論如何制約公權力
——當前公權力濫用的一點思考

趙貴松

論如何制約公權力
——當前公權力濫用的一點思考

趙貴松

公權力的核心是國家權力，主要包括立法權、行政權和司法權等，對當前存在公權力濫用的情形進行分析和思考。關鍵詞：制約；公權力；濫用

一、公權力的含義

（一）什么是公權力

《現(xiàn)代漢語詞典》對權力有兩種解釋：一是指政治上的強制力量，如國家權力；二是指職責范圍內的支配力量，如行使大會主席的權力。公權力就是一種公共強制力，這種公共強制力一般體現(xiàn)為國家權力，包括立法權、行政權和司法權等。根據(jù)盧梭《社會契約論》的觀點，這種公共強制力來源于民眾集體契約的授予，目的是為了維護民眾的利益及整個社會秩序穩(wěn)定。公權力一般具有如下特征：首先，公權力是一種公共權力，而不是某個個體的權力；其次，公權力具有強制力和威懾力；第三，公權力被授予的目的是為了維護民眾的利益和整個社會秩序的穩(wěn)定；第四，公權力具有先天的被濫用的可能性。

（二）公權力的界限

國家的公權力和公民的私權利 （也稱私權力）相對應，公權力的界限也即是國家公權力和公民私權利的界限，即公權力和私權利互不相犯。法學理論上對公權力和私權利進行了明確的表述，一般認為：法無明文規(guī)定不能為，法有明文規(guī)定必須為（對公權力）；法無明文規(guī)定即自由，法有明文禁止不得為（對私權利）。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過，“一切擁有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”

二、公權力濫用的現(xiàn)象分析

（一）公權力與私權利的博弈

公權力被授予的目的是為了維護民眾的利益和整個社會秩序的穩(wěn)定，也就是說，民眾賦予公權力行使者的初衷是為了讓公權力好好為人民服務，保障公民私權利。但是正如孟德斯鳩所說的那樣，“一切擁有權力的人都容易濫用權力……”權力被濫用的最直接的侵害對象就表現(xiàn)在對民眾私權利的侵害上。美國電影《換子疑云》中的女主角Christine Collins為尋找自己的孩子不斷和代表公權力的洛杉磯警方對抗。在這部電影中，公權力濫用的表現(xiàn)在：第一，洛杉磯警方拒絕在24小時內接受報案；第二，接受報案后遲遲無進展，洛杉磯警方的工作能力受到群眾質疑；第三，警方將不是Christine Collins的一個孩子交給Christine Collins，謊稱破了案；第四，Christine Collins希望警方繼續(xù)尋找兒子，卻遭到拒絕，被當成精神病關進了瘋人院。這部電影并非虛構，而是根據(jù)在1928年發(fā)生在美國洛杉磯的真實事件——雞舍謀殺案改編的。2010年4月11日《羊城晚報》報道：“湖北十堰市的網(wǎng)友彭寶泉，因為拍攝了幾張群眾上訪的照片后，被送進派出所后再被送進當?shù)氐拿┘癫♂t(yī)院，而家屬竟被蒙在鼓里。醫(yī)院證實了彭寶泉被派出所送進來的消息?！币晃挥霸u者說：“我們用現(xiàn)在的民主眼光看待政府行為，也許是荒謬和不可理喻，但是這樣的事情不管是在哪個政府，某個時代或許都經(jīng)歷過這樣的悲哀。但是民主的進程就是一個漸進的過程，在美國這樣標榜民主的國家也一樣。需要那么多的為民主奮斗的人的努力和不舍棄的追求。”難道公權力對公民私權利的侵犯真如影評者所說的那樣是必須經(jīng)歷的悲哀而無法避免？好心幫人卻遭“公權力碰瓷”——釣魚執(zhí)法；河北張家口7名村民利用法律規(guī)定的途徑維護自己權利卻被認為是“敲詐勒索政府”而遭起訴，即使不遭起訴，那也得上繳“信訪保證金”［1］。以上事件雖然經(jīng)過媒體的曝光，公民的私權利基本都得到了維護，但整個社會秩序的和諧與穩(wěn)定真的需要在 “私權利做出犧牲——公權力才會驚醒”這樣的模式下才能實現(xiàn)嗎？

