蘇法制報》第1版。

通過上述案例可以看出,行政主體已經(jīng)對相對人作出允諾,為自身設定義務,并且使后者產(chǎn)生了信賴,待條件完成時卻不兌現(xiàn)允諾或不適當履行允諾。相對人根據(jù)行政主體的許諾而對自己的行為作出安排和規(guī)劃,投入人力、物力、財力后,卻因為行政主體違反允諾而實現(xiàn)不了預期。相對人因行政允諾行為產(chǎn)生的預期是基于行政機關的公信力而產(chǎn)生的,相對人沒有因為行政主體的允諾而立即獲得眼前的、現(xiàn)實的利益,但這些將來的、可期待的利益,卻已經(jīng)對行政相對人產(chǎn)生了實際影響,而這種影響又是行政主體允諾的客觀意思所表示出來的。正如余凌云教授所說,行政相對人“因行政機關的先前行為(如曾制定過政策,發(fā)過通知,作出過指導或承諾等),盡管沒有獲得某種權利或者可保護利益,但卻合理地產(chǎn)生了對行政機關將來活動的某種預期 (如行政機關將會履行某種程序或者給予某種實質(zhì)性利益),并且可以要求行政機關將來滿足其上述預期”[18]。

四、完善行政允諾預期保護的路徑

行政允諾作為一種尚未模式化的行政行為,很大程度上依賴于行政主體及其成員自身具備良好的素質(zhì)和真誠的服務理念。但是僅僅依靠這些是不夠的,面對實踐中出現(xiàn)的諸多違諾或不適當履諾等現(xiàn)象,有必要優(yōu)化相對人權益的救濟路徑,保障相對人的權益。

1.完善行政路徑

行政允諾是指行政主體為實現(xiàn)社會管理的目標,依職權通過公開方式向社會不特定或特定公眾作出的待某種條件成就時,應允、保證履行法律允許的自由裁量義務的行為。因此,行政機關在行使裁量權時必須公正、合理,既不能違背職責法定原則限定自己的權限范圍,也不能不受制約而使相對人的合法預期落空。

行政主體首先應當明確哪些行政人作出的哪些允諾代表行政主體的允諾,相對人可以據(jù)此形成預期,受法律保護。目前許多政府部門都設定了新聞發(fā)言人,建立了公報制度,有效地保證了行政主體提供信息的權威性與準確性,值得進一步推廣。

規(guī)范行政允諾的程序。在允諾時,特別是在口頭允諾時,行政主體的工作人員應當告知相對人允諾的可信度及其免責的條件;在相對人的預期受到影響時,行政主體應向其說明理由,給予其要求聽證或聽取意見的權利。

加大行政復議的監(jiān)督力度。行政復議機關不僅審查行政允諾行為在權限、內(nèi)容、程序方面是否符合法律規(guī)定,還要審查行政主體行使裁量權是否客觀適度,這對保障相對人預期的實現(xiàn)有重要的意義。應建立起行政復議委員會模式:首先,在復議機構的設置上,應借鑒民間仲裁的裁決模式,建立委員會制的復議裁決人員隊伍,以隨機動態(tài)選擇委員的方式來保證復議的公正性;其次,在復議程序的設置上,增強復議的公開性、透明度,保障雙方的參與度,增設回避、舉證質(zhì)證、聽證等制度,從程序上保障復議的公正。

2.完善司法路徑

關于行政允諾的司法保護問題,目前學界的研究主要集中在對行政允諾的司法審查上。如前所述,行政允諾是行政裁量權運用的結果,是行政主體自我課予的應允相對人將來為或不為一定行為的義務。行政允諾的內(nèi)容是明確的、具體的,不是飄渺虛無、模糊不清的,其規(guī)定的實體性義務或者程序性義務都是可確定的。在實踐中,行政允諾表現(xiàn)為一種授益性行政行為,允諾一旦成立生效,行政主體就應按照允諾的內(nèi)容履行相應行為,沒有“過高”或“過低”的合理問題,只有兌不兌現(xiàn)允諾的問題。因此,對行政允諾不存在合理性審查的問題。所以,完善司法路徑對行政允諾預期保護主要是加強對行政允諾的合法性審查。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第5條的規(guī)定:人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查。因此,對行政允諾的合法性的審查主要是監(jiān)督行政主體行政權的運用,不影響對相對人預期的保護,因為預期是基于行政允諾的生效才產(chǎn)生的。對于行政主體是否作出允諾,法院沒有審查權。但是法院可以審查行政允諾的程序是否正當。雖然法律法規(guī)對行政允諾沒有程序規(guī)定,應該履行怎樣的程序也屬于行政主體裁量的問題,但法院仍然可以依據(jù)行政法的基本原則判定行政允諾作出的程序是否違法。隨著實踐的發(fā)展,規(guī)制行政行為的《行政程序法》的制定已成必然趨勢,建議為行政允諾設置聽證、聽取相對人意見等程序,保證允諾的程序的公正性。行政允諾的實施屬于具體行政行為的范疇,對其進行審查不存在理論上和時間上的障礙。行政主體不兌現(xiàn)允諾,法院可以作出對其不利的判決。

行政允諾有效與否不取決于其是否合法,而是在于行政主體是否通知了相對人及行政機關的行為是否有明顯違法或者嚴重違法的情況。即使行政允諾有可能違法,行政允諾在相對人受領后仍然具有約束力。當然,明顯違法或者嚴重違法的行政行為自始無效(沒有法律效果)[19]。同時,違法的行政允諾能不能產(chǎn)生相對人的合法預期,不能一概而論。對于違法行政允諾引發(fā)的合法預期不予保護,無異于要求相對人隨時了解立法的情況,這一要求未免過于苛刻。筆者認為,對于行政允諾的司法保護可以借鑒一般行政行為的效力理論,行政允諾一旦付諸實施便具有拘束力、公定力和執(zhí)行力,即使行政允諾違法,除非相對人存在過錯或者行政主體具有明顯公共利益的理由及其他法定免責理由,行政相對人的預期利益都應受到法律保護。

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