后現(xiàn)代公共行政話語理論視角下非營(yíng)利組織的政治參與

田恒

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062）

后現(xiàn)代公共行政話語理論視角下非營(yíng)利組織的政治參與

田恒

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062）

非營(yíng)利組織作為政治活動(dòng)中一股活躍的力量正在進(jìn)入人們的視野，在影響政府決策與參與社會(huì)公共事務(wù)等方面發(fā)揮著日益重要作用，推動(dòng)著公民進(jìn)入政治生活系統(tǒng)的進(jìn)程。基于公共利益為導(dǎo)向的政治參與，型塑了公民社會(huì)的培育與發(fā)展。后現(xiàn)代情景中公共行政提供了這樣一種公共能量場(chǎng)，在此場(chǎng)域中，非營(yíng)利組織與政府間形成一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系并使其話語權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，而這是以非營(yíng)利組織話語表達(dá)符合話語正當(dāng)性原則為條件的，即符合政治參與的規(guī)則。

后現(xiàn)代公共行政；非營(yíng)利組織；政治參與

我國(guó)正處于多重轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，利益格局處于重新調(diào)整與分配過程中，政府面臨的信任危機(jī)和政治壓力逐漸增加，網(wǎng)絡(luò)壓力集團(tuán)開始形成并影響著政府行為。這一系列問題突出表現(xiàn)為公民的參與需求與有效的參與機(jī)制缺失之間的矛盾，公民的合法訴求得不到滿足，公民常傾向于通過非正常的政治參與方式以影響政府決策或引起社會(huì)關(guān)注以維護(hù)自己的權(quán)益。公民政治參與不足的主要原因就在于其作為公民的參與權(quán)被弱化，無法很好地實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求與政治表達(dá)，在政策制定過程中往往處于政策議程的邊緣。這不僅因?yàn)楣裾螀⑴c機(jī)制的缺乏和能力不足，還源于公民參與訴求的分散性及對(duì)政治參與的“冷漠”。正是基于這樣一種背景，黨的十七大報(bào)告明確提出探索公民政治參與的有序性與多樣性的目標(biāo)。非營(yíng)利組織作為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期培育出來的一種新的組織形式，其活動(dòng)的領(lǐng)域除涉及公共服務(wù)供給、環(huán)境保護(hù)等方面外，也越來越多地涉足政治參與。非營(yíng)利組織在政治參與中不僅具有較強(qiáng)的資源聚合功能，而且有貢獻(xiàn)的參與符合其追求公共利益的使命和要求，是實(shí)質(zhì)性政治參與的有效形式。近些年來，非營(yíng)利組織已經(jīng)成為社會(huì)中探索民主化的一支活躍力量。在公共生活和社會(huì)生活中，非營(yíng)利組織在公民參與有效性方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，同時(shí)，非營(yíng)利組織的參與對(duì)民主的發(fā)展也作出了重要貢獻(xiàn)。［1］鑒于此，從連接宏觀與微觀的中觀層次分析其政治參與的可行性，把非營(yíng)利組織政治參與置于后現(xiàn)代情景中，結(jié)合公共行政話語理論進(jìn)行探討政治參與的可行性及其路徑選擇。

