美國政府行政管制機構(gòu)的政治性探究——基于三權(quán)分立體制下的權(quán)力關(guān)系視角

于志勇

（天津科技大學法政學院，天津，300222）

美國政府行政管制機構(gòu)的政治性探究
——基于三權(quán)分立體制下的權(quán)力關(guān)系視角

于志勇

（天津科技大學法政學院，天津，300222）

美國政府設(shè)立行政管制機構(gòu)，意在提升整個政府的效率并解決經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題。此類機構(gòu)規(guī)模、數(shù)量和權(quán)力的迅速擴張，把美國帶進了以“行政國家”為特征的時代。行政管制機構(gòu)與總統(tǒng)（行政首長）、立法機關(guān)、司法機關(guān)的權(quán)力關(guān)系，是行政管制機構(gòu)有效地實施對經(jīng)濟、社會的管制，不可避免地要面對的政治關(guān)系，而這種政治權(quán)力關(guān)系實質(zhì)反映了美國憲制精神所倡導的權(quán)力分立與權(quán)力制衡。

管制機構(gòu)；三權(quán)分立；美國政府與政治

1887年，美國聯(lián)邦政府設(shè)立“州際貿(mào)易委員會（ICC）”，這一機構(gòu)成為美國行政管制機構(gòu)出現(xiàn)的標記，同時也是美國政府行政組織迅速發(fā)展的歷史性標記。 行政管制機構(gòu)的產(chǎn)生，是美國政治、經(jīng)濟和社會文化共同作用的產(chǎn)物?！肮苤频南戎闭材匪埂ぬm狄斯在其《行政過程》一書中指出，“市場本身存在許多問題，這些問題對于軟弱、松散、過去專門缺乏專門技術(shù)和知識的傳統(tǒng)政府而言，太大也太復雜了，國家需要政府的第四分支，即表現(xiàn)為各種管制機構(gòu)的行政分支，創(chuàng)立更多而不是更少的機構(gòu)有助于提高政府的效率”［1］。的確，美國政府行政管制機構(gòu)在100多年的發(fā)展歷程中，對保護弱勢群體、促進社會公平、保護市場經(jīng)濟秩序等諸多方面發(fā)揮了積極作用。但同時，其數(shù)量和權(quán)力均得到迅速的擴張，除行政執(zhí)行權(quán)外，“準立法權(quán)”、“準司法權(quán)”也逐漸擁有。據(jù)此有學者認為，此類機構(gòu)的設(shè)立對美國制憲者們所秉承的三權(quán)分立體制形成巨大的挑戰(zhàn)。鑒于此，本文擬從行政管制機構(gòu)與總統(tǒng)（行政首長）、立法機關(guān)、司法機關(guān)的權(quán)力關(guān)系出發(fā)，探究行政管制機構(gòu)的政治性及其影響?；跈?quán)力關(guān)系探究政治性的依據(jù)，韋伯、馬基雅維利等政治思想家均比較認可,“政治”就是在國與國之間或國內(nèi)各集團之間力爭謀求權(quán)力、權(quán)力分享、維護權(quán)力和使用權(quán)力，研究政治就是研究政治中權(quán)力間的各種關(guān)系［2］。

一、美國行政管制機構(gòu)與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國憲法，總統(tǒng)是行政首腦，但憲法并沒有明確賦予總統(tǒng)控制行政組織的具體權(quán)力。因此，總統(tǒng)在尷尬的境地中積極探求控制行政管制機構(gòu)的途徑與方法。

（一）美國總統(tǒng)控制行政管制機構(gòu)的動因

在美國，總統(tǒng)堅持認政機關(guān)的核心職能，行政管制機構(gòu)必須對總統(tǒng)負責。否則，行政管制機構(gòu)在國會廣泛授權(quán)之下根據(jù)規(guī)章來制定政策，將會輕視政府的民主制度［3］。這種觀點建立在下述三個理念基礎(chǔ)之上：與總統(tǒng)的政策議程保持一致的需要；避免機構(gòu)彼此間相互矛盾或相互重疊的協(xié)調(diào)需要；節(jié)約和效率的需要。

