甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施現(xiàn)狀及法律思考＊

韓瑩石

(甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施現(xiàn)狀及法律思考＊

韓瑩石

(甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

農(nóng)村養(yǎng)老保障一直以來都是我國社會保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)，處于西部地區(qū)的甘肅省，由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)更是長期處于停滯狀態(tài)。應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)以完善和保障甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施。

甘肅省;新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度;農(nóng)村人口老齡化;法律思考

甘肅省地處我國西北地區(qū)，屬于經(jīng)濟欠發(fā)達省份，全省共有農(nóng)業(yè)人口約1747萬，其中農(nóng)村老年人約154萬。進入新世紀以來，在國家西部大開發(fā)政策的支持下，甘肅省經(jīng)濟發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，許多農(nóng)村的青壯年勞動力大量涌入城市，使得農(nóng)村人口老齡化的趨勢不斷加快，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已然不再適合當今農(nóng)村社會發(fā)展的需要。2009年甘肅省開始在全省15個縣市的農(nóng)村實行甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，這標志著甘肅省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險步入了一個新的歷史時期。

一 甘肅省實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀分析

甘肅省省政府根據(jù)國務(wù)院2009年頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，結(jié)合本省的實際情況，制定了《甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的試行辦法》［1］。該試行辦法的主要內(nèi)容如下:

(一)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則。要求各級地市的籌資標準、待遇水平與各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟承受能力相適應(yīng)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定試點地區(qū)年滿16周歲以上(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。年滿60周歲以上的農(nóng)民個人不再繳費，直接享受中央財政補助的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當參保繳費。

(二)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合的制度模式，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式。參保的農(nóng)民可以按年100元—年500元五個檔次的繳費標準繳納養(yǎng)老保險費，各地區(qū)可以根據(jù)實際情況適當提升繳費標準。有條件的村集體應(yīng)當對參保人繳費給予補助，應(yīng)鼓勵其他社會經(jīng)濟組織為參保人繳費提供幫助。國家財政對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，省級財政依照實際參保的繳費人數(shù)每人每年補貼30元。對于農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，由試點州、縣、市區(qū)政府負責(zé)為其代繳部分最低標準的養(yǎng)老保險。

(三)關(guān)于個人基金的管理和新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督。試點縣市區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)為參保人員建立個人賬戶。個人賬戶資金包括:個人繳納的養(yǎng)老保險費，村集體補助金，省、市、縣、區(qū)財政補助金等收入。如果參保人員跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的，個人賬戶中的資金將會全部轉(zhuǎn)移。新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。如果參保人員死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承，政府補貼余額用于支付其他參保人員的養(yǎng)老金。

其實，早在2008年年度，國務(wù)院新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組就曾下發(fā)通知，確定了甘肅省榆中、武山、會寧、華亭等10個縣為國家首批試點縣。因此，甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作率先在上述10個縣開展實施。截止2010年9月底，甘肅省首批10個縣共參保141.04萬人，平均參保率達94.95%，60周歲以上參保領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)為29.051萬人，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放率達100%，與此同時，藏區(qū)新農(nóng)保9個試點縣已經(jīng)參保18.56萬人，平均參保率達72.65%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)了按月足額發(fā)放［2］。

鑒于甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作成績顯著，取得了良好的社會效應(yīng)，2010年國務(wù)院新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)甘肅省的紅古區(qū)、皋蘭縣、金川區(qū)、永昌縣為國家第二批新農(nóng)保試點縣。根據(jù)國家要求，第二批試點已于10月1日正式啟動。同時甘肅省確定第二批試點縣年底參保率要達到60%，到明年6月底要達到90%以上，爭取明年底達到95%以上，基本實現(xiàn)全面覆蓋;對符合享受待遇人員要100%的發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金。隨著第二批新型農(nóng)保試點工作全面實施，甘肅新農(nóng)保將達到34個縣市區(qū)，共計557萬農(nóng)業(yè)人口，占全省統(tǒng)計農(nóng)業(yè)人口的 31.38［3］。

