新舊城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的適用之辯

任夏青，陸文鴻

（上海市虹口區(qū)人民法院，上海市 200083）

1 案情介紹

原告：楊某等

被告：上海市某城市規(guī)劃管理局

第三人：Z公司

上海市X路X號B項目所占土地系原A建設項目的一部分。后該建設項目因故未能全部完成。A建設項目于1993年由上海市計劃委員會立項并通過可行性研究報告，同年上海市某區(qū)建設委員會作出擴初設計批復，確定新建高層辦公樓一幢，高層住宅兩幢，裙房四層，總建筑面積為62 730 m2。1994年，上海市某區(qū)規(guī)劃土地管理局向Y公司核發(fā)了建設用地規(guī)劃許可證，基地面積共13 332 m2，其中規(guī)劃道路用地256 m2。其后，高層商業(yè)辦公樓(即現(xiàn)石油天然氣大廈)建成，其他建筑停工未建。2003年12月25日，上海市某區(qū)發(fā)展計劃委員會發(fā)文同意位于X路X號的投資主體變更為Z公司。2003年12月28日，某規(guī)劃局作出《關(guān)于重新核發(fā)X路X號地塊建設用地規(guī)劃許可證及調(diào)整規(guī)劃設計要求的通知》，同意重新核發(fā)X路X號的建設用地規(guī)劃許可證，同時調(diào)整了規(guī)劃設計要求。該通知中，將用地面積做了相應調(diào)整。2003年12月30日，上海市某區(qū)人民政府批準收回相應國有土地使用權(quán)，將該地塊有償出讓給Z公司。Z公司于2003年12月31日取得X路X號地塊的房地產(chǎn)權(quán)證。其后，Z公司取得了B項目初步設計批復，并取得了環(huán)保、消防、綠化、交通、衛(wèi)生行政主管部門的審核同意意見。經(jīng)對B項目進行日照分析，對上訴人建筑未增加不能滿足日照標準的南向窗戶。上訴人居住的建筑系26層居住建筑，某紫苑位于上訴人居住建筑的西側(cè)，建筑間距為29.97 m。該項目與西側(cè)建筑間距為39.74 m，與南側(cè)建筑間距為27.8 m，與北側(cè)建筑間距為45.63 m。東側(cè)離界距離為10.54 m，南側(cè)離界距離為16.2 m。北側(cè)后退道路紅線11.3 m，西側(cè)后退道路紅線9.4 m。2006年 3月 1日，Z公司向某規(guī)劃局提出核發(fā)該地塊建設工程規(guī)劃許可證的申請，并按規(guī)定提交了有關(guān)的文件和圖紙。某規(guī)劃局經(jīng)審核后，認為Z公司的申請符合有關(guān)規(guī)定，根據(jù)《上海市城市規(guī)劃條例》第60條第1款、第2款的規(guī)定，在規(guī)定的日期內(nèi)，于2006年 3月20日向Z公司核發(fā)了建設工程規(guī)劃許可證，許可Z公司在X路X號地塊建造27層商、辦、住綜合樓一幢，名稱為B。楊某等人不服，起訴要求撤銷該規(guī)劃許可。

原告訴稱：本案的建設項目是新項目，因為原“航天寶都”項目被政府收購，2003年12月才將該地塊重新出讓給原審第三人。而規(guī)劃設計方案的核定和原審第三人取得建設用地規(guī)劃許可證的時間均為2003年12月28日，因此，本案不具備適用1994年施行的舊《技術(shù)規(guī)定》的條件，被上訴人適用舊《技術(shù)規(guī)定》作出被訴建設工程規(guī)劃許可，適用法律錯誤；原審第三人是該地塊新的開發(fā)主體，建設的是新項目，被上訴人依據(jù)舊法規(guī)作出被訴行政行為，程序錯誤；被上訴人作出的被訴行政行為，導致日照不足，影響生活質(zhì)量，損害了被上訴人利益。

被告辯稱：本案所涉項目為老項目，屬于市里的停待建項目，該項目在1993年已經(jīng)立項并經(jīng)過可行性研究在1994年已經(jīng)對整個地塊核發(fā)了建設用地規(guī)劃許可證，并且也完成了部分建筑，現(xiàn)在的建設項目為原建設項目未完成建造的部分。因此，根據(jù)2003年12月1日起施行的《技術(shù)規(guī)定》第62條的規(guī)定，本案適用舊的《技術(shù)規(guī)定》依法有據(jù)。因為投資主體變更，故重新核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證?？紤]到周邊相鄰建筑已經(jīng)建成，按照原先的設計方案建造兩幢18層樓已不能滿足日照影響的要求，故對設計方案進行了調(diào)整?，F(xiàn)許可建造建筑的各項規(guī)劃技術(shù)指標均符合舊《技術(shù)規(guī)定》的要求，上訴人建筑也未新增冬至日滿窗日照不足連續(xù)一小時的居室。