（二）公權力與公權力的博弈

也許公權力與私權利的矛盾是顯而易見的，畢竟二者相向而立；公權力與公權力看起來似乎很和諧，但并不是說公權力和公權力之間的爭斗不存在，在公權力內部依然存在公權力的濫用現(xiàn)象。以下兩個行政權和司法權的博弈案例凸顯了當前公權力體系內部矛盾，一是重慶李渡工業(yè)園區(qū)管委會發(fā)函警告法院不得“一意孤行”，這被稱為“史上最牛公函”；二是陜西國土廳召開“判決”的協(xié)調會，以會議決定否定生效的法院判決。從這兩個案例我們可以看出，公權力體系內部也不是那么和諧。筆者認為，要實現(xiàn)公權力行使的內部和諧，必須做到：一是必須合理配置公權力；二是公權力行使者在行使公權力的時候不存在濫用情形。而現(xiàn)實中似乎很難做到這兩點。

（三）公權力濫用所造成的危害

1.公權力對私權利的侵害嚴重損害了公權力的權威和公信力。從公權力設置的目的來看，在我國，立法權、行政權、司法權的設置目的都是為了全心全意為人民服務。為此公權力的行使應從以下幾點出發(fā)：第一，立法層次上民眾的合法權利、權益應得到正當?shù)谋Ｗo；第二，民眾的合法權利、權益受到侵犯、侵害時，除民眾自力救濟外還能得到及時公力救濟；第三，民眾在獲得公力救濟時是公正公平、民眾所信服的；第四，公權力的行使能夠給民眾一個良好的示范引導。

從目前公權力的濫用情況來看，我們在立法上基本堅持了科學的立法理念，但問題關鍵出在權力執(zhí)行過程的濫用上，權力行使者濫用權力造成對民眾權利、權益的侵犯；民眾在獲得權利救濟的過程中卻屢遭阻撓。那么，公權力該如何引導良好公民風尚的形成？賀衛(wèi)方指出：“司法機關的行為是否得當，直接關系到人們對他們所在國家的政治制度評價，影響到一國社會風尚的趨向?！保?］公權力本身所擁有的就是在處理民眾糾紛上的權威性和公信力，一旦公權力無法保護民眾的權利、利益，民眾為何還要對公權力抱有信心。據(jù)《新京報》2010年11月21日報道，武漢拆遷戶童貽鴻因拆遷事件傷人，由于不信任當?shù)鼐剑孙w機赴京向警方“自首”。不信任感上演了悲情而有創(chuàng)意“進京自首”事件無不警示著民眾對權力行使者信任度的下降。

2.公權力內部不和諧降低了民眾對公權力處理公共事務的期望值和信心。公權力在維護民眾利益和整個社會秩序和諧穩(wěn)定的過程中，如果公權力配置不能做到合理有序，甚至在權力行使的過程中存在越位、濫用，那就必然造成公權力之間的沖突。由于體制的原因，我們國家實行的是議行合一的政權體制，國家的行政機關、司法機關都由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督，也就是說，國家機關工作的決定和執(zhí)行高度協(xié)調一致，行政權和司法權與立法權的沖突幾乎不存在。（司法權和立法權沖突：2003年河南省洛陽中院在種子案中認定“《河南省農作物種子管理條例》作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條款自然無效……”省人大、洛陽市人大對洛陽法院“宣告”地方法規(guī)“無效”提出強烈批評。要求河南省法院“對洛陽市中級人民法院的嚴重違法行為作出認真、嚴肅的處理?！保┳鳛閳?zhí)行機關的行政權和司法權的爭斗主要圍繞“司法獨立”來進行。從目前來看，作為糾紛解決機關和守護社會正義最后一道防線的司法權總是遭到漠視。一方面倡導依法治國，另一方面擺在民眾面前的卻是法治的懦弱，如此從哪里談培養(yǎng)公民的法律信仰？民眾更多傾向于傳統(tǒng)的權力崇拜，民眾把權力賦予給政府的目的不是讓權力反過來漠視民眾、欺壓民眾，在公權力處理公共事務的結果不能達到民眾的期望，且公權力反而暴戾地針對民眾的時候，那么走向信訪甚至在絕望的時候走向暴動將是民眾的可能選擇。

三、如何對公權力進行制約

（一）公權力必須合理配置

要按照民主法治的原則，調整公權力在立法、司法、行政機關之間的配置，規(guī)范、監(jiān)督、制約公權力的濫用。首先，立法權起著制度設計的前提作用，一個國家的正義體系最基礎部位的爭議就是制度爭議，實際上就是立法，需要解決三個基本關系其中之一就是：“公共權力和公共權力之間的和諧，要避免他們之間的交叉、沖突和矛盾。一旦交叉，當公共權力侵害公民權利而公民權利需要救濟的時候，那就既找不到侵害對象，也找不到救濟途徑?！保?］因此要“加強政府法制建設，盡快修改政府組織法，依法明確中央政府和地方各級政府的職責權限，使各級政府職權法定、行權有據(jù)，為提高政府公信力奠定堅實的法律基礎”［4］。其次，要堅持努力實現(xiàn)司法權的真正獨立，通過司法權和行政權的互相制約，限制行政權的擴張和濫用。