一、后現(xiàn)代情景中公共行政話語理論

公共行政話語理論將公共行政與公共政策研究置于后現(xiàn)代主義的語境中，批駁了傳統(tǒng)的治理模式及其替代形式，重點(diǎn)在對(duì)制度主義、社群主義等理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，致力于建構(gòu)一種全新的公共行政話語理論，該理論思想集中體現(xiàn)在?？怂购兔桌账逗蟋F(xiàn)代公共行政——話語指向》一書中。?？怂购兔桌胀ㄟ^結(jié)合后現(xiàn)代境域狀況介紹現(xiàn)象學(xué)的情景與意向性觀點(diǎn)、結(jié)構(gòu)化理論和物理學(xué)的能量場(chǎng)概念，提出了話語理論。這一理論的核心概念是“公共能量場(chǎng)”，是現(xiàn)代物理學(xué)的場(chǎng)理論和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果。“場(chǎng)”來自庫特·盧因的場(chǎng)理論，“場(chǎng)”是“作用于情境的力的復(fù)合”。而能量這一概念則意味著：場(chǎng)中有足夠的目標(biāo)和意圖，這些目標(biāo)和意圖使人們被吸引、被激動(dòng)、被改變。公共事務(wù)就是這樣一種能量場(chǎng)，在這個(gè)能量場(chǎng)中，有著各種能量和力的作用，它們各有自己的意向性或目的。公共能量場(chǎng)是制定和修改公共政策的表演社會(huì)話語的場(chǎng)所。這一制定和修改的過程同時(shí)也是各種話語進(jìn)行對(duì)抗性交流的過程，是具有不同意向性的政策話語在某一重復(fù)性的實(shí)踐語境中為獲取意義而相互斗爭(zhēng)的過程。根據(jù)關(guān)于形成真正的政策對(duì)話的訴求，?？怂购兔桌沾_立了四個(gè)判斷話語正當(dāng)性的原則：真誠(chéng)；切合情境的意向性；自主參與；具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)。［2］

?？怂购兔桌瞻颜邔?duì)話分為三種形式，即“少數(shù)人的對(duì)話”、“多數(shù)人的對(duì)話”和“部分人的對(duì)話”。顯然，少數(shù)人的對(duì)話代表了這樣一種政治，即通常是精英理論家在評(píng)論。多數(shù)人的對(duì)話雖然擺脫了精英統(tǒng)治的話語的庇護(hù)所，然而，這種話語的無政府狀態(tài)和無秩序結(jié)構(gòu)不利于形成公眾意愿或政策行為。［2］福克斯和米勒認(rèn)為一些人的對(duì)話優(yōu)于少數(shù)人的對(duì)話和多數(shù)人的對(duì)話，雖然它有限制參與的缺點(diǎn)，但切合情景的意向性和參與的真誠(chéng)卻是它突出的優(yōu)勢(shì)。問題在于在民主得到加強(qiáng)的現(xiàn)代社會(huì)中，多數(shù)人的話語通過何種方式進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)，其政治參與怎樣才能實(shí)現(xiàn)。

二、非營(yíng)利組織政治參與對(duì)話語理論的貢獻(xiàn)

非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的且具有正式組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性，非政府系統(tǒng)的社會(huì)組織，［3］其政治參與是指“非營(yíng)利組織試圖影響政府政策過程的活動(dòng)”。［4］非營(yíng)利組織存在的基礎(chǔ)之一在于公眾的信任，而要獲得持續(xù)的信任就必須履行其使命，體現(xiàn)其公共精神及其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的本質(zhì)。由于擁有較多可動(dòng)用的社會(huì)資源，因而在政治參與過程中非營(yíng)利組織比個(gè)人有更多機(jī)會(huì)進(jìn)入話語的政策網(wǎng)絡(luò)，更能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響與作用，尤其是在為弱勢(shì)群體謀取福利方面顯得更為關(guān)鍵。通過話語政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織政治參與，為避免走向無政府主義和獨(dú)白性的官僚制模式兩種傾向的可能，一定程度上降低了社會(huì)運(yùn)行的成本與風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤爸贫仍谏鐣?huì)中的主要作用，是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性”，［5］而非營(yíng)利組織介于國(guó)家中心與社會(huì)中心的交集地帶的這種制度安排，正是作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的一種有效形式，在這方面發(fā)揮著積極作用。

