對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的思考

王 迎

對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的思考

王 迎

從身份、職業(yè)及生活方面分析了我國(guó)農(nóng)民工的特點(diǎn)。認(rèn)為農(nóng)民工在就業(yè)、勞動(dòng)安全、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等方面都缺乏應(yīng)有的社會(huì)保障，與農(nóng)村戶籍制度、土地制度和城市勞務(wù)管理及社會(huì)認(rèn)識(shí)都有關(guān)系。提高農(nóng)民工社會(huì)保障水平，需要進(jìn)一步改革戶籍制度，充分發(fā)揮政府公共行政的作用，建立全方位、多層次的保障體系。

社會(huì)保障；農(nóng)民工；戶籍制度；政府功能；社會(huì)保障體系

農(nóng)民工是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的新生社會(huì)群體，近年來(lái)其數(shù)量日益龐大，有關(guān)社會(huì)保障問(wèn)題也日益突出。解決好農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，對(duì)我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型與和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的意義。

一、農(nóng)民工群體的產(chǎn)生及特點(diǎn)

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，剛開(kāi)始被叫作“盲流”，現(xiàn)在統(tǒng)稱“農(nóng)民工”，逐漸得到了社會(huì)的認(rèn)同。農(nóng)民工隊(duì)伍伴隨我國(guó)工業(yè)化、城市化和改革開(kāi)放的進(jìn)程而產(chǎn)生并不斷發(fā)展壯大，從其發(fā)展軌跡看，大體上可以劃分為兩個(gè)大的階段：第一階段是“離土不離鄉(xiāng)”；第二階段是“離土又離鄉(xiāng)”。從總體上看，我國(guó)農(nóng)民工具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）職業(yè)的兩重性

2004年全國(guó)已有農(nóng)民工1.8億，占農(nóng)村勞動(dòng)力的23.8%。到2006年，農(nóng)民工數(shù)量便超過(guò)了傳統(tǒng)的由城鎮(zhèn)居民構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量，約占企業(yè)員工總數(shù)的60%［1］。我國(guó)農(nóng)民工隊(duì)伍規(guī)模龐大，有人因此提出把農(nóng)民工作為“中國(guó)的第三元”，認(rèn)為我國(guó)正在實(shí)現(xiàn)從二元的“農(nóng)民——城市人”到“農(nóng)民——農(nóng)民工——市民”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。不過(guò)，從作為某“一元”的基本性質(zhì)而言，要看是否具有獨(dú)立運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)主體，農(nóng)民工并不完全具備這些特點(diǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)，城市與農(nóng)村都有著自己獨(dú)立運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)主體。農(nóng)民工的戶籍在農(nóng)村，大多數(shù)是平時(shí)在城市務(wù)工，農(nóng)忙季節(jié)則回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，他們的職業(yè)具有“兩重性”。

（二）身份的邊緣性

農(nóng)民工既非傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，也非傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村居民，而處于一種邊緣或游離狀態(tài)。從農(nóng)民工主要的收入來(lái)源和生活方式來(lái)看，他們已經(jīng)脫離了那種面朝黃土背朝天的以耕種為主的生活方式，他們的主要收入來(lái)源和大部分生活時(shí)間是在城鎮(zhèn)。由于在城鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)間生活，城市發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和豐富的生活不論是在視野、思想還是在衣食住行上都使農(nóng)民工發(fā)生了很大的變化，這直接造成了他們與傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民的隔閡。由于長(zhǎng)時(shí)間遠(yuǎn)離農(nóng)村，農(nóng)村的各項(xiàng)事務(wù)亦不在他們權(quán)利之內(nèi)，即他們不能很好地參與農(nóng)村事務(wù)，甚至也不能很好地享有農(nóng)村的各項(xiàng)福利保障。從他們?cè)诔擎?zhèn)的生活待遇來(lái)看，他們又沒(méi)有真正享受到作為一個(gè)市民應(yīng)得到的待遇，在醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保障和子女受教育等方面，都未能享有和市民一樣的平等權(quán)利，而且還會(huì)受到各種歧視。因此，他們也不是嚴(yán)格意義上的城市居民。