此外，總統(tǒng)控制行政管制機構(gòu)的意愿往往與總統(tǒng)的黨派相關(guān)。共和黨通常傾向于有限政府，青睞于自由市場而不是管制政府。民主黨則傾向于積極政府和政府對經(jīng)濟的管制。如此，共和黨總統(tǒng)常常希望限制行政管制機構(gòu)的行為，如布什總統(tǒng)對行政管制機構(gòu)實施嚴厲的改革；而民主黨總統(tǒng)則將官僚視為積極政府的伙伴，因此克林頓總統(tǒng)的改革則相對和緩。

（二）美國總統(tǒng)控制行政管制機構(gòu)的方式

在美國政府實際運行中，行政管制機構(gòu)的地位對于總統(tǒng)而言，其獨立性是相對的?？偨y(tǒng)有多種途徑和手段加以控制。

其一，總統(tǒng)對行政管制機構(gòu)負責人有任免權(quán)。行政管制機構(gòu)中委員會的委員是由總統(tǒng)提名的，只需經(jīng)參議院的批準即可。如果總統(tǒng)能夠連任，那么他就會把自己的人安插到這些崗位上。如此，行政管制機構(gòu)就不會像國會要求的那樣獨立于白宮之外。另外，總統(tǒng)有權(quán)任命管制委員會的主席而不需經(jīng)參議院批準。委員會主席沒有固定任期，總統(tǒng)可以選擇贊成總統(tǒng)政策的人擔任主席。

雖然法律規(guī)定不得隨意免除行政管制機構(gòu)領(lǐng)導人的職務(wù)，但并不等于無權(quán)任免。1905年富蘭克林·羅斯福解雇威廉·漢弗萊的案例給出了最好的詮釋。漢弗萊被胡佛總統(tǒng)任命在聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）任職了7年。羅斯福要求漢弗萊辭職，依據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法案》，委員會委員只有在“職位上效率低下、玩忽職守和瀆職”的情況下才能被解雇。羅斯福自己也承認，漢弗萊的行為與法案列出的幾條解雇標準并不相符，只是因為二人對聯(lián)邦貿(mào)易委員會應該做什么有著深深的觀念分歧。當漢弗萊拒絕辭職時，羅斯福解雇了他?？偨y(tǒng)對行政管制機構(gòu)的影響由此可見。

其二，行政管制機構(gòu)必須服從于總統(tǒng)的總體方針和政策。行政管制機構(gòu)從開展本身業(yè)務(wù)的利益出發(fā)，也須與總統(tǒng)步調(diào)一致。因為總統(tǒng)作為全國最具實力的人物，會為機構(gòu)的工作帶來極大的便利。如果行政管制機構(gòu)的立法建議和行政法規(guī)得到總統(tǒng)的支持，那么就更加容易在國會通過并在全國推行。

其三，行政管理和預算局（OMB）是總統(tǒng)控制行政管制機構(gòu)的重要工具。新政時期，羅斯?？偨y(tǒng)創(chuàng)立了許多新的行政機構(gòu)?？偨y(tǒng)除了對行政管制機構(gòu)的負責人具有任免權(quán)之外，也開始利用行政管理和預算局對行政管制機構(gòu)的預算進行監(jiān)督和管理。但預算局最初并不支持總統(tǒng)的政策，還經(jīng)常出于節(jié)約的目的反對總統(tǒng)的政策。1939年，國會根據(jù)羅斯福的建議通過了《改組法》，授權(quán)總統(tǒng)進行必要的政府機構(gòu)調(diào)整和改革。羅斯福隨即把原屬于財政部的預算局納為總統(tǒng)執(zhí)行機構(gòu)，并以行政命令的形式規(guī)定改組后的預算局有權(quán)審查各行政機構(gòu)的立法建議是否沖突。經(jīng)過此番改革，預算局在20世紀40年代對行政管制機構(gòu)的管理和協(xié)調(diào)發(fā)揮了重要作用。正如法國著名行政法學家瓦特·蓋爾亨教授指出“如果某獨立管理機構(gòu)對白宮的政策要求置之不理，它想要得到所需的年度資金無疑就會發(fā)生許多困難”［4］。