二 甘肅省推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作中所暴露出的問題

(一)經(jīng)濟落后地區(qū)農(nóng)村居民收入較少和收入不穩(wěn)是阻礙新型農(nóng)保制度在全省全面推行的客觀因素。甘肅省處于西北內(nèi)陸地區(qū)，居民人均收入水平與東部、中部地區(qū)相比增長緩慢，差距很大，且廣大農(nóng)村地區(qū)的第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模小、數(shù)量少，農(nóng)村居民的收入來源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，可支配收入少且不穩(wěn)定，這使得廣大農(nóng)民群眾對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在不信任的心理，不敢放心投保。

(二)基金增值功能較弱。甘肅省新農(nóng)保制度實行縣級統(tǒng)籌，基金以縣為單位統(tǒng)一管理，基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?。此舉雖然加強了新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督管理，卻忽視了其增值功能。我國現(xiàn)行農(nóng)保基金的增值方式單一，主要是購買國家發(fā)行的高利率國債和存入銀行，很少直接用于投資，相應(yīng)地，回報率也較小。作為經(jīng)濟欠發(fā)達的甘肅省來說，很多地方的財政相對困難，一些國家級貧困縣甚至需要國家財政予以補貼。因此，新農(nóng)保基金如果不能很好地發(fā)揮基金的增值功能，會使得政府給付困難，應(yīng)付突發(fā)情況的能力不足。

(三)農(nóng)村老年人口生活缺乏照料的問題比較突出。當今農(nóng)村，很多年輕人進城打工，青壯年勞動力嚴重不足。許多家庭出現(xiàn)了家里僅剩老人和兒童，而成年子女僅在過年過節(jié)才會回家的局面。家庭的空巢化使得許多農(nóng)村老年人與子女之間長期分離，老年人在自己照顧自己都有困難的情況下還要承擔(dān)著照顧撫養(yǎng)留守兒童的責(zé)任，使得許多老年人的精神生活受到強烈沖擊，而且身體狀況每況愈下，不能很好地安享晚年。農(nóng)村老齡人口缺乏基本生活照料的問題是甘肅省推行新農(nóng)保制度試點工作以來所面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。

三 甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善建議及法律保障

(一)加強甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的建議。近一年來，甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施雖然取得了一定的進展，但總體上保障水平偏低，還處于試點階段。一些貧困市縣的資金壓力較大，管理手段和能力不足的問題普遍存在，因此只能逐步推廣、逐步完善。

1.加強新農(nóng)保制度的政策宣傳，使農(nóng)民知曉新農(nóng)保制度的意義，提高廣大農(nóng)民參保的積極性。政府部門、教育部門應(yīng)當加強有關(guān)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度知識的宣傳教育，開展學(xué)習(xí)新農(nóng)保知識的講座，一是使新農(nóng)保知識融入到農(nóng)民群眾的生活中去，打消農(nóng)民群眾的顧慮，使廣大農(nóng)民群眾在腦海中形成養(yǎng)老保險的思想意識，二是努力營造推行新農(nóng)保制度的良好氛圍，吸引廣大農(nóng)民積極參保。

2.繼續(xù)加大惠農(nóng)力度，增加農(nóng)民收入。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民增長收入緩慢，農(nóng)民手中沒有錢是影響其參加新農(nóng)保的最根本原因。因此地方各級政府應(yīng)當繼續(xù)實行對農(nóng)民的直接補貼措施并加大補貼力度，對基本農(nóng)產(chǎn)品實行最低收購價政策。同時降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，建立農(nóng)業(yè)支撐保護制度，維護農(nóng)民群眾的根本利益［4］。應(yīng)積極發(fā)展甘肅省的特色農(nóng)業(yè)，培育并推廣品種優(yōu)良、附加值高的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，例如天水的航天育種特大南瓜、蘭州的高原夏菜、平?jīng)龅慕鸸?、定西的馬鈴薯等。這既能帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，促進農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)，又能使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)功能拓展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中獲得更多的收益，可謂一舉多得。

3.積極拓寬新農(nóng)?；鸬耐顿Y渠道，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。目前我國的金融市場尚不規(guī)范，基金的投資渠道較少，全國許多地區(qū)都面臨社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}。針對此種情況，筆者認為應(yīng)當把省市兩級的政事分開，也即，市級單位僅負責(zé)新農(nóng)?；鸬氖绽U與發(fā)放但不涉及具體管理，而由省級單位通過市場化的公開招標選擇專業(yè)性強的基金公司通過市場化運作對基金進行管理投資，省級單位定期予以監(jiān)督檢查，以確保新農(nóng)保基金的保值增值。

