鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的難點與對策——基于服務新農(nóng)村建設的視角

高建設

（江西省委黨校，江西南昌，330003）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為中國政府政權(quán)的最基層組織，其工作重點向來都是在農(nóng)村。自2003年取消農(nóng)業(yè)稅和2005年黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村的偉大戰(zhàn)略后，2006年中央“一號文件”又進一步明確了社會主義新農(nóng)村建設的目標和任務，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點發(fā)生了很大的變化，必須由原來的“管理型”政府向“服務型”政府轉(zhuǎn)變。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變勢在必行。然而，回顧整個“十一五”時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務新農(nóng)村建設方面雖然也取得了一定的成績，但離“服務型”政府還有很大的差距。究其原因，既有體制上的詬病，也有干部觀念和素質(zhì)的差距。本文詳細分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的必要性，以及“十一五”時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變存在的問題和難點，并為“十二五”時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的進一步轉(zhuǎn)變提出了幾點針對性的對策建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的必要性——后農(nóng)業(yè)稅時代和新農(nóng)村建設的必然要求

取消農(nóng)業(yè)稅后，廣大農(nóng)村進入了建設社會主義新農(nóng)村的新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以須要轉(zhuǎn)變其職能，由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，將其重點轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務上，主要是由于此時農(nóng)村的發(fā)展要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況、國家財政投入等方面都發(fā)生了很大的變化，如果不進行職能的相應轉(zhuǎn)變，找準自身的定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必然難以適應形勢的發(fā)展。理由主要有以下三個方面：

（一）是適應新農(nóng)村改革和發(fā)展的需要

新農(nóng)村建設提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的較高要求。然而，目前農(nóng)村的生產(chǎn)、生活等各個方面的問題卻依然大量存在，這說明，我國新農(nóng)村的改革與發(fā)展需要政府的大力支持。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)由于其特殊關系，它在農(nóng)村綜合改革中必然處于關鍵地位。雖然，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在精簡機構(gòu)編制、改善干部隊伍結(jié)構(gòu)等方面都取得了一定進展，但是，它在管理體制、行政效率等深層次問題并未完全解決，“錯位”、“缺位”、“越位”的現(xiàn)象依然較普遍。因此，繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，是深化農(nóng)村綜合改革，服務新農(nóng)村建設的必然要求。

（二）是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心的需要

在取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點主要是收取農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、教育費附加、抓計劃生育工作，完成上級交辦的其他各項任務，以及應付各種評估與檢查。而其提供農(nóng)村公共服務、承擔發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、加強社會管理的職能等方面工作量僅為20%。在取消農(nóng)業(yè)稅后，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部58%精力的收取農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其他費用的工作量消失，諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在短暫地感到人無壓力“一身輕”后，很快就陷入了迷茫之中。

同時，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家正逐步實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”政策，對農(nóng)業(yè)的扶持力度日益加大，把掌握的資源更多地投向農(nóng)村，用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設、保持稅費改革成果、支持農(nóng)村公共財政、教育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，以便解決行路難、入學難、看病難、增收難等問題。這對作為政權(quán)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，由以前的整天想著“管治”農(nóng)民轉(zhuǎn)向思考應該如何服務農(nóng)民身上。

（三）是適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變化的需要

在沒有取消農(nóng)業(yè)稅以前，農(nóng)業(yè)稅一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。因此，農(nóng)業(yè)稅的取消對鄉(xiāng)財政造成的影響比較大。這是因為：第一，取消農(nóng)業(yè)稅以后，中央對農(nóng)村減負政策還在不斷地進行深化，涉農(nóng)收費的項目越來越少，并且政府的行政事業(yè)費和政府性基金的管理越來越規(guī)范，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算外收入大為減少，財政缺口加大；第二，現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政與義務不對稱，往往是“有限財力，無限責任”，財政轉(zhuǎn)移支付資金總量不足，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難。所以，如何適時地轉(zhuǎn)變職能，從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，使有限的財力能夠為新農(nóng)村建設提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務，這是對政府的巨大考驗。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及存在的難點

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當具有以下七項職能：一是執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令；二是執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；三是保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；四是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應有的自主權(quán)；五是保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣；六是保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；七是辦理上級人民政府交辦的其它事項。

上述職能由于規(guī)定得過于模糊，導致實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大事小事都有份、里里外外全要管的“全能政府”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職能主要是在充當實際上，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的工作主要表現(xiàn)在以下七個方面：計劃生育的“監(jiān)督員”；鄉(xiāng)村矛盾糾紛的“消防員”；社會公益事業(yè)的“組織員”；先進農(nóng)業(yè)科技的“推廣員”；農(nóng)村社會新觀念的“宣傳員”；農(nóng)村突發(fā)事件的“救火員”。從這可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是承擔著寬泛而繁雜的任務，其有限的財力仍然在承擔著方方面面的事務，職能轉(zhuǎn)變緩慢而艱難。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變難的深層原因

1.工作上缺少自主性

由于我國傳統(tǒng)行政管理體制在決策上強調(diào)集中；在執(zhí)行上強調(diào)統(tǒng)一與絕對服從；在考核上“唯上”，領導、上級說了算，這使作為政權(quán)最基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非常缺少自主性，上級政府和幾乎所有部門都可以對其發(fā)號施令，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突發(fā)性、應急性的事務非常多，自身的工作安排經(jīng)常被打亂，工作的自主權(quán)很小，所以沒有足夠的能力去謀劃服務新農(nóng)村建設的問題。事實上，很多地方新農(nóng)村建設一開始就烙上了“體制詬病”的印記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不努力“鉆研”上級有關新農(nóng)村建設的精神與要求，尤其是認真研究上級所列的考核方法與指標體系，嚴格按照這些考核內(nèi)容去決策新農(nóng)村建設項目，而不能依據(jù)本地實際，獨立思考和規(guī)劃新農(nóng)村建設的長遠問題。