綜上可見，總統(tǒng)的行政權(quán)力實際上是通過行政管制機構(gòu)得以擴充和延伸。1947年，美國國會通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，進而賦予總統(tǒng)建立行政機構(gòu)和控制行政組織的極大權(quán)力。也正是在這個時期，行政管制機構(gòu)轉(zhuǎn)向求助于立法機關(guān)，希望獲得授權(quán)以對抗總統(tǒng)。

二、美國行政管制機構(gòu)與國會的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國憲法，美國政府行政組織中的所有機構(gòu)都是立法機關(guān)的產(chǎn)物，那么行政管制機構(gòu)理所當然地也依據(jù)立法機構(gòu)的立法而設(shè)立。

（一）美國國會對行政管制機構(gòu)的控制

行政管制機構(gòu)負責執(zhí)行立法機關(guān)的法律，立法機關(guān)對行政管制機構(gòu)行使法律上的監(jiān)督權(quán)。國會通過以下幾個方面控制行政管制機構(gòu)。

1.機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)及授權(quán)。“國會有權(quán)決定是否創(chuàng)立一個機構(gòu)，有權(quán)決定設(shè)立哪個部門，有權(quán)決定機構(gòu)的生命和預算，或許最重要的是擁有多大的權(quán)威以及如何行使權(quán)威”［5］。20世紀早期，針對壟斷問題（排除壟斷對自由貿(mào)易和市場構(gòu)成的威脅），進步主義力量迫使國會通過了《聯(lián)邦貿(mào)易法案》，并相應設(shè)立聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）。但由于國會反壟斷是迫于壓力，非本愿從根本上解決壟斷問題，所以聯(lián)邦貿(mào)易委員會最初沒有被賦予頒布規(guī)則和施加懲罰的權(quán)力?？梢?，行政管制機構(gòu)所擁有的權(quán)力是受國會控制的。

2.規(guī)則的審查與否決。美國國會牢牢掌控著對行政管制機構(gòu)制定的管制規(guī)則的審查權(quán)。1964年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會頒布了一條規(guī)則，要求香煙制造商在煙盒印上“吸煙導致死亡”的標簽。這條規(guī)則嚴重觸犯了煙草業(yè)的利益，導致煙草業(yè)組織說客和煙草協(xié)會會員到華盛頓向國會施加壓力。1965年，國會迫于壓力通過了《香煙標簽和廣告法》，要求煙盒上必須印有一條警示語，但同時，該法剝奪了聯(lián)邦貿(mào)易委員會在香煙廣告領(lǐng)域制定規(guī)則的權(quán)力，同時還禁止其他機構(gòu)頒布吸煙方面的規(guī)則。1970年，為使選民安心，國會又要求聯(lián)邦貿(mào)易委員會將其制定對香煙產(chǎn)生影響的貿(mào)易管制規(guī)則的任何計劃提前6個月通報給國會，同時提交支持規(guī)則提案的證據(jù)。

3.預算審查。作為美國國會對行政管制機構(gòu)的控制手段，預算審查是重要的一種。早在1921年，美國國會就通過《預算與會計法案》把政府的審計職能從財政部轉(zhuǎn)移到新的會計總署（GAO）。 近些年，GAO的工作重心有所變化，正如原審計長艾默爾·B·斯塔茨（Elmer B.Staats）所說，政府審計不再是這樣一種功能，即主要關(guān)注政府的活動，相反，還關(guān)注政府組織是否實現(xiàn)了授權(quán)項目和可使用資金的目標，是否經(jīng)濟和高效，是否遵守可適用的法律和規(guī)章［6］。