（二）公權力必須依法行使

社會主義法制的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。美國法學家博登海默認為，“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府的權力。在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事?！保?］2010年底，我國基本上已經(jīng)實現(xiàn)了中國特色社會主義法律體系的目標，所以目前來看，我們已經(jīng)實現(xiàn)了有法可依，關鍵是我們是否實現(xiàn)了后面的有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究。公權力的行使需嚴格地依照法定權限、程序。有法必依要求公權力的行使必須嚴格地依照法律，不能超越界限，濫用職權；執(zhí)法必嚴、違法必究要求公權力的行使不能存在例外及區(qū)別對待。正如一些學者常說的：中國現(xiàn)在不是缺不缺法律的問題，而是制定的法律能否真正意義上得到有效的遵守、執(zhí)行的問題。因此，對公權力的行使來說，嚴格依法行使必然能夠防止公權力的濫用。當然，前提是公權力的合理配置。

（三）嚴懲公權力的濫用

公權力的濫用不但是法律所禁止的，而且公權力行使者對于公權力濫用所引起的法律后果要承擔責任，受到法律的追究，否則就是新一輪的公權力濫用。為什么會有權力濫用？當公權力的行使者因公權力的濫用所得到的好處大于其濫用權力所得到的懲罰的時候，公權力的行使者就會傾向于濫用公權力。為此，“一種設計良好的懲罰是與違抗這些規(guī)則相伴隨的，它是一種根據(jù)下列有效性善來評估代價的，這就是：在絕大多數(shù)時候，該懲罰對絕大數(shù)人來說，將超過任何可能從違抗行為中自然得到的利益?！保?］因此，對濫用公權力進行嚴懲，加大其濫用公權力的成本代價，在一定程度上可以遏制公權力的濫用。

（四）強有力的媒體監(jiān)督

媒體監(jiān)督是指新聞媒介代表公眾（公民）對權力運作尤其是權力濫用導致的腐敗進行的監(jiān)督［7］。在幾乎所有的公權力濫用現(xiàn)象曝光事件中，媒體的監(jiān)督起到了舉足輕重的作用。無論是公權力濫用對公民私權利的侵害現(xiàn)象，還是公權力內部存在的諸多沖突現(xiàn)象，只要被媒體拿出來“曬”一下，基本上總會引起重視然后得到解決?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保糁茩嗔E用最有效的措施就是公開的媒體監(jiān)督，而公開的媒體監(jiān)督也必須有有力的制度做保障。如果新聞媒體的監(jiān)督報道受到約束，那么公權力就會更加肆無忌憚?！爱斚拢哉摰牧α?，已經(jīng)達到足以廓清多數(shù)事實的地步。媒體的顯性揭露、出版介質的傳播、批評家的言論，與快捷的網(wǎng)絡思維交融，催生出巨大輿論能量，已然不再是強權能夠控制的?！保?］因此，強有力的媒體監(jiān)督對公權力的濫用定能起到制約作用。

[1]盱眙收“信訪保證金”官員誡勉談話退錢并道歉[N].現(xiàn)代快報，2010-11-11.

[2]賀衛(wèi)方.運送正義的方式[M].上海:上海三聯(lián)書店,2002:9.

[3]全國人大法律委員會委員談中國特色法律體系形成[N].檢察日報，聲音周刊，2011-01-31.

[4]薄貴利.十大因素影響政府公信力[J].政府法制，2008(24).

[5]博登海默.法理學:法律哲學與法律方法[M].北京:中國政法大學出版社,1999:358.

[6]阿拉斯代爾，麥金太爾.誰之正義？何種合理性？[M]萬俊人,等譯.北京:當代中國出版社1996:53.

[7]展江.新世紀的輿論監(jiān)督[J].青年記者,2007(6上).

[8]李波.“進京抓作家”與“進京抓記者”[N/OL].荊楚網(wǎng).

D034.5

A

1673-1999（2011）12-0009-03

趙貴松（1984-），男，西華師范大學（四川南充637009）政治與行政學院碩士研究生。

2011-03-31