2.管理上條塊分割

長期以來，我國形成了“部門分割，條塊結(jié)合”的管理模式。部門通過對財權(quán)、人事權(quán)及相關執(zhí)法權(quán)的控制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能嚴重萎縮。尤其是近些年來的縣鄉(xiāng)關系調(diào)整，都是加強縣直部門權(quán)力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟社會的管理能力越來越弱。再加上資金、人才等方面的缺乏，導致在服務新農(nóng)村建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以使用的資源和手段非常有限，有時作出的新農(nóng)村建設項目，如果涉及到資金或其他方面的支持，則往往很難得到有關部門配合。另一方面，部門作出的各項決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門又難以全面參與。這種部門分割、條塊結(jié)合的管理模式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務新農(nóng)村建設中缺少了支持力。

（三）體制上機構(gòu)仍然臃腫

目前，我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政收入的21%，而縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員卻占全國財政供養(yǎng)人口的71%。加上由于歷史的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍債務沉重，負債運行，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)連財政供養(yǎng)人員的工資都難以保障。機構(gòu)的臃腫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)大多處于“吃財政飯”的尷尬境地，根本沒有足夠的財力去支持新農(nóng)村的重大項目建設。

（四）素質(zhì)與新農(nóng)村建設的要求相比有所欠缺

由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的主體構(gòu)成是計劃經(jīng)濟年代形成的干部。因而，對市場經(jīng)濟的適應相對較慢，習慣于計劃經(jīng)濟時代的行政命令工作方式，計劃與干預的色彩較濃而服務的意識相對較弱。在新農(nóng)村建設當中，服務與幫助的意識不強，而“主導”拆房、蓋房、刷墻等性質(zhì)的事務較多。從干部隊伍的專業(yè)構(gòu)成上看，農(nóng)業(yè)型的干部多，經(jīng)濟型的干部少；行政管理型的干部多，技術(shù)服務型的干部少，對新農(nóng)村建設真正需要的農(nóng)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、村民自治、文化建設等方面則難以提供高質(zhì)量的服務。

三、“十二五”時期加速轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的幾點建議

（一）深化體制改革，向有限政府和服務政府轉(zhuǎn)變

有限政府指政府要有所為，有所不為，改變過去不分主次、輕重一手抓的現(xiàn)象。應當修改組織法等相關法律，重新合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大和村民自治組織的職責權(quán)限、活動方式，解決各自存在的“缺位、越位、錯位”問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“什么都抓，什么都管”的全能政府，走向“有所為，有所不為”的有限政府；使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“誰的話都聽，誰的事都得辦”的“任務型”干部，轉(zhuǎn)變?yōu)闉槿罕姺盏摹胺招汀备刹俊Ｖ挥性诼毮芊置鞯幕A上，才能明確該如何轉(zhuǎn)變職能。

（二）精減機構(gòu)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要原因。因而，積極推行鄉(xiāng)村行政事業(yè)機構(gòu)改革，精簡鄉(xiāng)村機構(gòu)、壓縮人員、節(jié)約開支，是促進職能轉(zhuǎn)變的另一重要條件。要按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，合理設置機構(gòu)，精簡機構(gòu)和人員，充分發(fā)揮村民自治組織作用，減少政府對農(nóng)村經(jīng)濟社會事務的直接干預，同時也要適當壓縮村干部人數(shù)。只有通過這一系列改革，才能減少財政開支，增強財力，提高政府辦事效率，從而促成政府職能的順利轉(zhuǎn)變。

（三）結(jié)合新農(nóng)村的要求，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核與激勵機制

科學的考核機制才能帶出好干部，才能提升新農(nóng)村建設的服務效率。事實上，干部的機會主義思想很大程度上是與考核機制的不完善有關的。因此，要想真正激勵干部的工作積極性，就必須結(jié)合新農(nóng)村建設的特點，不斷完善農(nóng)村工作考核機制。要建立能進能出、能上能下的激勵機制，將群眾滿意不滿意作為評價的依據(jù)；要按照產(chǎn)業(yè)化服務要求，對干部推行包產(chǎn)業(yè)、包項目、包技術(shù)等管理責任制，實行權(quán)責統(tǒng)一、目標量化和效能管理，轉(zhuǎn)變過去單一的數(shù)量考核為數(shù)量與質(zhì)量并重考核；要堅持因事設崗定人，優(yōu)化整合干部資源，要強化干部的責任心、事業(yè)心和緊迫感；要堅持公開、民主、透明的考核方式，盡量擴大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，認真聽取群眾意見。

（四）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓力度

要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能適應新農(nóng)村建設工作的需要，就必須加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓力度。根據(jù)新農(nóng)村建設的實際需要，可以靈活地采取自己培訓與合作培訓、停職學與干中學、本地學與外地學、長期學與短期學等多種方式，有計劃、有步驟地對廣大干部進行職業(yè)和技能的培訓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由行政型、指揮型、命令型、“萬金油”型向?qū)W習型、技能型、示范型、服務型干部轉(zhuǎn)變，以更好地適應新農(nóng)村建設的需要。

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