4.規(guī)定完成法定目標的期限。美國國會對行政管制機構(gòu)控制的一個比較有創(chuàng)新精神的舉措是，規(guī)定行政管制機構(gòu)完成法定目標的期限。此種控制的目的既在于保護新成立的機構(gòu)免受被管制企業(yè)的迷惑，也在于抵制總統(tǒng)們的弱化意圖。即使行政管制機構(gòu)最后未能在截至日期完成任務(wù)，此類規(guī)定也成為立法機關(guān)督促行政管制機構(gòu)行動的一種驅(qū)動力。

（二）國會控制行政管制機構(gòu)的障礙

當今美國政府中，隨著行政事務(wù)專業(yè)化及利益集團等多種因素影響，立法機關(guān)對行政管制機構(gòu)的控制并不得心應手。

第一，現(xiàn)代行政管理日趨專門化、科學化和復雜化。行政管理規(guī)范中有大量的技術(shù)性規(guī)范，無專門行政管理知識的議會議員不能勝任行政立法。正因如此，使國會議員不能全面了解行政管制機構(gòu)的活動，其監(jiān)督權(quán)自然也就遭遇障礙。

第二，信息掌控的障礙。國會對行政管制機構(gòu)監(jiān)督的有效性取決于它所掌握的信息的多少。然而在保守國家秘密的幌子下，行政管制機構(gòu)的工作人員可能通過把文件分為幾個秘密等級的手段，去抵制國會對信息的索取。行政管制機構(gòu)的文件過多，也使國會難以篩取有效信息。行政管制機構(gòu)在實際運行中享有諸多自由裁量權(quán)，有許多無記錄可查的非正式的行為，也成為國會實施有效控制的障礙。

第三，國會控制行政管制機構(gòu)的最大障礙——“鐵三角”。國會內(nèi)部小組委員會、行政管制機構(gòu)和利益集團三者的密切關(guān)系，即所謂的“鐵三角”。在“鐵三角”中，國會小組委員會促成議案、規(guī)章或項目，行政管制機構(gòu)實施議案、規(guī)章和項目，利益集團則從管制中獲利，三者被利益緊緊連在一起。從某種程度，“鐵三角”是一種手段，可以促使管制機構(gòu)為公民中關(guān)心其工作的那一部分人服務(wù)；當然反過來，“鐵三角”也是把其他人排斥于制定某一政策領(lǐng)域之外的手段，其中包括把白宮、其他官僚機構(gòu)和其他國會組織。

綜上可見，美國國會為適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，賦予行政管制機構(gòu)實施管制的權(quán)力，使行政管制機構(gòu)的管制行為有事實上的合法性。同時，為保障其正當執(zhí)法和行為的合理性，國會又通過多種手段對之加以審查監(jiān)督，以防其權(quán)力的濫用。盡管國會一定程度上應當擁有對行政管制機構(gòu)的控制權(quán)，但由于面臨諸多障礙（尤其是鐵三角關(guān)系的存在），使其控制的效用常常大打折扣，甚至在一些情況下，并不打算加以控制。

三、美國行政管制機構(gòu)與司法部門的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國憲法，法院是唯一的審判機關(guān)。然而由于行政管制機構(gòu)的興起，大量的行政訴訟案件在行政機關(guān)內(nèi)部得到裁決，這使得法院的一部分司法權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，對法院的管轄權(quán)造成沖擊。

（一）美國司法部門控制行政管制機構(gòu)的方式

在美國，法院以兩種方式審查行政管制機構(gòu)的行政決定。其一，對程序的審查。如果已經(jīng)做出的決定不符合《行政程序法》和其他法定程序，法院將不承認行政管制機構(gòu)已做出的決定。其二，若行政管制機構(gòu)的決定符合《行政程序法》，法院可以決定是否對之予以審查。例如，食品與藥品管理局被要求去調(diào)查一個因藥物使用而引起的行政罰款案件，該局拒絕了此要求。對這個拒絕行為，法院也可決定不予復審，因為一個機構(gòu)拒絕不去調(diào)查通常不屬于復審的范圍。