4.豐富農(nóng)村老年人的文化生活，幫助其解決生活難題。農(nóng)村的村集體組織應(yīng)當做好本村老年人家庭的調(diào)查統(tǒng)計工作，建立順暢的溝通機制，以便在老年人因生活遇到困難而自己無法解決的時候，村集體組織能夠及時為老人提供幫助、排憂解難。此外，村集體還應(yīng)當力所能及地在村里建立老年活動中心或老年活動室，使老年人能夠進行一些簡單的身體鍛煉運動和參加一些娛樂活動，以豐富老年人的精神文化生活，使其能夠“老有所好，老有所樂”，真正地安享晚年。

(二)甘肅省實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)保險制度的法律思考。綜觀我國，有關(guān)農(nóng)民養(yǎng)老保險的法制建設(shè)幾近空白，從整體上規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律尚未制定。針對此種情況，筆者提出了以下建議:

1.盡快制定農(nóng)村養(yǎng)老保險基本法。長期以來，我國的社會保險立法工作一直處于停滯狀態(tài)，直至近期，我國的《社會保險法(草案)》才提請全國人大常委會進行審議。但該草案主要是奠定了社會保險各方主體的關(guān)系框架而疏于對各種法律關(guān)系的梳理［5］。筆者認為應(yīng)由全國人大或其常委會制定專門的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的指導(dǎo)思想、基本原則和基本體系進行統(tǒng)一又全面的規(guī)定，從法律上明確新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的地位和作用，使各地區(qū)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作有法可依。

2.完善和制定與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相配套的行政法規(guī)與規(guī)章。國務(wù)院及其部委為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在全國各地的試點工作能取得良好的成效，先后制定了《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金管理條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金稅收減免辦法》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金監(jiān)督條例》等一系列行政法規(guī)與規(guī)章，這些構(gòu)成了當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的主體。在各地開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的工作中，要發(fā)現(xiàn)與找出現(xiàn)行法律規(guī)范的不足之處并及時對其予以完善，增強它們的可操作性和對現(xiàn)實調(diào)整的及時性［6］。此外，還應(yīng)當根據(jù)各地方出現(xiàn)的新問題新情況，及時制定具有針對性的行政法規(guī)與規(guī)章，確保這些行政法規(guī)和規(guī)章能更好地適應(yīng)我國開展新型社會養(yǎng)老保險工作的需要。

3.協(xié)調(diào)各地區(qū)各層次農(nóng)村社會養(yǎng)老保險地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關(guān)系。我國各地區(qū)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平極不均衡，不同地區(qū)農(nóng)村的傳統(tǒng)文化和生活習(xí)慣的差異性較大，因此，地方性法規(guī)和規(guī)章以及單行條例的制定對我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度工作的順利開展將會起到積極的促進作用。以甘肅省為例，省內(nèi)不同地區(qū)之間氣候環(huán)境的差異性較大，各地市的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式各具特色、發(fā)展規(guī)模不盡相同。各級政府應(yīng)當根據(jù)本區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平與發(fā)展模式制定適合本地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)章制度，并報省級行政機關(guān)審批、備案，這樣可以使各地區(qū)在推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的過程中避免和減少矛盾、沖突的發(fā)生，使甘肅省推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的工作更好、更快地開展下去。

［1］甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的試行辦法［N］.甘肅日報，2009－10－21.

［2］甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點增至34個縣市［EB/OL］.中國甘肅網(wǎng)，http://www.gscn.com.cn/pub/gansu/sszh/2010/11/07/1289096164720.html.

［3］汪燕.論我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度［J］.吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報，2010，(4).

［4］鄭尚元，扈春海.中國社會保險立法之進路探析［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2010，(3).

［5］［6］唐自政.對當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度完善的思考［J］.法學(xué)雜志，2010，(3).

D632.1

A

1008－4681(2011)03－0056－02

2011－01－08

韓瑩石(1984－)，男，河南鄭州人，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院碩士生。研究方向:勞動與社會保障法。

(責(zé)任編校:簡子)