為了避免陷入無政府主義，福克斯和米勒引入哈貝馬斯的理想交談和交流能力理論，對(duì)話語意義的真實(shí)性作了嚴(yán)格的限定，即交談?wù)叩恼嬲\(chéng)、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語境的相關(guān)性，實(shí)質(zhì)上規(guī)定了對(duì)話是以公共利益為導(dǎo)向的。這不僅賦予了非營(yíng)利組織話語正當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)，也激勵(lì)著非營(yíng)利組織自我發(fā)展與政治參與能力的提升。權(quán)利是指非營(yíng)利組織符合真實(shí)話語條件的資格，義務(wù)指具備話語資格情況下實(shí)踐其社會(huì)使命。與此同時(shí)，這種話語權(quán)能否轉(zhuǎn)化為有意義的政策話語而進(jìn)入政治生活系統(tǒng)又取決于多種因素。至少從純理論上說，話語理論設(shè)想的是一個(gè)所有人都參與的民主前景，但從實(shí)踐方面而言，它強(qiáng)調(diào)了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務(wù)的人或非營(yíng)利組織才能通過其有意義的、切合情景的話語對(duì)公共政策的制定和實(shí)施發(fā)揮作用，才能切實(shí)地利用他們真實(shí)參與的責(zé)任來加強(qiáng)民主。［2］正是從這個(gè)意義上說，非營(yíng)利組織政治參與不僅在理論方面對(duì)話語理論做出了貢獻(xiàn)，也為話語理論實(shí)踐有效性創(chuàng)造了更多可能的機(jī)會(huì)。

三、非營(yíng)利組織政治參與話語的適用性

結(jié)合非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)與后現(xiàn)代情景中公共行政話語理論的特征看，非營(yíng)利組織政治參與話語的適用性是廣泛的，其形式是多元化的。當(dāng)然，這種話語的適用性在以不同的政治系統(tǒng)、制度環(huán)境與文化基礎(chǔ)等要素構(gòu)成的社會(huì)情境中是存在差異的，也影響著非營(yíng)利組織政治參與的廣度和深度。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，非營(yíng)利組織的政治參與主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）參與或影響公共政策的制定

非營(yíng)利組織依托自身組織與話語優(yōu)勢(shì)影響政府決策，并提供決策參考與政策建議，包括政策主動(dòng)倡議與對(duì)政府作為的監(jiān)督反饋。如環(huán)保組織披露過度砍伐森林行為，希望工程提供中西部地區(qū)失學(xué)兒童的現(xiàn)狀等都給政府和公民極大震撼，并直接促使相關(guān)政策的制定、執(zhí)行或修正。自然之友、三味書屋等非營(yíng)利組織，近年來就我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交問題提出大量政策建議，并產(chǎn)生重大影響。［6］“怒江建壩之爭(zhēng)”可謂非營(yíng)利組織政治參與中話語表達(dá)的典型，隨著怒江水電開發(fā)爭(zhēng)論的延續(xù)，綠家園、地球村、大眾流域、自然之友等環(huán)保NPO通過講座、論壇（比如記者沙龍、水之聲論壇）等形式開始積極宣傳怒江大壩的相關(guān)事宜，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

（二）實(shí)現(xiàn)公民政治表達(dá)與利益訴求

社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的階層或個(gè)人擁有更多的話語權(quán)去影響政黨與利益集團(tuán)的行為實(shí)現(xiàn)其政治參與需求，而對(duì)于那些處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體而言，由于缺乏話語表達(dá)的制度保障機(jī)制，擁有資源的有限，在政治生活系統(tǒng)中的影響力處于弱勢(shì)。加上信心不足，政治參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，這就使他們經(jīng)常對(duì)政治參與“漠不關(guān)心”，進(jìn)而影響其政治表達(dá)與利益訴求的實(shí)現(xiàn)程度，其話語權(quán)也往往被削弱。非營(yíng)利組織是促進(jìn)公民進(jìn)入政治生活系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)利益有效表達(dá)的“助推器”，在平衡“公共能量場(chǎng)”中各對(duì)話主體的力量發(fā)揮著不可忽視的作用。

（三）培育社會(huì)資本與政治信任

當(dāng)公民對(duì)政治統(tǒng)治產(chǎn)生不滿和不信任積累到一定程度，公民就會(huì)用超出政治體系設(shè)定尺度的手段來表達(dá)不滿和不信任。［7］而非營(yíng)利組織在消融這種不滿與不信任，甚至沖突等方面發(fā)揮著積極的作用，一定程度上具有社會(huì)“安全閥”與“調(diào)節(jié)器”的功能，有助于公民社會(huì)發(fā)展與民間社會(huì)資本培育。

（四）舉辦各種學(xué)術(shù)會(huì)議，創(chuàng)建政治參與的話語平臺(tái)