司法機關(guān)控制行政管制機構(gòu)的另一途徑就是對行政管制機構(gòu)制定規(guī)則的司法審查。 如果有人或公司認為行政管制機構(gòu)的規(guī)則存在法律侵權(quán)或有不良的影響，司法機關(guān)便可依據(jù)《行政程序法》進行司法審查?！缎姓绦蚍ā肥跈?quán)法院“禁止行政機關(guān)不合法的行為或無故推遲”，這使得消費者、環(huán)境保護者、有安全意識的市民和團體可以通過法院向辦事拖延的行政管制機構(gòu)施加壓力，使它們履行制定規(guī)則的職責［7］。

（二）美國司法部門與行政管制機構(gòu)權(quán)力關(guān)系的變化

以聯(lián)邦最高法院為代表的司法機關(guān)與行政管制機構(gòu)的權(quán)力關(guān)系，在實際政治運行過程中經(jīng)常發(fā)生微妙的變化。盡管法律對管制機構(gòu)實施命令的程序與法院的關(guān)系做出了界定，但法院常常出于對行政管制機構(gòu)的不信任而重新審查其全部議程。

聯(lián)邦最高法院對行政管制機構(gòu)制定規(guī)章時運用成本—收益分析方法的態(tài)度也經(jīng)歷了從不支持到認可的過程［8］。在20世紀90年代中期以前的司法審查中，涉及行政管制機構(gòu)使用成本—收益分析原則的訴訟案件，法院基本上裁決管制機構(gòu)敗訴。在“1980年產(chǎn)業(yè)聯(lián)合部、美國勞工聯(lián)合會―產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會訴美國石油協(xié)會”和“1981年美國紡織制造業(yè)協(xié)會訴多諾萬”的兩個案件中，法院否決了行政管制機構(gòu)使用成本―收益分析原則制定的規(guī)章。法院的觀點是，成本—收益分析有許多不確定性因素，以不確定性因素評估的成本―收益不能令人信服，如果使用成本—收益分析原則，就賦予了管制機構(gòu)無限度制定規(guī)章的自由裁量權(quán)。直到1995年，美國國會立法規(guī)定了管制機構(gòu)通過成本―收益分析制訂規(guī)章的制度后，法院才逐步接受了成本―收益分析的原則。

2.發(fā)生豬敗血性鏈球菌病后，首先是認真進行流行病學調(diào)查，根據(jù)其流行特征和發(fā)病季節(jié)，得出初步判斷，再采取其它方法進一步去確診。

盡管司法部門有控制行政管制機構(gòu)的權(quán)力，制約著行政管制機構(gòu)自由裁量權(quán)的實施，但從積極的方面看，聯(lián)邦最高法院的司法解釋和判決使行政管制機構(gòu)的權(quán)力得到支持和確認。1933年《國內(nèi)財產(chǎn)所有者貸款法》授予了聯(lián)邦國內(nèi)貸款銀行委員會制定規(guī)章的權(quán)力。地區(qū)法院認為該授權(quán)法沒有規(guī)定一個標準，因而無效。而聯(lián)邦最高法院認為，法律“授權(quán)制定指導管理的規(guī)章是憲法所允許的”。由于行政管制機構(gòu)所制定的規(guī)章大多屬于管理性質(zhì)，因此依照該判例，行政管制機構(gòu)制定規(guī)章的“準立法權(quán)”具有合法性。