（三）生活的兩棲性

因?yàn)樵谵r(nóng)村還有土地，很多農(nóng)民工不得不在收獲、耕種的忙季回家務(wù)農(nóng)，之后又回到城市務(wù)工，過(guò)著“候鳥(niǎo)”一樣的生活。大多數(shù)外出的農(nóng)民工是青壯年，上有老下有小，老人和孩子多半留守在農(nóng)村。他們身處異地，難免會(huì)在一些事情上遇到麻煩。例如在患大病時(shí)，由于難以承受城市高額的醫(yī)療費(fèi)，不得不回到農(nóng)村去治療，痊愈后再回到城市。

此外，農(nóng)民工群體還存在流動(dòng)性強(qiáng)、未來(lái)發(fā)展不明確等特點(diǎn)。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

農(nóng)民工的特殊地位和尷尬身份使其一直處于邊緣狀態(tài)，而戶口和工作的矛盾性也使其在社會(huì)保障問(wèn)題上處于一種兩難的狀況。

在2007年的暑期社會(huì)實(shí)踐中，筆者在近幾年發(fā)展迅速的張家港市進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查范圍包括搬運(yùn)工、紡織工、酒店服務(wù)員等。調(diào)查結(jié)果顯示，有35%的人曾失過(guò)業(yè)，換過(guò)多次工作。對(duì)于大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，由于身份的特殊性和受教育水平低等客觀因素，他們只能在建筑、裝修、服務(wù)等行業(yè)工作，而且主要是城市勞動(dòng)力不愿意干的崗位，工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度高、工作量大且安全系數(shù)小。另外，由于城市住房政策的限制和高額的商品房費(fèi)用，農(nóng)民工不能享受經(jīng)濟(jì)適用房，也無(wú)能力享受商品房。因此，絕大多數(shù)農(nóng)民工在城市都是合伙擠住在簡(jiǎn)陋的租賃房屋中。

在勞保待遇上，大部分農(nóng)民工月收入很低，而且很多地方還存在工資滯后現(xiàn)象。他們承受著經(jīng)濟(jì)上的不平等待遇，就業(yè)機(jī)會(huì)不平等，同工也不能同酬。許多企業(yè)對(duì)農(nóng)民工也不會(huì)真正執(zhí)行勞動(dòng)合同，而且往往克扣、拖欠農(nóng)民工工資。農(nóng)民工的勞動(dòng)安全也沒(méi)有保障，發(fā)生了事故，用工單位往往是首先推卸責(zé)任。

城市義務(wù)教育也存在對(duì)農(nóng)民工子女的歧視。城市現(xiàn)有的教育資源不能接納和滿足越來(lái)越多的農(nóng)民工子女求學(xué)的愿望，而私立學(xué)校學(xué)費(fèi)高昂，農(nóng)民工難以承受。

由于大多數(shù)農(nóng)民工是青壯年，在家留守的多是老人和孩子，有的老人身邊多達(dá)七八個(gè)孩子。農(nóng)村老人的負(fù)擔(dān)因此加重，農(nóng)村留守兒童的成長(zhǎng)也因?yàn)榧彝サ臍埲倍妒苡绊憽?/p>

近幾年，政府大力推行新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村的社會(huì)保障制度逐步建立。但長(zhǎng)期生活在外的農(nóng)民工卻不能很好地享受這些制度，譬如農(nóng)村的醫(yī)療保障制度。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障缺位的原因

我國(guó)自20世紀(jì)50年代開(kāi)始以戶籍制度將城鄉(xiāng)人口的身份固定化，城市人與農(nóng)村人便被賦予了不平等的身份?！坝脩艏贫劝讶朔譃槌鞘腥丝诤娃r(nóng)業(yè)人口，將幾億農(nóng)民拒之于城市之外；用統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)派制度把吃的糧食分為農(nóng)業(yè)糧和商品糧，讓農(nóng)民供養(yǎng)市民；用勞動(dòng)制度把人分為農(nóng)民和工人，又將農(nóng)民拒之于工廠之外；用工資福利制度把人分為有權(quán)享受和無(wú)權(quán)享受的兩種人，最后把農(nóng)民拒之于社會(huì)保障制度之外?！保?］這段話提及的很多問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)有了很大的改善，但從農(nóng)民工這一特殊群體的工作性質(zhì)和農(nóng)村戶口來(lái)分析，也不難理解農(nóng)民工社會(huì)保障缺位的制度原因。戶籍制度和土地制度是導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保障缺位的最根本原因。嚴(yán)格的戶籍制度造成了當(dāng)代農(nóng)民工的尷尬地位，使其一直處于農(nóng)村和城市的邊緣，不能很好地享受到兩個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)保障。土地制度決定了農(nóng)民的兩棲性，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，但不能將土地使用權(quán)隨意轉(zhuǎn)賣(mài)。