法院認為，某規(guī)劃局具有作出被訴建設工程規(guī)劃許可的職權(quán)。第三人Z公司在申請建設工程規(guī)劃許可時，取得了消防、綠化、交通、環(huán)保等行政主管部門的審核同意文件，被告受理第三人的申請后，在法定的期限內(nèi)作出建設工程規(guī)劃許可，程序合法。本案的主要爭議焦點在于應當適用舊《技術(shù)規(guī)定》還是新《技術(shù)規(guī)定》來核定建設項目的規(guī)劃技術(shù)指標。X路X號地塊系原A建設項目的一部分，A建設項目在1993年取得了建設項目選址意見書，1994年取得了建設用地規(guī)劃許可證，并完成了部分建設。因此，根據(jù)新《技術(shù)規(guī)定》第62條“本規(guī)定施行前已取得《建設項目選址意見書》，或經(jīng)核定規(guī)劃設計要求，或已取得《建設用地規(guī)劃許可證》的建設工程，仍按原規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，該基地建設項目可按舊《技術(shù)規(guī)定》核定規(guī)劃技術(shù)指標。雖然本案的建設主體發(fā)生變更，建設方案進行了調(diào)整，建設項目的名稱發(fā)生了變化，但并不能否定B系原建設項目重新啟動后續(xù)建這一事實。故被告適用舊《技術(shù)規(guī)定》核定規(guī)劃技術(shù)指標，適用法律并無不當?，F(xiàn)被訴建設工程規(guī)劃許可確定的建筑間距、離界距離、道路紅線退讓等均符合舊《技術(shù)規(guī)定》的要求，對相鄰建筑的日照影響也滿足舊《技術(shù)規(guī)定》的要求。故判決維持上海市某城市規(guī)劃管理局的建設工程規(guī)劃許可。

2 案例分析

伴隨著近些年來我國房地業(yè)的迅猛發(fā)展，城市規(guī)劃的重要性已日益凸顯，其合理配置為中國城市化步伐的有序推進打下堅實的基礎。城市規(guī)劃的科學性是由一系列因素決定的，包括城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設用地布局，城市詳細規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標以及城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造等因素?！冻鞘幸?guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》通過法律文件調(diào)控的方式將影響合理配置的因素予以固定。隨著城市的發(fā)展和人民生活水平的提高，技術(shù)性規(guī)定順應時代變化而作了相應調(diào)整，但處于調(diào)整期內(nèi)的建筑工程應當適用何種規(guī)定就成為不得不解決的問題。本案的爭議焦點正是在于新舊城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的適用。

實際上，盡管新《技術(shù)規(guī)定》第62條規(guī)定“本規(guī)定施行前已取得《建設項目選址意見書》，或經(jīng)核定規(guī)劃設計要求，或已取得《建設用地規(guī)劃許可證》的建設工程，仍按原規(guī)定執(zhí)行”，但若缺乏對城市規(guī)劃管理各個環(huán)節(jié)的理解和把握，仍難以真正解決適用問題。

2.1 把握“一書兩證”

第62條所涉及的選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證,是城市規(guī)劃實施管理的核心內(nèi)容，為保證城市規(guī)劃的實施提供了根本的法律手段。

（1）選址意見書?！冻鞘幸?guī)劃法》第36條規(guī)定“按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設單位在報送有關(guān)部門批準或者核準前，應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書?！痹谛陆āU建、改建工程項目時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書。可見，選址意見書是建設單位上報設計任務書和主管部門審判設計任務書時必備的法律憑證。

（2）建設用地規(guī)劃許可證。《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定了建設用地規(guī)劃許可證是建設單位或者個人在向土地管理部門申請征用、劃撥土地以前，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門確認建設項目用地位置和范圍符合城市規(guī)劃的法定憑證。其目的在于保障城市土地利用符合城市規(guī)劃，維護建設單位按照規(guī)劃使用土地的合法權(quán)益，為土地管理部門在城市規(guī)劃內(nèi)行使權(quán)屬管理職能提供必要的法律依據(jù)。城市規(guī)劃的核心內(nèi)容之一是城市土地利用規(guī)劃。通過實行建設用地規(guī)劃許可證，國家以法律手段保障了城市規(guī)劃在用地管理方面的權(quán)威。