從上可以看出：一方面，由于行政管制機構(gòu)權(quán)力的逐漸擴大，主要是“準司法權(quán)”的獲得，在一定程度上對司法機關(guān)的權(quán)力造成沖擊；另一方面，美國政府的司法審查制度從制度設(shè)計上防止了行政管制機構(gòu)管制權(quán)力的濫用，對行政管制機構(gòu)行為的公平和公正起到監(jiān)督作用，并為公眾和被管制的行業(yè)提供了申訴機會。

四、對美國政府行政管制機構(gòu)政治性的幾點思考

（一）行政管制機構(gòu)實施管制不可避免地要面對諸種政治權(quán)力

伍羅德·威爾遜自創(chuàng)立行政科學之始，就倡導政治——行政二分法。就行政和政治的關(guān)系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的；而另一方面，行政與政治又密切相關(guān)，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣［9］。古德諾也承認，“以執(zhí)行國家意志為主要功能的政府機關(guān)，經(jīng)常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節(jié)的職責……這就是說，被稱為執(zhí)行機構(gòu)的機構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權(quán)或立法權(quán)”［10］。通過行政學百年的發(fā)展歷程，盡管行政在盡力擺脫政治的干預，可事實和實踐卻一再證明行政無法脫離政治而獨自生存。著名的比較行政學家費勒爾·海迪通過比較多個國家的行政系統(tǒng)也予以認可，“行政系統(tǒng)應該是政治系統(tǒng)運行的基本工具。也就是說，它應當是代理人而不是主人，這種觀點超越了不同的政治系統(tǒng)在政治意識形態(tài)、政治文化和政治風格等方面的差異，已經(jīng)成為人們的一種共識，很少會有例外。人們幾乎普遍地認為，行政機構(gòu)的設(shè)計和塑造，應該使其能夠欣然地且有效地對那個不屬于行政系統(tǒng)的政治領(lǐng)導集團做出回應”［11］。

鑒于美國行政管制機構(gòu)所具有的行政權(quán)、“準立法權(quán)”和“準司法權(quán)”，鑒于其對經(jīng)濟社會的重要作用，各種政治力量與社會力量，如總統(tǒng)、國會、司法機關(guān)以及各種利益集團都無時無刻不在運用自身的資源干預和介入行政管制機構(gòu)的運行。美國許多新建立的行政管制機構(gòu)，如環(huán)保署和職業(yè)安全健康署均只設(shè)一名領(lǐng)導人，而不是設(shè)立多成員的委員會，目的就在于增強這些機構(gòu)抵御工商界壓力的能力［12］。

因此，無論是從理論上分析，還是從社會實際運行來看，行政管制機構(gòu)要有效地實施對經(jīng)濟、社會的管制，就不可避免地要面對諸種政治權(quán)力關(guān)系。

（二）三權(quán)分立體制下行政管制機構(gòu)的政治性實質(zhì)體現(xiàn)為權(quán)力的分立與制衡

美國行政管制機構(gòu)兼具行政權(quán)、“準立法權(quán)”和“準司法權(quán)”，其職權(quán)的擴張和機構(gòu)數(shù)量的增多，被部分學者詬病為三權(quán)分立之外的“第四分支”而破壞了制憲者最初的意愿。對此，筆者不予認同。

美國被殖民的歷史使美國制憲者們充分認識到民主的價值所在，為此，制憲者們所設(shè)計的民主制度需要通過權(quán)力的分立與制衡予以保障。在吸取洛克和孟德斯鳩等人分權(quán)思想的基礎(chǔ)上，美國人創(chuàng)造了獨具一格的分權(quán)體制?！?887年的制憲會議，意圖建立一個不奴顏婢膝的國會和不會變?yōu)閷M的行政機構(gòu)，他們不愿意把最高權(quán)力交給任何部門，他們怕產(chǎn)生暴政，即用分散的辦法控制制約權(quán)力”［13］。正如麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中所說，“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠的辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要手段——野心必須用野心來對抗”［14］。如此看來，美國制憲者所創(chuàng)立的三權(quán)分立體制實質(zhì)所體現(xiàn)的是分權(quán)理論所蘊涵的“分權(quán)制約，權(quán)力制衡”，只不過這一基本思想在美國的政治體制中更多地反映為行政首腦（總統(tǒng)）、立法部門與司法部門三者間權(quán)力的分享與滲透。要采取有效行動的每個部門，必須在政府體系的各部門之間取得一致，構(gòu)成權(quán)力的精心設(shè)計。