隨著農(nóng)民工問(wèn)題越來(lái)越多的被提出來(lái)，也越來(lái)越受到社會(huì)和政府的關(guān)注和重視。但有些地方政府對(duì)農(nóng)民工的認(rèn)識(shí)還不夠，沒(méi)有建立相應(yīng)的農(nóng)民工社會(huì)保障管理部門(mén)。有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律制度還不健全、不完善。一些城市人認(rèn)為農(nóng)民工到城里是在和他們搶飯碗，說(shuō)農(nóng)民工的進(jìn)城造成了城里交通、治安、環(huán)境的壓力，有的甚至認(rèn)為整個(gè)流動(dòng)人口是一支危險(xiǎn)的犯罪力量，應(yīng)該采取“管治、限制、預(yù)防”的手段。這些聲音也影響著農(nóng)民工問(wèn)題的解決。

四、改善農(nóng)民工社會(huì)保障的措施

（一）改革戶籍制度，讓農(nóng)民工逐步向市民過(guò)渡

嚴(yán)格的戶籍制度阻礙著中國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程，所以改革戶籍制度是必須的。“在制定‘十一五計(jì)劃’時(shí)，有關(guān)專家測(cè)算過(guò)農(nóng)村絕對(duì)過(guò)剩的勞動(dòng)力至少有1.5億人，這決定了農(nóng)村勞動(dòng)者的大規(guī)模非農(nóng)化是一條必由之路；而在有關(guān)農(nóng)民工的一項(xiàng)調(diào)查活動(dòng)中，農(nóng)民工即使在城市中處于失業(yè)狀態(tài)，也只有14.6%的人愿意回到家鄉(xiāng)去?！鞭r(nóng)民工的未來(lái)發(fā)展應(yīng)該是向城市居民過(guò)渡，享受城市居民應(yīng)有的待遇?，F(xiàn)行戶籍制度的反面作用限制了農(nóng)民工的身份，不能享受城市居民的待遇。如果在改革戶籍制度中采取直接取消的政策，勢(shì)必又會(huì)造成城市各方面的重大壓力。筆者認(rèn)為，針對(duì)不同情況可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，地級(jí)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)，可考慮全面開(kāi)放城市戶籍。從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情況看，全面開(kāi)放地級(jí)以下市鎮(zhèn)戶籍條件已經(jīng)成熟。第二，省會(huì)城市及副省級(jí)城市、直轄市等大城市，可以實(shí)行逐步過(guò)渡的形式，例如可以根據(jù)農(nóng)民工在城市生活的年限來(lái)確定其戶籍制度。第三，積極推進(jìn)配套改革，逐步分離附著在戶籍上的就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育等公共服務(wù)和社會(huì)福利功能。

（二）充分發(fā)揮政府公共行政的作用

對(duì)于解決農(nóng)民工問(wèn)題，沈立人先生曾經(jīng)提出：“一是搭平臺(tái)，也就是說(shuō)，要把農(nóng)民工問(wèn)題放在議事日程上，列入日常工作；二是搞規(guī)劃，要在每年和中長(zhǎng)期規(guī)劃中，對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的解決有所統(tǒng)籌；三是顧全局，規(guī)劃要全面照顧城鄉(xiāng)所有居民，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展惠及所有群眾；四是做扎實(shí)，不僅要有決策，而且要落實(shí)到實(shí)處，保證兌現(xiàn)?！保?］沈先生的觀點(diǎn)是非常好的，當(dāng)有了具體政策時(shí)這套“流程”是很適用的。我覺(jué)得要加大政府在農(nóng)民工社會(huì)保障上的基金投入，建立一套單獨(dú)運(yùn)行的“農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制”。黨的十七大報(bào)告指出：“著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居?！边@說(shuō)明中央是有決心解決好社會(huì)保障問(wèn)題的，而且從近幾年政府財(cái)政收入增長(zhǎng)的情況看，政府也是有能力解決資金問(wèn)題的。筆者認(rèn)為具體需從以下三個(gè)方面去落實(shí)：第一，充分發(fā)揮政府的整合功能。要保證社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，保障弱勢(shì)群體的利益，必須發(fā)揮政府的社會(huì)整合功能。要使各種不同社會(huì)群體的利益結(jié)構(gòu)趨于公平合理。第二，充分發(fā)揮政府的疏導(dǎo)功能。由于一些人對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的極端態(tài)度和農(nóng)民工在城市生活中出現(xiàn)的負(fù)面影響，使部分市民與農(nóng)民工造成了社會(huì)心理沖突和利益沖突，這就需要政府加以疏導(dǎo)，緩和其沖突，這是農(nóng)民工城市化轉(zhuǎn)型的重要一步。第三，充分發(fā)揮政府的保障功能。社會(huì)保障是國(guó)家按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力，對(duì)社會(huì)成員給予基本生活保障的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。在農(nóng)民工問(wèn)題上，政府應(yīng)積極建立健全有關(guān)法律制度，并加大投入，改善其困境。