（3）建設工程規(guī)劃許可證。《城市規(guī)劃法》第40條規(guī)定“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程許可證”。建設工程規(guī)劃許可證是有關(guān)建設工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證，其作用在于確認建設活動的合法性，并作為接受監(jiān)督檢查時的法定依據(jù)，保證各項建設按照城市規(guī)劃要求進行。

2.2 把握審批流程

根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《上海市城市規(guī)劃條例》等規(guī)范性文件的相關(guān)要求，建設工程最終破土動工必須獲取“一書兩證”。具體流程包括：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建、改建工程項目，在設計任務書報請批準時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書；城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)建設項目的性質(zhì)、規(guī)模等，按照城市規(guī)劃的要求，初步選定建設項目用地的具體位置和界限；根據(jù)需要，征求有關(guān)部門對用地位置和界限的具體意見；城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃的要求向用地單位提供規(guī)劃設計條件；審核用地單位提供的規(guī)劃設計總圖；核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證；凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設施的單位和個人，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃主管部門提出建設申請；城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出建設規(guī)劃設計要求；城市規(guī)劃行政主管部門綜合有關(guān)意見，審定建設工程初步設計方案；城市規(guī)劃行政主管部門審核建設單位或個人提供的工程施工圖后，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。

本案所涉的項目在1993年已經(jīng)過可行性研究，并在1994年對整個地塊核發(fā)了建設用地規(guī)劃許可證，并且也完成了部分建筑。因為投資主體變更，故重新核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證?？紤]到周邊相鄰建筑已經(jīng)建成，按照原先的設計方案建造兩幢18層樓已不能滿足日照影響的要求，故對設計方案進行了調(diào)整。盡管建設用地許可證和規(guī)劃設計方案發(fā)生了變化，但是選址意見書并沒有發(fā)生改變。

2.3 把握法律價值

《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的立法宗旨在于確保城市發(fā)展布局的總體合理性。選址意見書、建設用地許可證以及規(guī)劃設計要求立足于城市建設的總體控制性詳細規(guī)劃，是城市的性質(zhì)、城市建設用地布局，城市詳細規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標的基本起點。新《技術(shù)規(guī)定》第62條關(guān)于“已取得《建設項目選址意見書》”、“經(jīng)核定規(guī)劃設計要求”、“已取得《建設用地規(guī)劃許可證》”的時點把握，正是立足于城市總體規(guī)劃設計，保證同一時段同類規(guī)劃符合相應技術(shù)要求。

值得注意的是，隨著城市進程的逐漸深入，控制性詳細規(guī)劃已經(jīng)基本覆蓋了相應城區(qū)，工程建設所涉地塊的用途以及相應要求也較為固定，在涉及土地出讓時，選址意見書常作為出讓合同的附件包含在內(nèi)，而選址意見書與建設用地許可證的獲取時間也日趨接近?！都夹g(shù)規(guī)定》將選址意見書取得與否以及建設用地許可證均作為新舊交替時法律適用的認定標準。

本案中，選址意見書已于1993年獲取，符合第62條中的條件限制，盡管之后核發(fā)新的建設用地許可證，但主要涉及建設主體的變化，并沒有改變建設用地的位置和范圍，同時未對核定的設計要求產(chǎn)生影響，因此，經(jīng)綜合各項因素后，法院認定被告適用舊《技術(shù)規(guī)定》并無不妥，對其作出的建設工程規(guī)劃許可予以維持。

2.4 引申思考——生態(tài)環(huán)境的保護

城市的房地產(chǎn)開發(fā)，與生態(tài)環(huán)境的保護和改善，本來應當是而且可能是互相統(tǒng)一的，但是現(xiàn)在城市土地的利用，往往由于工廠住宅犬牙交錯、高層建筑林立、綠地面積減少、占用公園、填占水面、人口巨增以及市政設施不配套等多種原因，而加劇了城市生態(tài)環(huán)境的惡化。凡是與城市生態(tài)環(huán)境有關(guān)的因素，諸如建筑物的高度、密度、綠地定額、“三廢”的排放處理、水質(zhì)標準、噪聲限制、現(xiàn)有綠地面積的保護等更應結(jié)合具體情況確定相應標準。