科學(xué)發(fā)展背景下土地管理立法的完善

胡小明

科學(xué)發(fā)展背景下土地管理立法的完善

胡小明

土地管理法律是政府的土地管理的制度保障。土地管理法律的完善要以保障人權(quán)、改善民生為目標(biāo)，不斷更新立法的理念，并著重修改政府職責(zé)、行政程序、土地權(quán)利、法律責(zé)任等內(nèi)容。

科學(xué)發(fā)展；以人為本；土地管理立法；立法理念；內(nèi)容完善

土地直接關(guān)系到國計(jì)民生。由于現(xiàn)行法律制度的缺陷，土地違法的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的和諧，違背了科學(xué)發(fā)展的要求。遵循科學(xué)發(fā)展的要求，不斷完善土地管理法律制度，有效規(guī)范政府的土地管理，防治土地違法，具有重大深遠(yuǎn)的意義。

一、現(xiàn)行土地管理立法的主要缺陷

目前，以《土地管理法》及其《實(shí)施條例》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》為主體的土地管理法律體系存在缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）理念不科學(xué)

一是利益取向不當(dāng)。由于對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏應(yīng)有的尊重和保護(hù)，沒有體現(xiàn)以人為本。國家利益至上、工業(yè)化至上、城市化至上，是我國50多年土地制度演變的基本原則，土地始終是政府手中的工具和籌碼［1］97。公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)處于無足輕重的地位而被輕描淡寫。其中，現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》最為突出，被稱作“惡法”“違憲”“地方政府過度逐利的保護(hù)傘”，被公認(rèn)為暴力拆遷頻發(fā)而公民合法權(quán)益屢受侵害的制度根源［2］。

二是思路欠妥。立法過分偏重政府的管理，以加強(qiáng)政府對(duì)土地的管理為目的，過度強(qiáng)化政府在土地的管理、使用與收益中的主導(dǎo)地位和支配權(quán)。公民尋求司法保護(hù)的權(quán)利被政府的裁決權(quán)剝奪，幾乎只有被動(dòng)服從的義務(wù)。另外，立法基本上是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為理念基礎(chǔ)，重土地的開發(fā)利用而輕土地的保護(hù)改善，難以實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用［3］。

三是城鄉(xiāng)二元特征明顯。將土地所有權(quán)分為國有土地與農(nóng)民集體所有的土地兩種類型，對(duì)二者區(qū)別對(duì)待，在土地權(quán)利的內(nèi)容、行使、管理、監(jiān)督與救濟(jì)等方面的差別明顯。例如，國有土地可以通過劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓或租賃等方式，直接上市交易以實(shí)現(xiàn)土地收益。而農(nóng)民集體所有的土地，不能直接上市交易，只有被政府征收或征用之后，才能上市交易。城市與農(nóng)村土地的補(bǔ)償費(fèi)用，存在著不合理的差別。

（二）內(nèi)容不完善

一是缺乏對(duì)公共利益的明確界定。公共利益的含義與標(biāo)準(zhǔn)不明確，對(duì)公共利益的認(rèn)定沒有實(shí)際的可操作性，使政府在土地征收征用中享有完全的自由裁量權(quán)。地方政府以“公共利益”為名，任意地征收征用土地，導(dǎo)致地方政府的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制。

二是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體與內(nèi)容不明確。農(nóng)村土地所有權(quán)的享有主體是誰、內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括哪些、作為所有權(quán)主體的村農(nóng)民集體與村民委員會(huì)、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織和政府等經(jīng)營管理者之間的法律關(guān)系如何等相關(guān)問題，立法沒有給出明確的答案，導(dǎo)致農(nóng)民的所有人地位被虛化，土地所有權(quán)名存實(shí)亡。

農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)，其實(shí)僅僅剩下“事實(shí)占有權(quán)”和“農(nóng)業(yè)經(jīng)營使用權(quán)”，而對(duì)土地本身的收益權(quán)、處分權(quán)和支配權(quán)這些最本質(zhì)的所有權(quán)權(quán)能，卻被非所有者控制和享有，農(nóng)民對(duì)土地的其他方面的使用權(quán)，也受到這些非所有者的極大控制［1］99-116。

三是土地使用權(quán)的規(guī)定不完善。（1）土地征收與征用補(bǔ)償方面的缺陷。對(duì)土地征收征用的程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收補(bǔ)償爭(zhēng)議的解決機(jī)制等內(nèi)容，缺乏明確、具體的規(guī)定。（2）土地儲(chǔ)備的條件、程序、期限與監(jiān)督等內(nèi)容欠缺。（3）農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定過于籠統(tǒng)，內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性。例如《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”但現(xiàn)實(shí)生活中已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述幾種流轉(zhuǎn)方式，而條款規(guī)定的“其他方式”指的是什么并不清楚，給實(shí)際操作帶來麻煩。（4）宅基地使用權(quán)，一直是困擾農(nóng)村土地改革的一大難題。雖然《物權(quán)法》設(shè)專章規(guī)定宅基地使用權(quán)，但將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓規(guī)則授權(quán) “土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”去規(guī)范。于是，是否只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的設(shè)立為什么需要審批、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是禁止抑或放開，法律沒有明確的規(guī)定［4］。