（三）建立全方位、多層次的保障體系

“全方位”首先就要是“顧全局”，要努力擴(kuò)大覆蓋范圍，盡可能地惠及所有人；其次是指形成以養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系。“多層次”有兩層意思，首先是農(nóng)民工社會(huì)保障水平不能一刀切，一開(kāi)始就要使農(nóng)民工的保障水平和城市居民一樣是不現(xiàn)實(shí)的，同時(shí)也不能要求各個(gè)地區(qū)的保障水平一樣；其次是投保對(duì)象多層次，除政府的投資保障外，還應(yīng)發(fā)展如商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等多形式的保障。具體可以從這樣幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，建立和完善涉及農(nóng)民工權(quán)益保障的法規(guī)法律。要依靠法律的強(qiáng)制力、約束力來(lái)維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系主體雙方的權(quán)利和義務(wù)。第二，建立服務(wù)農(nóng)民工的法律援助體系。農(nóng)民工文化水平和專業(yè)技能低，法治意識(shí)淡薄，而針對(duì)農(nóng)民工的法律援助較少，農(nóng)民工的合法權(quán)益就難以得到有效的保護(hù)。要立法簡(jiǎn)化勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序，為農(nóng)民工維權(quán)提供方便快捷的仲裁、司法支持。第三，要充分發(fā)揮工會(huì)在農(nóng)民工維權(quán)中的作用。農(nóng)民工在合法權(quán)益保護(hù)方面之所以弱勢(shì)，一個(gè)重要的原因就在于他們組織化程度低，農(nóng)民工很少加入就業(yè)地的黨、工、團(tuán)組織。一些民間維權(quán)組織如“民工協(xié)會(huì)”等往往不規(guī)范，有的甚至帶有黑社會(huì)性質(zhì)，常常會(huì)將農(nóng)民工的不滿情緒放大。政府應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)象加以重視，注意發(fā)揮工會(huì)的作用，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、工會(huì)主導(dǎo)、企業(yè)支持、各方面參與的保障體系。第四，當(dāng)前要著力抓好解決工資拖欠和職業(yè)安全衛(wèi)生等工作。解決民工的工資問(wèn)題，一方面要繼續(xù)做好農(nóng)民工工資清欠工作，建立預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的制度，另一方面要嚴(yán)格執(zhí)行和完善最低工資制度，形成促進(jìn)農(nóng)民工工資合理增長(zhǎng)的機(jī)制。

農(nóng)民工問(wèn)題不僅是解決三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市化的重要一步。農(nóng)民工問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，也是個(gè)政治問(wèn)題，需要社會(huì)各階層的關(guān)注，需要政府加以引導(dǎo)管理。妥善解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和建設(shè)和諧社會(huì)具有重要意義。

[1]中共中央宣傳部理論局.理論熱點(diǎn)面對(duì)面（2006）[Z].北京：學(xué)習(xí)出版社，2006：87．

[2]陳桂棣，春桃.中國(guó)農(nóng)民調(diào)查[M].北京：人民文學(xué)出版社，2004：65.

[3]沈立人.中國(guó)農(nóng)民工[M].北京：民主建設(shè)出版社，2005.

D632.1

A

1673-1999（2011）11-0037-03

王迎（1988-），男，河南駐馬店人，南京工業(yè)大學(xué)（江蘇南京211800）2010級(jí)碩士研究生。

2011-03-10