鑒于憲制精神，在制度上確保行政管制機構(gòu)組織的正常運行和實施管制職能所必備的權(quán)力之前提下，為防止行政管制機構(gòu)權(quán)力的濫用，美國總統(tǒng)、國會和司法機關(guān)對其實施三重監(jiān)督，且每一重監(jiān)督都輔之諸多監(jiān)控手段。

（三）復雜的政治權(quán)力關(guān)系是影響行政規(guī)制機構(gòu)改革的“雙刃劍”

馬德里行政科學國際代表大會曾就行政機構(gòu)的政治性達成共識性的預言：在政治控制行政的領(lǐng)域，行政自身就有失去控制的危險，無論哪種控制方式可能都有其優(yōu)點，但它并非必然就是有效的政治控制手段；一場官僚危機也許正在慢慢逼近。美國行政管制機構(gòu)的發(fā)展似乎印證了這一預言。盡管此類機構(gòu)在政治現(xiàn)實中受到總統(tǒng)、國會和司法部門的多重制約，但機構(gòu)的擴張無疑把美國帶進了以“行政國家”為特征的時代。

行政管制機構(gòu)的擴張使得政府權(quán)力空前介入經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，并對經(jīng)濟和社會的自主發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。20世紀70年代，經(jīng)濟危機引發(fā)的系列問題使美國人開始對政府行政管制機構(gòu)及其效力提出質(zhì)疑。行政管制機構(gòu)規(guī)模過大且行動遲緩、管制范圍過大、成本太高、目標錯位以及官員的不勝任問題成為人們批評的焦點。令人深思的是，行政管制機構(gòu)的設(shè)置本來是想增強行政機關(guān)乃至整個政府體系的總體行動效率，然而由于機構(gòu)本身的問題卻引發(fā)了民主社會的政府合法性危機。對此，蓋伊·彼得斯的話語可能有助于發(fā)現(xiàn)答案，“我們在公共組織中發(fā)現(xiàn)的功能不調(diào)的問題，大多是別的主體，通常是政治機構(gòu)強加許多命令的結(jié)果”［15］。

美國行政管制機構(gòu)作為行政機構(gòu)的一部分，它的產(chǎn)生，是為了解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題，這一點非常符合于美國的實用主義思想。臺灣的張金鑒先生在《行政學典范》一書中指出：“政府職能包括維持、扶助、管制、服務(wù)和發(fā)展等方面的職能，其中管制職能是政府依據(jù)公益的標準，對于涉及社會生活的人民團體的活動施以控制或檢查，使勿以‘私利’害‘公益’。［16］”然而行政管制機構(gòu)的政治權(quán)力關(guān)系（私利）卻在一定程度上影響到它自身管制職能（公益）的實現(xiàn)。

基于上述情形，受布坎南等人的“公共選擇理論”、威爾遜的“放松管制理論”、戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的“重塑政府理論”的影響，美國歷任總統(tǒng)推動了對行政管制機構(gòu)的改革。如今隨著公共利益團體的興起及監(jiān)督，正在逐漸改變政治取向的管制行政，更加關(guān)注大部分的民眾利益或者擴大管制行政的社會代表性［17］。正如珍妮特·登哈特所言：“政府的角色應定位于確保公共利益居于支配地位，即確保公共問題解決方案本身和產(chǎn)生的過程都符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的價值觀。［18］”

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D771.231

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天津科技大學科學研究基金“中美食品安全監(jiān)管體制的比較研究”（20100317）

于志勇（1978-），男，碩士，講師，研究方向為比較行政。