話語質(zhì)量的高低取決于真實(shí)的話語能否有效表達(dá)，而話語能否有效表達(dá)受其平臺(tái)的影響。構(gòu)建制度化的對(duì)話平臺(tái)，是非營(yíng)利組織政治參與的有效機(jī)制，是切合情境的意向性的話語保障。非營(yíng)利組織政治參與不僅表現(xiàn)為其直接或間接的話語表達(dá)，也體現(xiàn)在為公民實(shí)現(xiàn)政治參與提供話語表達(dá)平臺(tái)，開創(chuàng)公民進(jìn)入政治生活系統(tǒng)的空間。對(duì)公民的言論與行動(dòng)，尤其是公民的非理性行為，進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)勸。然而，這是以話語正當(dāng)性的原則為前提的。

四、非營(yíng)利組織政治參與不可忽視的問題及其實(shí)現(xiàn)

非營(yíng)利組織作為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有力助手，為社會(huì)提供多元化服務(wù)，在培育社會(huì)資本與推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的同時(shí)通過話語的有效表達(dá)影響政府的決策活動(dòng)，這是以公共利益為導(dǎo)向的非營(yíng)利組織與政府互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建的路徑，而非營(yíng)利組織通過話語表達(dá)實(shí)現(xiàn)政治參與除符合話語理論的正當(dāng)性原則外，還需考慮如下問題：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變與非營(yíng)利組織空間拓展

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治體制改革的深入，公民社會(huì)的逐步形成，非營(yíng)利組織的崛起，公民的權(quán)利意識(shí)亦逐漸增強(qiáng)，“有限政府”、“責(zé)任政府”、“透明政府”、“服務(wù)型政府”、“民主政府”理念已漸進(jìn)深入民心，公民政治參與的熱情逐步高漲，因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，接受非營(yíng)利組織政治參與這一事實(shí)。一方面政府需要推進(jìn)并深化政治體制改革，推動(dòng)政治民主發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)也為非營(yíng)利組織政治參與提供良好的政治環(huán)境；另一方面必須深化當(dāng)前社會(huì)管理體制改革，突破非營(yíng)利組織“官民二重性”的制度困境，探索新的社會(huì)管理機(jī)制，為非營(yíng)利組織政治參與的可持續(xù)性提供制度保障和政治參與的空間。需注意的是，“官民二重性”制度安排并非一定是消極的，從政府對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)同與信任來看，該制度安排恰好為非營(yíng)利組織政治參與提供了發(fā)展空間與影響公共政策的機(jī)會(huì)，但須探索獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制，打破制度上存在依附關(guān)系之束縛，更好地發(fā)揮建言獻(xiàn)策的積極功能。

（二）非營(yíng)利組織政治參與與信息不對(duì)稱

有效的信息是實(shí)現(xiàn)話語權(quán)的載體。信息不對(duì)稱勢(shì)必造成政治參與的失敗，政治參與需要通過信息公開實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)平等，為此，必須構(gòu)建有效的信息公開機(jī)制，因?yàn)樾畔⒐_是非營(yíng)利組織政治參與的基礎(chǔ)，也是保證話語正當(dāng)性的前提。政治參與中的信息公開，至少包含兩方面的要素：一是政府主動(dòng)公開。政府主動(dòng)向非營(yíng)利組織與公民提供是否參與、怎樣參與及在多大程度上參與的決策依據(jù)，這也是服務(wù)型政府與責(zé)任政府的體現(xiàn)；二是非營(yíng)利組織信息（如財(cái)務(wù)、活動(dòng)項(xiàng)目等）公開及其通過各種形式影響政府的信息公開。非營(yíng)利組織信息公開事關(guān)其能否獲得社會(huì)信任與可持續(xù)發(fā)展問題，也只有非營(yíng)利組織本身獲得社會(huì)認(rèn)同與信任基礎(chǔ)上，其影響政府公共政策的活動(dòng)才是有效的、合法的。當(dāng)然信息公開為公民了解政府與非營(yíng)利組織活動(dòng)提供了窗口，也為公眾監(jiān)督政府與非營(yíng)利組織活動(dòng)創(chuàng)造了條件。