四是有關(guān)主體的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，配置不合理。（1）對(duì)政府職權(quán)、職責(zé)的配置不恰當(dāng)。政府及其土地主管部門，作為土地執(zhí)法的主體，依法擁有了幾乎絕對(duì)的權(quán)力，擔(dān)負(fù)著極其小而少的責(zé)任。國土資源系統(tǒng)掌握著土地和礦業(yè)權(quán)的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，掌握著大量預(yù)算資金的管理和支配權(quán)，在行使這些權(quán)力的時(shí)候，也有一定的自由裁量權(quán)［5］。（2）私權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)，極不合理。例如《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。這樣，土地被征收人一旦與政府或者其支持的開發(fā)商等主體發(fā)生爭(zhēng)議只能被任意侵害。

五是有關(guān)法律責(zé)任的內(nèi)容不完善。有關(guān)的規(guī)定，基本上是抽象的、模糊的，可行性與可操作性不強(qiáng)。例如，法律規(guī)定縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門有權(quán)對(duì)國家工作人員的土地違法行為給予行政處分，或者向有關(guān)機(jī)關(guān)提出行政處分建議書，但處分的對(duì)象僅限于“對(duì)下級(jí)土地行政主管部門的違法行為”，處分的種類也只有警告、記過或記大過。對(duì)于人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員的土地違法行為，只能由其上級(jí)人民政府查處，包括國土資源部在內(nèi)的上級(jí)土地行政主管部門，則無權(quán)查處。對(duì)地方行政首長真正的責(zé)任追究權(quán)，仍然在地方自己手里。最為嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，最高刑期也只有7年。另外值得一提的是，我國正在逐步推行的問責(zé)制度，作為制約和監(jiān)督權(quán)力的重要制度，還存在著不少的問題。例如問責(zé)不明、問責(zé)不公、問責(zé)不準(zhǔn)、問責(zé)不全、問責(zé)不透明、救濟(jì)途徑不完善,沒有體現(xiàn)對(duì)人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重和保障［6］［7］。

二、土地管理立法的完善對(duì)策

（一）科學(xué)發(fā)展對(duì)土地管理及其立法的根本要求

首先，要堅(jiān)持發(fā)展的觀念，不斷更新立法的理念與內(nèi)容。立法的理念與內(nèi)容，要適應(yīng)國情、民意以及社會(huì)實(shí)踐的需求，實(shí)事求是，不斷創(chuàng)新。立法機(jī)關(guān)及其工作人員，要正確認(rèn)識(shí)與妥善處理法制的穩(wěn)定性與靈活性的關(guān)系，及時(shí)了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，真正掌握絕大多數(shù)人民群眾的實(shí)際需求，與時(shí)俱進(jìn)，不能墨守成規(guī)而思想滯后。

其次，要堅(jiān)持以人為本，公正配置并平等保護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。土地立法的內(nèi)容，要符合最廣大人民的共同意志和最大利益，最大限度地保障與促進(jìn)社會(huì)的公平正義，真正體現(xiàn)、切實(shí)維護(hù)并積極發(fā)展最廣大人民群眾在土地方面的根本利益。土地是廣大農(nóng)民的命根子。農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、實(shí)踐和選擇權(quán)、收益分享權(quán)、征用補(bǔ)償以及社會(huì)保障權(quán)等普遍性的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)成為其中不可或缺的重要部分［8］。

第三，統(tǒng)籌兼顧，貫徹落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化、可持續(xù)發(fā)展對(duì)土地資源的實(shí)際需求，兼顧土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益，始終堅(jiān)持合理規(guī)劃、綜合利用、環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”等基本原則。國土部提出4條“紅線”（即土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地計(jì)劃、耕地保有量和基本農(nóng)田面積）不能碰的要求，也是大勢(shì)所趨的表現(xiàn)［9］。

（二）土地管理立法的完善對(duì)策

第一，更新立法的理念。（1）堅(jiān)持以人為本，公正對(duì)待并公平保護(hù)各種合法利益。要正確處理國家、集體與個(gè)人之間的利益關(guān)系，公正配置相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。既要一視同仁，反對(duì)歧視和特權(quán)，又要合理地區(qū)別對(duì)待，對(duì)社會(huì)弱者提供必要的特殊保護(hù)，盡量矯正弱肉強(qiáng)食、貧富懸殊等不公平現(xiàn)象，以確保形式公平與實(shí)質(zhì)公平的統(tǒng)一，從而逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享、全民共同富裕的目標(biāo)。（2）貫徹服務(wù)型政府、有限政府、法治政府等理念，強(qiáng)化政府的職責(zé)，規(guī)范政府的土地管理職權(quán)。政府土地管理的目的，應(yīng)當(dāng)是為了維護(hù)、發(fā)展與促進(jìn)最廣大人民群眾的公共利益，而不是與民爭(zhēng)利，也不是為了少數(shù)人的特殊利益。法律應(yīng)當(dāng)以保障人權(quán)、改善民生為目標(biāo)，以規(guī)范和控制政府的土地管理權(quán)力為核心內(nèi)容。因?yàn)闄?quán)力趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)腐??；法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力［10］。 （3）統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的原則。

第二，完善立法的內(nèi)容。（1）強(qiáng)化政府的職責(zé)。其一，規(guī)定政府只有為了公共利益的需要，才有權(quán)征收公民的房屋，并給予公平、合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，要由省、自治區(qū)、直轄市的人民政府參照房屋的同期市場(chǎng)評(píng)估價(jià)統(tǒng)一制定，并經(jīng)過同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，上報(bào)國務(wù)院備案。其二，政府必須堅(jiān)持公開、公平、公正原則，平等保護(hù)有關(guān)主體的合法權(quán)益。為了公共利益的拆遷，必須取得被拆遷人的同意并給予充分的補(bǔ)償，然后才能進(jìn)行房屋的拆遷。商業(yè)性開發(fā)，必須由開發(fā)商與屋主先進(jìn)行談判，在達(dá)成協(xié)議后才能進(jìn)行拆遷。如果不能達(dá)成協(xié)議，屋主完全可以拒絕讓出房屋，政府不得組織或者參與強(qiáng)制拆遷。（2）規(guī)范土地行政的程序。土地利用規(guī)劃、征收征用及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收征用決定等重大決策的程序，包括信息公示、公眾參與、專家咨詢、合法性審查、集體討論決定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面，必須規(guī)范化、法制化［11］。嚴(yán)格行政執(zhí)法的程序。細(xì)化土地執(zhí)法的流程和環(huán)節(jié),健全土地執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則和行政裁量基準(zhǔn)、跟蹤反饋和責(zé)任追究制度。例如，征收征用土地方案，要經(jīng)過法定的程序批準(zhǔn)并給予足額的補(bǔ)償之后，才能予以公告并組織實(shí)施。征地補(bǔ)償、安置的爭(zhēng)議依法最終裁決之前，征用土地方案不得強(qiáng)制實(shí)施。組織或者參與強(qiáng)制拆遷的人民政府，其主要領(lǐng)導(dǎo)、直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員，根據(jù)其情節(jié)與后果，分別承擔(dān)紀(jì)律處分或行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。（3）明確界定公共利益的含義與標(biāo)準(zhǔn)?！肮怖妗?，可以明確規(guī)定為“社會(huì)中不特定的絕大多數(shù)人的共同利益，一種具有公共性和普遍性的利益”。公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括下列基本內(nèi)容：一、受益人的非特定性；二、范圍的法定性；三、內(nèi)容的公益性；四、程序的正當(dāng)性［12］。（4）明確土地權(quán)利的有關(guān)規(guī)定。一是明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體與內(nèi)容。農(nóng)民集體所有的土地屬于村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體依法享有獨(dú)占支配并排除非法干預(yù)的權(quán)利。村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營、管理，對(duì)本農(nóng)民集體負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。二是完善土地使用權(quán)的內(nèi)容。明確規(guī)定土地使用權(quán)的概念、類型、行使的程序和方式。例如規(guī)定土地使用權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地?fù)?dān)保權(quán)、地役權(quán)、相鄰權(quán)與其他權(quán)利等類型，可以通過出讓、出租、抵押、交換、繼承、贈(zèng)與、劃撥、征用等方式取得、轉(zhuǎn)讓或消滅［4］。三是完善當(dāng)事人的權(quán)利，賦予當(dāng)事人知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)、行政復(fù)議以及司法救濟(jì)權(quán)。例如規(guī)定90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。利害關(guān)系人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訟訴；在行政復(fù)議或行政訟訴的裁決作出之前，不得實(shí)施征地補(bǔ)償、安置方案。（5）修改法律責(zé)任的內(nèi)容。按照法治政府“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的要求，著重修改完善下列內(nèi)容，以逐步建立科學(xué)、嚴(yán)密的責(zé)任體系。一是擴(kuò)大法律責(zé)任承擔(dān)者的范圍。各級(jí)人民政府及其土地行政主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，與直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員一樣，也屬于行政處分與刑事責(zé)任的承擔(dān)者。二是修改法律責(zé)任的內(nèi)容，加重刑罰的力度?？梢詫⒂嘘P(guān)刑罰的規(guī)定修改為“情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑”。三是注重責(zé)任形式之間的銜接與協(xié)調(diào)。正確處理刑事責(zé)任、行政處分、紀(jì)律處分與行政問責(zé)之間的關(guān)系，消除責(zé)任制度的矛盾或漏洞。

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DF453

A

1673-1999（2011）12-0053-03

胡小明(1973-)，男，江西遂川人，碩士，安徽科技學(xué)院（安徽鳳陽233100）講師，從事經(jīng)濟(jì)法研究。

2011-06-19