（三）非營(yíng)利組織政治參與的合法性

非營(yíng)利組織政治參與的合法性，就是政府基于政治系統(tǒng)安全的考慮對(duì)非營(yíng)利組織參與的認(rèn)同及公民的信任程度。非營(yíng)利組織政治參與不僅是非營(yíng)利組織自身需要考慮的問題，同時(shí)也是政府關(guān)注自身政權(quán)合法性的一面“鏡子”。按照話語理論的要求，非營(yíng)利組織政治參與的合法性體現(xiàn)在其參與對(duì)話是有規(guī)則的，只有遵循基本的結(jié)構(gòu)規(guī)則的非營(yíng)利組織才不會(huì)喪失政治參與進(jìn)入的條件。因?yàn)樵诠材芰繄?chǎng)中，對(duì)話或者話語必須嚴(yán)格遵守話語正當(dāng)性的條件，這也隱含了非營(yíng)利組織本身是具備合法資格與社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)的。

（四）非營(yíng)利組織政治參與的漸進(jìn)性

非營(yíng)利組織政治參與往往會(huì)造成政府或官員的誤解與擔(dān)憂，所以各國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展及其政治參與持謹(jǐn)慎態(tài)度。這就要求非營(yíng)利組織政治參與走漸進(jìn)路線，具體來講包括以下三個(gè)方面：首先，政治參與本身就是一個(gè)過程，不可能一蹴而就；其次，政治參與議題或領(lǐng)域的漸進(jìn)性，從非敏感性的領(lǐng)域逐步向縱深推進(jìn)；再次，參與層級(jí)的遞進(jìn)性，從較為具體的基層公共事務(wù)做起，這也是培育民間社會(huì)資本的有效舉措；最后，由于非營(yíng)利組織本身存在“志愿失靈”，為防止其政治參與失敗，保證話語質(zhì)量，需要培養(yǎng)非營(yíng)利組織政治參與的能力，而這又取決于非營(yíng)利組織成長(zhǎng)情況。

基于公共能量場(chǎng)構(gòu)建起來的后現(xiàn)代公共行政話語理論為非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)政治參與提供了機(jī)會(huì)。在開放的現(xiàn)代社會(huì)中，構(gòu)建符合話語理論正當(dāng)性原則的非營(yíng)利組織政治參與制度，是避免陷入獨(dú)白性的官僚制模式的一種安排。?？怂购兔桌找脻h娜?阿倫特的對(duì)抗性緊張關(guān)系的觀點(diǎn)對(duì)此作了具有啟發(fā)性的闡述，即在話語中，期望著意義之戰(zhàn)，期望著爭(zhēng)辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲，即參與對(duì)話的雙方是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，他們之間既是平等的，同時(shí)又是對(duì)抗的、相互辯駁的。當(dāng)然，這里的對(duì)抗與辯駁是具有建設(shè)性的，而非純粹的討價(jià)還價(jià)或無休止的爭(zhēng)論，對(duì)話是非營(yíng)利組織與政府關(guān)系的一種詮釋。

影響非營(yíng)利組織政治參與效果的因素是多方面的，不僅包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府結(jié)構(gòu)與管理體制、政治參與機(jī)制等，也取決于非營(yíng)利組織自身參政議政的能力，更受公民的參政意識(shí)、政治態(tài)度與文化、宗教信仰等的制約，同時(shí)也受其話語質(zhì)量及表達(dá)的制度安排限制。盡管非營(yíng)利組織政治參與存在這樣那樣的問題，但基于話語理論正當(dāng)性的原則判斷，非營(yíng)利組織政治參與符合其公共精神與志愿性原則，不僅在理論上豐富了公共行政話語理論內(nèi)涵，在實(shí)踐中也為公民的政治表達(dá)與利益訴求構(gòu)建起了橋梁與協(xié)調(diào)框架，為提高公共政策的質(zhì)量做出了貢獻(xiàn)，有利于公共決策的科學(xué)化與民主化。有助于重塑并提升政府公信力，也是推動(dòng)公共行政社會(huì)建構(gòu)的一種邏輯思考。

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A

田恒（1984-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)公共行政。